國際處　李舟生

一、前言

　　自今年9月下旬主要會員(美國、歐盟、澳洲、印度、巴西、中國、日本、瑞士)貿易部長在巴黎聚會就農業談判議題提出具體改革方案後(降稅與補貼削減具體數字)，10月上旬與中旬也有許多集團與會員分別提出各自的具體改革方案，特別是在蘇黎世小型部長會議(10月10日)後。該部長會議係由美國出面邀請，受邀會員包括歐盟、澳洲、巴西、印度、中國、日本、加拿大、瑞士、埃及、香港、馬來西亞、肯亞、南非與南韓等，雖然彼此間仍討價還價，但美國與歐盟大膽的修正各自的提案是最令人矚目的。目前爭議的問題主要集中在市場開放與境內生產補貼削減幅度上，不過歧見有逐漸縮小的趨勢，另G-20有關市場開放幅度提案似乎介於美歐之間，其微妙值得注意。一旦這些集團就爭議議題達成共識，整個杜哈回合將急轉直下，或可能在香港會議完成杜哈談判，為目前低迷的國際經貿發展注入一股強心劑，有助國際經濟的復甦。本文以下要就最近主要集團提出的改革方案予以摘述並分析其意圖，以供關心農業談判人士掌握整個情勢。

二、主要集團農業改革提案

(一)美國提案

1. 市場開放

   　　9月底美國針對關稅削減與高峰關稅之限制(capping)提出以下模式：

   關稅級距	先進國家削減幅度	開發中國家削減幅度
   0~20%	55~65%	未提
   20~40%	65~75%	未提
   40~60%	75~85%	未提
   60%以上	85~90%	未提
   高峰關稅之限制	75%	100%

   　　美國主張採累進方式削減關稅，要求先進與開發中國家高峰關稅分別限制在75%與100%，較原先G-20所提方案(分別為100%與150%)為嚴。至於關稅配額則主張將烏拉圭回合所實施的配額再加上最近期間國內消費量的7.5%，取消配額內稅率，配額外稅率則削減50%。敏感性產品項數為農產品總稅項之1%。美國希望自2008年開始執行降稅，期望在2019年完全取消農產品關稅。

   　　歐盟對此項建議案當然無法接受，歐盟認為此項提案之降稅公式類似美國當初所提之瑞士公式，且敏感性產品之項數太少，如何處理也未說明。

    

2. 境內支持

   　　將AMS在5年期間削減60%，個別產品之AMS約束在1999-2001水準。將藍色政策約束在農業總產值的2.5%(7月套案為5%)。微量條款自5%降至2.5%。扭曲貿易的生產補貼總額削減53%，且歐盟與日本AMS需削減83%，歐盟與日本的扭曲貿易的生產補貼總額分別削減75%與53%，如此即可將美歐間AMS比例自目前的四比一降至二比一。綠色政策標準不需大幅變動也不需對其加以限制。另制定一項和平條款以保護農業補貼計劃的運作，只要會員將扭曲貿易的支持維持在約束水準之下即可。美國希望於2008年開始執行，2023年完全取消所有扭曲貿易的生產補貼。

    

3. 出口競爭

   　　美國要求能儘速的消除所有農業出口補貼，並盼下列措施能在2010年達成：

   (1)出口補貼：取消所有農產品出口補貼。

   (2)出口貸款計劃：對出口貸款計劃建立特定規範，使該等措施符合商業慣例，包括180日的最大還款期限。

   (3)國營企業貿易：對擁有出口國營企業特權制定新的規範，以終止出口特權、禁止出口補貼並擴大出口措施透明度。

   (4)出口稅：終止歧視性的出口稅。

   (5)糧食援助：對糧食援助制定規範以免排擠商業採購，同時要對緊急糧援排除障礙與對長期缺乏糧食的國家加以援助。

(二)歐盟提案

1. 市場開放

   　　歐盟於9月28日提出一方案，降稅公式方面，先進與開發中國家均為四個階層(tiers)，即0% ~30%、30% ~ 60%、60%~ 90%、90%以上，削減幅度分別為20%、30%、40%、50%，開發中國家各階層削減幅度為先進國家的三分之二。另為處理敏感產品，要求各階層削減幅度可有彈性(正負10%)，只要各階層關稅削減幅度達到平均削減幅度即可。但此提案立遭美國與G-20會員拒絕。歐盟遂再次修正，即先進國家關稅削減幅度維持原狀，但開發中國家修正為：0%~ 40%、40% ~ 80%、80% ~ 120%、120%以上，各階層削減幅度為先進國家的三分之二。先進國家高峰關稅約束在100%，開發中國家為150%。歐盟放棄烏拉圭回合公式削減，願採直線削減，基本上是有前提的，也就是必須視敏感產品處理方式而定。敏感產品數量建議為稅項的8%，會員在此範圍內可自行選擇項數，但仍應大幅開放市場，也就是經由小幅降稅與增加配額組合。至於增加關稅配額，也提出一套公式加以計算，而特別防衛措施(ssg)與特別處理(S&D)仍需由談判決定。

    

2. 境內支持

   　　先進國家應採三級方式削減，歐盟願就AMS削減70%，美國需削減60%，日本可選擇70%或60%。有關各產品別AMS之限制(capping)將依照談判所同意的方式來建立。微量條款至少應削減65%，藍色政策可約束在農業生產總值的5%，但須對新的藍色支持政策訂定新的規範(主要針對美國的反循環給付)。扭曲貿易支持總額(overall level of trade distorting support)也應分三級削減。有關綠色支持方面，歐盟認為目前的綠色支持政策已成為多數會員改革農業政策之依循準則，故不贊成對現行綠色支持政策有所更動，也不贊成對綠色給付加以限制(cap)。

    

3. 出口競爭

   　　只要相關條件配合，歐盟願全面取消所有出口補貼，也就是具有與出口補貼性質類似之所有措施都應涵蓋在內，包括出口貸款、類似國營企業貿易獨占出口特權與假藉糧食援助名義所為之傾銷等。

    

4. 地理標示：盼能強化地理標示的保護。

(三)G-20提案

　　該集團於10月12日與19日分兩階段提案，內容係依據今年七月大連小型部長會議所提的架構提出，將相關數據補上。說明如下：

1. 市場開放

   (1)關稅削減：主張先進國家關稅至少應削減54%，開發中國家削減36%。先進國家關稅削減公式：0% ~ 20%、20% ~ 50%、50%~ 75%、75%以上，各階層關稅削減幅度分別為45%、55%、65%與75%。開發中國家適用公式：0 ~ 30%、30% ~ 80%、80% ~130%、130%以上，各階層關稅削減幅度分別為25%、30%、35%與40%。

   (2)先進國家應將關稅高峰約束在100%，開發中國家約束在150%。

   (3)先進國家應於開始執行改革時取消特別防衛措施，另將制定一套公式削減先進國家的關稅級距，熱帶農產品必須全面自由化，對新進入會開發中國家採取彈性條款處理，即較低的降稅幅度、較長的執行期與適度的寬限期。

   (4)敏感產品項數不得超過x-HS稅項的1%，鑒於透明化，會員應於香港部長會議前提出敏感產品清單。敏感產品越多則補償就應越多；敏感產品降稅幅度偏離降稅公式越大，配額就應增加越多；與降稅公式的偏離程度是依據絕對百分點計算，亦即敏感產品約束關稅與依據降稅公式計算後稅率之差，此偏離差距最高應為30%；敏感產品之關稅也應限制(capping)，敏感產品將以增加關稅配額來補償降稅之偏離，且配額之增加應採MFN方式辦理，每年最低進口量至少是基期年平均消費量的6%，基期年國內消費是指最近3年可用資料平均計算。另開發中國家則享有特別待遇，包括敏感產品項數可增加、國內消費量不計算供農家消費之數量(中國之要求)等。

    

2. 境內支持

   　　有關AMS部分，先進國家分為三個層次削減，歐盟(600億美元)以上削減80%，介於100與600億美元之間的(美國與日本)削減75%，100億美元以下的削減70%。扭曲貿易支持總額之削減也分三個層次，削減幅度相同。藍色政策在產品部分必須限制(cap)。微量條款也應削減。不同意和平條款。改善現有政策監督機制。

(四)G-10提案

1. 市場開放

   　　關稅削減公式方面，先進國家適用：0% ~ 20%、20% ~50%、50%~70%、70%以上，降稅幅度分別為27%、31%、37%與45%；開發中國家適用：0% ~ 30%、30% ~ 70%、70%~ 100%、100%以上，降稅幅度另訂。不過，為減少因降稅而帶來的衝擊，主張降稅應保有某些彈性。其次，反對限制高峰關稅(capping)。敏感產品項數為15%，在此範圍內會員可全權指定；若採用彈性公式，則敏感產品百分比必須較未採用彈性時為小；不論採用何種方式，會員都有權利適用敏感產品項數，只要增加額外配額與降稅標準組合能加以補償即可。

    

2. 境內支持

   　　願就歐盟所提出的AMS削減方案進行談判；分三個層次，歐盟削減幅度最高，日本與美國居次，其他會員在最低，只要市場開放議題獲得適度的考量，願在AMS削減方面作最大的努力。對新藍色政策加以規範，並對各產品之藍色支出加以限制。

(五)G-33提案

　　尚未提出具體方案，只是再次呼籲重視開發中國家議題，並表示除非先進國家能重視開發中國家所關切的議題，否則香港會議難免失敗。另表達開發中國家可以指定特別產品(SP)適用低削減關稅，並制定特別防衛機制(SSM)協助開發中國家避免遭受大量農產品進口的傷害。

(六)加拿大提案

　　僅就境內支持提出方案，在AMS方面主張歐盟削減71%，美國削減66%，總額方面美歐均削減79%。

(七)紐西蘭

　　僅就敏感產品處理提出建議案如下：

1. 增加高關稅部分之關稅配額量

   凡列在高稅率的產品應大幅增加配額

   階 層	關稅配額增加額度(以國內消費量為基礎)
   0 ~ 20%	7.5%
   20% ~40%	8.5%
   40% ~ 60%	9.5%
   60%以上	10.5%

    

2. 若與降稅公式差距大則配額增加幅度大

　　茲將主要會員在市場開放與境內支持的提案彙總如下表1pdf DOCX、表2pdf DOCX。

　　以上是10月28日之前主要會員的提案，不過美國與G-20等會員認為歐盟的方案欠缺企圖心無法接受，要求歐盟能進一步提出修正案，或許迫於國際壓力，歐盟於10月28日提出修正案如下，

1. 市場進入

   (1)降稅公式：仍維持四階層，但各階層降稅幅度均較先前提高，先進國家：0 ~ 30%平均降35%(可於20% ~ 45%間調整，歐盟多數敏感產品位於此階層) 、30% ~ 60%平均降45%、60%~ 90%平均降50%、90%以上降60%，開發中會員：0 ~ 30%平均降25%(可於10% ~40%間調整) 、30% ~80%平均降30%、80% - 130%平均降35%、130%以上平均降40%，高峰關稅立場未變，即分別約束在100%與150%。

   (2)敏感產品仍維持在總稅項的8%，降稅幅度可低，但須增加配額，配額之增加端視與各階層降稅幅度之偏離程度而定。

   (3)對牛肉、雞肉、奶油、水果、蔬菜及糖維持特別防衛措施。

    

2. 境內補貼

   (1)AMS削減：仍維持三級，歐盟削減70%，美削減60%，日本可削減70%或削減60%，但須做出額外的削減。個別產品AMS上限水準應以烏拉圭回合執行期間來計算。

   (2)微量補貼：先進國由5%降為1%。

   (3)藍色措施：仍維持在5%，但要就新藍色措施制訂新的規範，以免會員濫用(主要針對美國的反循環給付)，主要是凍結現行支持價格間的差額或將價差限制再基礎價差的某一百分比 。

   (4)綠色措施：準備檢討綠色措施標準以確保這些措施沒有扭曲貿易。

    

3. 出口競爭

   (1)出口貸款：取消所有償還期間超過180日之出口貸款、出口貸款保證或保險計畫。

   (2)終止所有出口特權與管制利得，包括價格普林制(price - pooling) 、反拖拉斯之豁免(anti - trust immunity) 、直間接優惠融資、運輸服務之優惠、獨佔權之利用，包括獨佔出口與市場優惠配額等。

   (3)糧食援助：採現金方式為之，實物援助應受規範，只有例外方可允許。

    

4. 地理標示：就酒類以外之其它農產品制定地理標示規範。

　　歐盟特別強調，農產品降稅方案是以農業其它議題能否獲得平衡考量為前提，而整個農業方案則又繫於NAMA、服務業與反傾銷議題是否有令人滿意的進展為條件，否則歐盟保留撤回的權利，並盼會員能於11月7日前回應。基本上，歐盟的態度是很強硬的，雖然這一個多月來歐盟被迫兩次修正降稅公式。綜觀歐盟的新方案，想以大幅削減農業生產補貼來換取有限的市場開放，且多項議題均針對美國而為，例如大幅降低微量條款、約束藍色措施給付、出口信貸還款期限之限制及糧食援助等，似乎又回到烏拉圭回合談判時代。其實，歐盟完全以美國為談判對手可能有其道理，畢竟那些開發中國家最後還是會聽從美國的。

三、目前農業談判情勢

　　目前整個農業談判主要集中於市場開放與境內補貼兩方面，但會員對市場開放歧見似乎最多也最受關切。主要是因為市場開放中諸多議題，諸如降稅公式、關稅配額擴大、敏感產品項數及防衛措施等，與農產貿易之利益直接相關，且一般農業經濟學者認為關稅雖然是WTO所允許的貿易保護措施，但事實上，其對生產與國際貿易扭曲效果較之國內生產與出口補貼為嚴重(因關稅直接影響生產者與消費者)，故農產品出口國家對市場開放議題中的降稅公式與高峰關稅限制特別關注，只有大幅降低會員關稅方能達到實質開放市場的目的。就目前會員所提降稅公式來看，美國企圖心最大，希望採累進方式降稅，因為美國整體農產品平均關稅較低(約6%)，再進一步降稅不僅對美影響不大，還能擴大美國農產品的出口。但歐盟與G-10會員關稅仍偏高，仍想藉關稅保護某些農產品，故所提降稅幅度低。目前歐盟所提的新降稅公式將使其農產品關稅降幅達46%，即自目前的22.8%降至12.2%，但這又與美國及G-20的要求相距甚遠，美國與G-20仍表失望。而G-20之降稅公式介於美國與歐盟之間，與當初該集團要求大幅降稅立場似乎有別，這與該集團中的印度其農產品關稅居於高檔有關，因為這些年來印度對農業發展甚為重視，都採高關稅方式保護國內農業，為免降稅傷及印度，印度曾主張採烏拉圭回合公式降稅，與該集團多數會員之立場相左，而今所提降稅公式應係該集團內部妥協結果，該集團降稅公式是否可能作為歐美相互讓步的方向是值得觀察的。有關高峰關稅的上限方面，歐盟與G-20立場相同(100%)，美國雖然主張75%，但應會接受100%之上限。另有關敏感產品的項數與處理方式最為複雜，如何縮小彼此間的差距，可能需要一段時間進行技術諮商。

　　至於境內補貼削減方面，存在的問題似乎較少，多數會員也都同意大幅削減扭曲貿易的生產補貼，各方主張的削減幅度差距並不大。特別值得一提的是，歐盟自1992年開始即對CAP展開一系列改革，改革方式就是將扭曲生產與貿易的政策與措施先轉為扭曲程度較少的藍色措施(即補償性給付)，最近又將藍色措施轉為綠色措施，特別在2003年所謂CAP深化改革，使得歐盟在生產補貼方面有極大的談判空間，並以此作為交換市場小幅開放的籌碼，這是歐盟內部有識之士的遠見。

　　目前核心5國或新4國所提出的市場開放方案對G-10是不利的，且G-10的立場也未受到應有的重視，特別是G-10寄於厚望的歐盟一再退讓迫使G-10日漸陷於困境，如何調整談判立場是很值得思考的。

四、結語

　　自今年9月至10月，WTO農業談判可說有了戲劇性的變化，以不到兩個月的時間走完過去5年的談判歷程，提出許多具體的農業改革方案，秘書長Lamy希望能在今年11月中旬提出改革草案，以便送香港部長會議討論定案。雖然歐盟迫於形勢提出新的方案，但強調此方案是有條件的，且無法再退讓。不過，美國與G-20會員並不滿意，談判情勢似乎又限於僵局。目前距香港部長會議僅六個星期，時間已經非常緊迫，而11月7日核心5國將再度會商，屆時是否會達成共識值得進一步觀察。