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歐盟農業補貼綠色措施結構變遷之分析

台灣大學農業推廣系 王俊豪

一、前言

  歐盟共同農業政策(Common Agricultural Policy , CAP)的基本特色,在於保護境內農業市場並協助歐盟農產品出口。1970年代因氣候異常變化,導致歐洲穀物供應短缺;1980年代歐盟採價格支持與補貼措施,以提高歐洲農業生產力,結果造成農業生產過剩,使農業預算與境內農產品庫存量大增,歐盟因而採取出口補貼政策,向外傾銷農產品,以求解決生產過剩的問題。由於共同農業政策具有濃厚的保護主義色彩,故亟需改革以符合WTO貿易自由化之規範。

  在1986年貿易暨關稅總協定(General Agreement on Trade and Tariffs , GATT)的農業談判架構下,歐盟必須推動改革措施以減少對生產及貿易的扭曲,基此,歐盟於1992年起展開一系列新的共同農業政策,包括所得分離給付、農地休耕計畫與農業環境計畫。整體而言,歐盟第一階段的CAP改革目標,主要在於調降對農產品的支持價格,如小麥、大麥、燕麥與裸麥的支持價格,在3年轉型期間(1993至1995年)之調降幅度達36%。此外,歐盟為補貼農民因CAP政策調整而產生的所得損失,又為避免刺激生產,故採行與生產無關的直接給付制度–補償性給付(compensation payment),以歷史生產水準為補貼標準,且要求農民必須配合農業結構調整而對部分耕地進行生產限制,如15%的耕地應強制休耕。

  歐盟在1997年的CAP改革方案中所提出的2000年議程白皮書(White Paper Agenda 2000),主要改革目標在於削減支持價格,調整穀物、牛肉與乳製品等補貼計畫,進而改善因共同農業政策而產生的負面影響,其所採取的措施為修正農業生產補貼的不公平分配(如弱勢生產者與貧困地區可獲得較高的農業補貼),限制有害環境與動物健康的集約經營方式,以及削減管制價格(administrated price cuts)等,以避免再度造成生產過剩、農產品存量過高與預算支出增加。

  歐盟於1999年的柏林高峰會中所修訂的Agenda 2000,除持續推動1995年烏拉圭回合(Uruguay Round’s Agreement on Agriculture, URAA)農業談判的貿易自由化原則,並配合歐盟東擴的可能影響來調整CAP的改革步伐。其主要的改革方向,為大幅削減會扭曲生產與貿易的境內總支持(Aggregate Measurement of Support , AMS),將琥珀色措施(Amber Box)調整為綠色措施,並全方位推動農企業與鄉村地區發展,開放歐洲農產品市場與調整農業結構,期能提升歐盟農業競爭力。其中重要的改革措施包括削減價格補貼,有關支持價格的削減比例,分別為穀物20%、牛肉30%、奶油與脫脂奶粉等基本乳製品為15%;降低政府對市場的干預,提高補償給付與所得直接給付,如增加穀物的補償給付、提高牛隻按頭數給付、乳品生產者提撥按頭數計算的乳牛獎金;在推動鄉村發展政策方面,深化鄉村地區結構調整,如協助弱勢地區與產業的發展,包括林業、農耕、加工與行銷的結構調整援助;改善鄉村環境,加強環境計畫相關的直接給付,如以強制休耕作為補償金的請領要件,而補償給付則按休耕面積及1992年的基期收穫量來計算;親善環境計畫的財務資助,如將有機農業、保護半自然的鄉村居住地、溼地與傳統果園等強化農業環境措施,納入鄉村發展政策之中。

  歐盟在加入GATT後,即著手縮減會嚴重扭曲生產與貿易的琥珀色措施,並逐步調整為對市場扭曲幅度甚小,或不會產生市場扭曲的綠色措施。本文除論述歐盟綠色措施之結構變遷,亦兼論WTO其他會員國的綠色措施結構,文中將先探討歐盟綠色措施經費與結構的調整,其次將說明WTO會員國綠色措施之結構與變遷。

二、歐盟綠色措施結構與經費之調整

(一)綠色措施適用範圍與項目

  根據WTO的農業協定(Agreement on Agriculture , AoA)第六條規定,對於不需列為削減承諾的境內支持措施,即綠色措施,其適用範圍與項目之規範,分別為「一般性服務」、「糧食安全目的之公共儲糧」、「國內糧食援助」、「生產者直接給付」、「所得分離給付措施」、「所得保險與安全網計畫」、「自然災害救濟」、「生產者退休計畫」、「資源退場計畫」或稱「資源移出計畫」、「投資補助計畫」、「環境計畫」,及「區域援助計畫」等12大類。其中,政府提供的一般性服務,又包括「研究」、「病蟲害與疾疫控制」、「訓練服務」、「推廣與諮詢服務」、「檢驗服務」、「行銷與促銷服務」與「基礎建設服務」等7項措施。

(二)歐盟綠色措施之結構調整

  WTO將各會員國的農業境內總支持依照其對生產與貿易扭曲程度,區分為琥珀色措施、藍色措施與綠色措施三大類,其他尚有微量條款等補貼項目。1995年到1998年,歐盟的農業境內總支持經費在各會員國中排名第三,僅次於美國與日本,但歐盟的綠色措施經費佔其農業境內總支持的比例較低,約在20%到24%之間。

  歐盟農業境內總支持在1995年到1998年有逐漸減少之勢,從原先的1,162億美元下降至約947億美元。其中,琥珀色措施從1995年的55.5%削減至1998年的53.7%,而綠色措施則由1995年的20.8%增至1998年的22.2%。至於藍色措施佔農業境內總支持的比例,在1995年為23.1%,至1998年則略增為23.7%。

  歐盟在1995到1998年投入綠色措施的平均經費約為230億美元。其中,以「一般性服務」為最大宗,總計約64.9億美元,約佔綠色措施預算的28.1%。至於其他的綠色措施項目,依其經費與比例的高低,依序為「投資補助計畫」的64.8億(28.1%)、「環境計畫」的45.6億美元(19.8%),以及「區域援助計畫」的28億美元(12.3%)。「一般性服務」類別下的「檢驗服務」、「推廣與諮詢服務」兩者所佔綠色措施總經費預算的比例較低,分別為1.5%與0.9%。

  在各綠色措施的使用方面,「環境計畫」從1995年的14.8%(35.8億)增加為1998年的25.9%(54億美元);「研究」則從5.8%提高為6.3%(13億美元);「病蟲害與疫疾控制」與「行銷與促銷服務」亦分別上升至5.9%(12.4億)與5.7%(11.98億)。經費減少的措施,則包括農業結構調整措施下的「投資補助計畫」(減少約7%)、「訓練服務」(減少6.7%)、「資源退場計畫」(減少3.25%),以及「區域援助計畫」(減少1.5%)。綠色措施經費維持不變的項目,則包括「推廣與諮詢服務」、「檢驗服務」、「國內糧食援助」、「所得分離給付措施」、「所得保險與安全網計畫」,以及「自然災害救濟」等項目。此外,歐盟於1998年首次採用「糧食安全目的之公共儲糧」的綠色措施,其經費為2,100萬美元。

  由此可知,歐盟在綠色措施的使用上,逐漸強調農業對環境的貢獻性,而加重「環境計畫」的使用比例,且增加「一般性服務」的使用,期能藉由改善農業生產條件,以提升歐盟境內農業競爭力。

三、 WTO會員國綠色措施之結構與變遷

  根據WTO秘書處所彙整的1995~1998年55個會員國的農業境內總支持年報顯示,各會員國綠色措施佔農業境內總支持的比例,列為已開發國家的15個會員國平均為50.4%,而開發中國家的40個會員國的平均比例為77.3%。有15個會員國的農業境內總支持全數以綠色措施為之,包括1個已開發國家與14個開發中國家。此外,有24個會員國超過80%,18個會員國為50%~80%,9個會員國為20%~50%。然而,巴林、冰島、挪威與斯洛伐克等4個會員國,僅不到20%的農業境內總支持為綠色措施。整體而言,開發中國家的農業境內總支持以綠色措施為主,而已開發國家中,除美國、澳洲與紐西蘭的綠色措施比例較高,其餘均相對較低。

  從經費額度來看,55個會員國的綠色措施經費平均為1,286.6億美元,其中,已開發國家平均為1,082.8億美元,而開發中國家平均為203.8億美元,僅為已開發國家的18.8%。由此可知,開發中國家農業境內總支持,雖大多使用綠色措施,但其投入於保護或支持國內農業的經費,遠不如已開發國家。

  另將與台灣同屬農業淨進口國的10國集團 國家,以及歐盟與美國的綠色措施佔其農業境內總支持之比例摘錄如表1pdf DOCX所示。

  1995~1998年間,美國綠色措施經費平均每年達497億美元,為所有會員國之首,其次是日本的265億美元,第三則是歐盟的253.8億美元,此三大會員國的綠色措施經費,合計為所有會員國綠色措施經費之和的78.9%,少數會員國如巴西、韓國、印度、墨西哥與泰國超過1%,其餘大多數開發中國家的綠色措施經費,僅不到0.5%。

  會員國之綠色措施經費有增加趨勢者,包括阿根廷、古巴、敘利亞、多明尼加、印尼、雅買加、肯亞、吉爾吉斯、馬來西亞、祕魯、羅馬尼亞、突尼西亞、烏拉圭、波蘭、斯洛伐克與斯拉維尼亞共16國;而呈下降趨勢的國家,則為埃及、斐濟、南韓、蒙古、那密比亞、巴基斯坦、巴拉圭、泰國、辛巴威、加拿大、日本、挪威與美國等12國。

  根據WTO秘書處的統計資料,1995年所有會員國的綠色措施經費合計為1,333.3億美元,其中以「國內糧食援助」的經費最多,約佔30.6%;其次是一般性服務類別中的「基礎建設服務」,佔21.4%。而1998年所有會員國的綠色措施經費為1,216.2億美元,其中,「基礎建設服務」所佔比例最高,約為26.1%,而「投資補助計畫」的16.6%居次,而原居首位的「國內糧食援助」則降至2.9%,由此可知,各會員國的綠色措施有從「國內糧食援助」調整為「基礎建設服務」的趨勢。此外,「生產者直接給付」有明顯增加的趨勢,其佔綠色措施經費的比例,從1995年的26%提高為1998年的45.1%。由於一般性服務類別包括7項措施,故其經費支出佔綠色措施經費的比例始終甚鉅,自1995至1998年分別為40.9%、38.2%、39.5%與49.9%。

  關於會員國在綠色措施的使用,1995到1998年呈現增加趨勢的措施為「研究」(從2.4%提高為5.9%)、「病蟲害與疫疾控制」(從1%提高為3%)、「檢驗服務」(從0.2%提高為1.2%)、「所得分離給付措施」(從1.9%提高為6.5%)、「環境計畫」(從3.9%提高為8.7%)、「投資補助計畫」(從9%提高為16.6%)。其中,以「所得分離給付措施」、「投資補助計畫」與「環境計畫」3項增幅較大。此外,各會員國減少使用的綠色措施,包括「境內糧食援助」、「生產者直接給付」、「生產者退休計畫」與「資源退場計畫」。其餘如「行銷與促銷服務」、「糧食安全的公共儲糧」、「所得保險與安全網計畫」,及「區域援助計畫」等措施則改變較小。

四、結論

  貿易便捷化、撤除生產與貿易障礙為WTO所追求的宗旨,惟WTO在落實貿易自由化的過程中,採取漸進策略,要求各會員國在農業談判中,承諾先行削減扭曲程度最為嚴重的琥珀色措施,而對自由貿易影響程度較小的綠色措施,則採取開放的態度。基此,會員國多將原本的農業境內總支持,從承諾削減的琥珀色措施中,調整為綠色措施。若檢視各會員國綠色措施的總經費,可知雖然大部分的開發中國家,其農業境內總支持多仰賴綠色措施,但美、日與歐盟此三大會員國的綠色措施經費,約佔所有會員國總綠色措施預算的五分之四。

  歐盟的農業境內總支持,從1995到1998年呈現下滑的趨勢,其中琥珀色措施的經費,為了要履行農業談判的削減承諾,調降的幅度甚大。整體而言,雖然有部分的境內總支持預算移轉至綠色措施,但是綠色措施總經費仍有下降的現象。在各項綠色措施中,以政府提供的「一般性服務」與「投資補助計畫」為主要措施,約各佔歐盟綠色措施總經費的28.1%(約65億美元)。

參考文獻

 

  1. https://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/listStaticHome

     

  2. World Trade Organization, browsed in 2005.5.28, Agreement on Agriculture, http://www.wto.org/.

     

  3. Zhao, Yumin, Hongxia Wang and Linxuegui Mayu, 2004, Analysis of Green Box Policies of Some Major WTO Members, in Green Box Support Measures Under the WTO Agreement on Agriculture and Chinese Agricultural Sustainable Development: 5-27, International Institute for Sustainable Development, Canada: Manitoba.

     

  4. 台灣WTO中心,2005.5.30瀏覽,WTO貿易議題/農業/名詞解釋,http://192.192.124.14/SmartKMS/do/www/listDocsByCategory?categoryId=3326,中華經濟研究院。

附註

十國集團(G-10)係指在坎昆會議中,由小農體系國家共同組成的農業談判聯盟,成員國包括日本、韓國、瑞士、挪威、冰島、以色列、列支登斯敦、台灣、模里西斯與保加利亞,均採取較高的補貼措施與關稅門檻,來保護其境內農業市場(http://192.192.124.14/SmartKMS/do/www/ listDocsByCategory?categoryId=3326)。

附記

  本文及以下各篇電子檔可至農委會網站首頁「農業政策」項下點選「主要國家農業政策法規及經濟動態」瀏覽與下載。

 

  • 日本農村地域資源維持管理之意見調查結果

     

  • 加拿大農業所得給付政策(II)–一般性給付

     

  • 藉由公眾參與而制定之紐西蘭水資源規劃行動綱領

     

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