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因應動物保護國際化的變革與作法

農委會畜牧處 許桂森

一、前言

  中國古代聖人孟子曾經說過:「親親而仁民,仁民而愛物」。印度的聖哲甘地也說:「一個民族的道德是否偉大,可以從其對動物的態度看出。」因此,不論是寵物、實驗動物、經濟動物或其他動物,牠們都和人類一樣,能夠感受快樂和痛苦,也有基本生命的尊嚴和權利。近年來,動物保護已成為國際間重要的普世價值之一,而隨著經濟的發展,飼養寵物成為國內外一種流行與時尚,也產生了一些問題,比如流浪動物、環境衛生、人畜共同疾病、交通安全、噪音等種種議題,飽受社會各界的關切與囑目。特別是民國81年間國內陸續發生多起流浪犬傷人事件,經媒體報導後引起國內外動物保護團體及民眾關切,農委會對此問題進行研究並研定解決措施,開始進行「動物保護法」之制定工作,於83年將草案送請立法院審議,於87年11月4日經總統公布施行,我國也成為世界第54個有「動物保護法」的國家。從此,流浪犬的處理、寵物管理、實驗動物、經濟動物等動物保護議題遂有了法律依據。

二、動物保護法內容

  「動物保護法」的立法意旨十分明確為:「尊重生命,保護動物」,但所保護的動物僅限於脊椎動物,可將動物種類區分三大類分別為:寵物、實驗動物與經濟動物,各類動物因飼養與應用目的不同須釐定不同的保護政策與法令。「動物保護法」共有7章,有(一)總則(二)動物之一般保護(三)動物之科學應用(四)寵物之管理(五)行政監督(六)罰則(七)附則,合計40條。另相關動物保護子法如下:

  1. 動物保護法施行細則(第三十九條)。

  2. 動物保護委員會設置辦法(第四條)。

  3. 動物運送辦法(第九條)。

  4. 動物實驗管理小組組成暨管理辦法(第十六條)。

  5. 實驗動物倫理委員會設置暨管理辦法(第十六條)。

  6. 寵物登記管理辦法(第十九條)。

  7. 經營應辦理登記寵物之繁殖、買賣或寄養管理辦法(第二十二條)。

  8. 寵物登記管理收費標準(第三十八條)。

  9. 得訂定實驗動物管理辦法(第十三條)。

三、我國動物保護執行成果

(一)寵物部分

  1. 法令制定:自87年「動物保護法」施行迄今已屆6年餘,農委會依據「動物保護法」應訂定或得訂定之相關子法及公告事項計15項,目前已完成7項子法及發布3項公告,共計10項,已建構了動物保護推動工作的基本架構。

  2. 寵物﹙畜犬﹚登記: 自民國 88 年 9 月 1 日起,全國開始實施寵物登記,是少數以法令規定寵物須辦理登記的國家。 截至94年5月底有 60 萬2千多隻犬隻辦妥寵物登記,平均寵物登記率約 44%,在都會區則高達 70%以上,已超越先進國家(35%左右)水準。

  3. 犬隻數量調查: 根據民國 88 年的調查推估資料,全國犬隻總數量約為276萬頭,家犬約210萬隻,流浪犬約 66 萬隻; 92年調查時,家犬已減為 135萬隻,流浪犬約18 萬隻,無論家犬與流浪犬均有大幅減少。

  4. 流浪動物收容所新建及改建:自民國 88 年起,農委會動植物防疫檢疫局開始積極推動流浪動物收容處所的新建及改善工作,迄今全國各縣市已有42處公立動物收容處所,其中屬縣市政府管理經營為21所,鄉鎮公所管理經營亦為21所。

  5. 流浪犬隻捕捉:行政院於90年7月裁示農委會為流浪犬捕捉的中央主管機關後,發現許多捕犬車係以資源回收車充用,且十分老舊,農委會遂針對地方政府執行捕犬工作所需之器材予以汰舊換新,合計補助地方政府32輛捕犬車、23輛動物管制稽查兩用車與消耗性捕犬用捕犬桿、捕犬網及誘捕籠等工具,並委託屏東科技大學辦理人道捕犬訓練課程。

  6. 流浪犬處理標準作業程序及認領養:目前各公立收容所已建立流浪犬處理標準作業程序,並加強推動寵物認領養工作,平均每年認領養犬隻為1萬5千隻,認領養率為20%,所有認領養犬隻,均須配合進行犬隻絕育措施,以控制犬隻的數量。

  7. 寵物不得以肉用或皮毛用目的而被宰殺: 民國 90 年 1月,總統公布修正之「動物保護法」第 12 條,規定寵物不得因肉用、皮毛用等經濟利用目的而被宰殺,使我國成為亞洲第一個立法禁止屠狗的國家;93年1月再次修正該條文將販賣寵物屠體與肉品業者亦納屬違法,並提高罰責最高可處新台幣25萬元,原有 54 家香肉店均已停止營業或轉業。此外,迄今已查緝十餘件非法屠狗案件,亦均已處以重罰。

  8. 輔導寵物業者:經營寵物繁殖、買賣或寄養的業者,必須申請寵物業許可證方可營業,並自 90 年 7 月開始實施,迄今全國領有許可證之合法寵物店已有 800多家,另輔導寵物業者籌組公會,提昇業者企業與專業形象。

  9. 加強國際交流合作: 農委會為加強與國外動物保護團體的交流,於87年4月與美國人道協會簽定合作備忘錄,合作期間長達6年至93年4月止,期間我國曾派員赴美參加訓練,該協會亦定期派員協助我國各項專業訓練及提供諮詢意見。 農委會並製作英文文宣資料及藉由動物保護網站英文版等,促進國際人士了解我國動物保護的現況及成果,擴展我國際形象與地位。

(二)實驗動物部分

  為落實動物保護法中實驗動物之人道管理,陸續推動以下重點工作,迄今辦理成效良好,已使我國躋身於先進國家之列。

  1. 民國90年起推動成立動物實驗管理小組,凡動物科學應用機構包括專科以上學校、醫院、藥物工廠、生物製劑製藥廠、動物用藥品廠及試驗研究機構等,均須成立動物實驗管理小組,迄今全國已設立199個動物實驗管理小組。農委會並編印實驗動物管理與使用指南一書,作為各管理小組審核時之依據。

  2. 92年開始,政府資助之計畫中,如使用脊椎動物作科學應用時,須檢附動物實驗管理小組審議核可文件。另研究論文中如有使用脊椎動物做實驗者,在國內刊物發表時,亦須檢附該管理小組核可文件方可刊登。

  3. 為配合管理小組成員中,要有一位獸醫師或經政府機關委託訓練合格專業人員的規定,農委會自 89 年開始,委託國家實驗研究院實驗動物中心每年辦理1~2期實驗動物飼養管理專業訓練,93年起開始在中、南部地區舉辦,成效良好,迄今已辦理8期,累計約 1,700 人取得合格證書。

  4. 自92年起實施動物科學應用機構實地查核輔導,由農委會實驗動物倫理委員會委員、實驗動物專家會同當地地方主管機關動物保護檢查員組成查核小組,每年定期抽查40個機構實地查核,以監督及輔導各機構實施各項人道管理措施實況,迄今已查核 80 機構。

  5. 自92年度開始,各管理小組應向農委會報送上一年度監督報告,93年度依規定送繳之單位計199個,送繳比率為100%。經統計顯示,92年我國實驗動物使用數量約100多萬隻,其中鼠類最多,約占74.6%,其次為魚類,約占20.5%。92年起將實地查核輔導結果及年度監督報告統計資料,彙編完成實驗動物人道管理92年年報一冊供各界參考。

(三)經濟動物部分

  1. 經濟動物運輸人道管理:為避免經濟動物運輸過程遭受日曬、雨淋、過度擁擠等有違動物福祉情況,農委會於90至91年間委託學者組成專案小組,進行我國經濟動物運輸現況調查並彙集國際動物運輸相關規範,而於92年草擬完成「動物運送辦法」(草案),惟考量正值我國加入世界貿易組織,農業面臨國際競爭壓力,冒然實施運輸管理將影響產業競爭力,是以先行輔導業者建立經濟動物人道應用觀念,改善操作方式,另為期法令發布後業務能順利推動,農委會並於法令發布實施前加強與業界溝通及說明,並委託產業團體辦理全國分區業者宣導觀摩活動計6場次。

  2. 豬隻拍賣過程人道管理:為避免豬隻於拍賣過程遭受電擊、驅打等不當行為,自91至93年間,農委會經委託學者辦理全國24場肉品市場操作人員現場教育訓練及技術輔導,協助改善5場肉品市場不良硬體設施,錄製人道操作教學影片2支,預估至95年底將使豬隻事故率降低50%。

四、國際動物保護趨勢

  動物保護是一種西風東進的思潮,其起源應可追溯到1876年英國制定了世界第一個動物保護法伊始,初期動物保護所重視的對象侷限於流浪動物,逐漸擴大至家庭豢養的寵物,到20世紀中葉進而關心到實驗動物與經濟動物,此際將此一思潮也逐漸推向東方國家,2004年世界動物衛生組織(OIE)已將動物保護議題納入並成立專案委員會。人類對動物權的看法,大略可分為以下幾類:(一)無地位論,代表者是雷.笛卡爾(Rene Descartes),主張動物無文明,不必特別善待之。(二)地位平等論,代表者是美國近代學者湯姆.瑞根(Tom Reagan) ,表示動物與人類具有同等之地位,不該捕捉,養育動物。(三)間接義務論,代表人物是湯瑪斯.艾奎納(Thomas Aquinas),主張動物雖然沒有天賦之權力,但人類仍應善待它們,這也是大多數人認同的一種觀念。(四)平等考慮論,代表人物是傑米.邊沁(Jeremy Bentham),認為人類對動物之道德目的是減少痛苦;以行為產生的整體結果來決定道德正當性。澳洲彼得.辛格(Peter Single)則主張痛苦是道德考量的重大依據。(五)分級理論,代表人馬丁.班哲明 (Martin Benjamin),利用需求之重要性來決定標準,對生存有幫助,可以殺死它,如為了口慾則不該。總之,「動物權」是一種理念與觀念,在人類的社會仍有不同的爭論,但必須要符合大多數人的共識,才可以成為主流的論點,至少在某一個階段中,要符合人道的理性看法。而「動物福利」如果是以間接義務論作為出發點,代表「應該尊重動物基本的一些權利」,雖然必須殺死動物做為人類的糧食,但是在飼養動物的過程中,必須要善待動物;在屠宰的過程中,要考量動物所承受的痛苦,以人道的方式來結束其生命。歐洲國家是人類近代史上,提倡動物福利,較為先進的國家,其對動物福利基本看法是「必須使動物維持正常的生理與心理健康,與一切正常生長所需的一切基本需求。」又以英國農部所資助成立的經濟動物福利委員會所提出五項動物基本福利,包括:

(一)免於飢渴之福利

(二)免於疾病與傷害之福利

(三)免於生理與心理不適之福利

(四)免於恐懼與緊迫之福利

(五)自然表現行為之福利

做為基礎,廣為重視。多年來,世界動物衛生組織(OIE)位居世界動物事務領導者之一,其鑒於動物福利與保護之問題,已成為普世之價值與世界性重要之議題,遂於2004年召集全球五大洲專家學者進行會議,成立了動物福利永久性工作委員會,將規範動物福利之研究與收集資料,以作為未來各國動物福利之標準與建議,因此,未來我國也必須遵守世界動物衛生組織所訂定之指導原則與政策,其中包括:(一)以國際認同之五大自由為動物福利之基準(二)動物科學應用應以3R為原則(三)動物福利在農業、科學 、伴同 、娛樂等範疇內,應以增進人類福祉為主要目標(四)增進農場動物福利可增進生產並提升效益(五)評估動物之標準應以動物之健康、生長與表現能力為主,而非以動物飼養條件、室溫或籠舍大小來做標準。其具體的建議是(一)充分應用各種資源來增進動物福利(二)加強政府與民間對動物福利之教育與互助(三)推動全世界獸醫與畜產教育中有關動物福利之議題(四)鼓勵提供研究經費給公私立研究機構,並以科學方法為認定依據(五)應以動物運輸、人道屠宰及疾病控制為優先(六)應考量地區性與文化之多元性(七)利用各種管道推動動物福利。

  動物保護的觀念在歐美慢慢的萌芽生根,特別是從寵物到經濟動物,許多歐洲國家已開始提倡注重「動物自然的行為」,換言之,生產經濟動物時,要尊重動物的生命及了解其自然的行為。在歐美國家的農場,飼養家畜、家禽開始重視動物的一些基本福利。目前歐美國家動物保護的重點,顯然不在寵物,這和我國有很大的不同,我們仍然面對流浪犬過多、收容所不足、人道捕犬等寵物管理的問題,而歐美國家在犬貓的管理上由於起步較早,同時民間動物保護團體的積極參與,協助政府解決許多的問題,很值得我們學習;現在歐美先進國家最重要的是在畜牧業與經濟動物之生產如何符合動物福利及人道精神,它會衝擊到現今的畜牧生產結構,對畜牧生產的方式與成本,都會有深遠的影響,我國也要有所準備,及早規劃,才能因應未來畜牧生產的改變或調整。

五、未來我國動物保護推動方向

  近年來,我國對寵物及實驗動物之管理已逐漸步上軌道;但對家畜禽生產的動物福利,才正要開始,重視經濟動物之人道管理,不但是時代趨勢,也是先進國家畜牧生產必備條件。家畜禽生產如果配合重視動物福利,表面上生產成本似乎會增加許多,但是從長遠來看,一個重視動物福利的生產環境,必然是注重飼養管理及生產高品質產品的牧場,肉品品質與衛生也會有保障。因此,只要開始重視「動物福利」,生產者就無形之中會得到好處,並可贏得消費者的認同。而動物福利對家畜生產影響最大的部分是在肉品的衛生與安全,這個就涉及了運送與屠宰。台灣的家畜禽,從牧場到肉品市場,再到屠宰場。這一段過程中,改善的空間很大。依現行「動物保護法」的規範,第五條規定:動物的飼主,不但對管領之動物,應提供適當之食物、飲水及充足之活動空間,並應注意其生活環境之安全、遮蔽、通風、光照、濕度、清潔及其他妥善之照顧,並避免遭受不必要之騷擾、虐待或傷害;第九條規定:運送動物應注意其食物、飲水、排泄、環境及安全,並避免動物遭受驚嚇、痛苦或傷害,運送工具、方式及其他運送時應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之;第十三條亦規定:宰殺應以使動物產生最少痛苦之人道方式為之。因此,家畜與家禽在運送過程中,為了減少緊迫與維持肉品品質及人道作業,至少要在屠宰前兩小時以前運到繫留場,繫留場空間應足夠,並有灑水設備;而運送車輛也要有遮棚與灑水設備。進行拍賣時,人員應避免不必要之踢、打、電及不必要的粗暴行為。屠宰過程中,必須有符合人道的屠宰設備,利用電擊或其他方式使動物迅速昏厥,立即放血,使其痛苦減至最低,以符合人道之作法。

六、結語

  「動物保護法」在87年11月4日,總統公布施行以來,從寵物的管理,實驗動物的管理,到經濟動物的管理,是一步一步的落實,過去6年多,對寵物及實驗動物均有許多相關的子法訂定,在執行上也有相關的配套措施,對寵物及實驗動物之管理已漸上軌道;相對的經濟動物的福利,才剛開始,重視經濟動物之人道管理,不但是時代趨勢,也是先進國家畜牧生產優勢條件。先進國家對於動物福利已有詳盡而嚴格的法律規範。我國自民國94年起,面臨外國禽畜肉全面開放進口。為提升本土畜禽產品品質,提升競爭力,家畜禽生產人道管理與動物福利更應受到重視。

  現代的消費者對動物保護與產品安全意識高漲,國外畜禽產品常以標榜高動物福利及衛生作為訴求,本土的畜牧產業也要順應時勢,謀求生存之道。正確的實行動物福利,對於維護消費者權益、生產者利益以及環境保護各方面都有直接且正面的影響,我國已研擬完成之「動物運送辦法」(草案),從動物的飼養管理環境,動物的運送工具,及動物的屠宰,三方面循序漸進,找到符合人道與實際作業的平衡點,協助畜牧產業儘快達到現代消費者對於畜產品人道水準之要求,如此,方可使我國動物保護的工作,落實到經濟動物,並與世界先進國家並駕齊驅。

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