一、前言

　　深受各方矚目的WTO香港部長會議業已落幕，備受爭議的農業談判三項議題似乎已有初步的定論，特別是與「農產品出口補貼」有關的措施已決定在2013年完全取消，至於「市場進入」與「境內支持」兩議題亦針對未來談判之大原則與方向加以確定，希望能於今(2006)年4月底提出改革模式，並按原計畫於該年底完成回合談判。目前市場進入議題中最難達成協議的是關稅削減幅度、敏感產品處理方式及關稅上限，一些觀察家對於未來四個月能否解決這些問題並不很樂觀。至於境內支持問題似乎不很大，因為多數開發中國家鑒於財政問題甚少採取這類補貼，故強烈要求採取此類措施的先進國家能儘速取消或大幅削減這些支持，以便讓開發中國家的產品能在國際市場上與先進國家的農產品公平競爭，或避免先進國家有補貼產品之進口傷害開發中國家的相關產業(這也是開發中國家於農業談判時堅持採取特別防衛機制(SSM)的原因)，而多數採取生產補貼的先進國家也願大幅削減農業生產補貼，爭議並不如市場進入那樣複雜。為何先進國家願意大幅削減農業生產補貼？先進國家目前的做法及未來農業生產政策方向為何？這些都是值得我人注意的問題。本文以下將針對以上問題加以說明，以供關心農業談判人士參考。

二、農業境內支持政策之目的與種類

　　鑑於農業的生產特性與農業對人類生活的無比重要性，當今世界各國政府多半會對農業進行干預，差別只是在程度的大小，這些干預措施包羅萬象，而農業境內支持是其中方式之一，農業境內支持是各國協助與保護農業最主要且最常採取的措施，其目的也是多方面的，包括確保國家糧食安全、維護產品價格穩定與保障農民所得、保護環境及提升農業生產力等。這些境內支持包括農產品市場與價格政策、農業生產因素補貼、農民所得補貼、農業資源與環境維護補貼、農業科技研發補貼、農業基礎建設補貼、國內糧食援助補貼、國內糧食安全購買補貼、農業災害與保險補貼、產品資訊與市場拓銷補貼(含運費)、區域改善補貼、結構調整與農業資源退出生產補貼等。這些境內支持措施中以農產品市場與價格政策使用最為普遍，主要原因是它可以同時達到多項目的，且效果也能迅速顯現。農業經濟學家曾歸納該措施可達成以下幾項目的：

(一)提供農民充分的誘因生產所需的農產品；

(二)維持農產品價格穩定；

(三)保證或穩定農民所得；

(四)透過使農業部門的成長確保城鄉均衡發展；

(五)協助偏遠或落後地區發展，達成區域性整合；

　　美國、歐盟與日本是使用市場與價格支持政策最普遍的會員。美國是在1930年代初制定農業調整法時採用此項政策，為每項重要農產品訂定一項貸款價格(loan rate)，也就是產品的底價，這項措施直到現在仍在運作，確實為美國的農業與農民帶來甚多的利益。美國農業的現代化與生產力的快速提升與此項措施有密切關係。第一次世界大戰導致糧食短缺，美國以其充裕的農業資源積極擴大糧食生產與出口，戰後十幾年，各國農業生產逐漸恢復，美國農產品大量過剩、出口急速減少、農民所得大幅下降。適逢20年代末美國經濟大蕭條，致農村凋敝、多數農民破產。30年代初，羅斯福政府實施「新政」，制定支持農民所得為政策目標的「農業調整法」，聯邦政府籌措專門資金，設立專責機構，從農業金融、糧食儲備與農產品市場銷售三方面著手，實行支持與保護農業的政策。此後70年，雖不斷的改變法案名稱，但基本上不脫發展農業與保護農民權益的理念，至今業已形成完整的農業保護政策。

　　歐盟的農業保護政策則起源於二次戰後十餘年農產品供給不足，多數農產品依靠進口的階段。隨歐洲共同體的成立，制定「共同農業政策」(Common Agricultural Policy)，採取支持與保護區內農業發展的共同政策，對各種農產品也採取市場與價格支持措施，另對鄉村建設也投入甚多的資金，使得多項基本農產品在極短的時間內達到自給自足水準，而今歐盟已成為世界農產品主要出口地區。這也是多數歐洲國家願意加入歐盟的原因之一，因為其農業可以放心的交給歐盟，獲得應有的支持與保護。

　　日本於二次戰後極力發展工業，但並未忽略對本國農業發展的支持。特別對基本糧食採取高價支持與補貼，其中最令各國注意的是對稻米生產的高度支持與保護。雖然其政府感受到開放國內糧食市場、國內糧價與國際市場嚴重脫節及財政負擔日重等國內外壓力，但作為世界最大的農產品進口國，仍以國家財政支持農村建設、農業基礎設施與維護農業資源環境，並以各種理由為本身的農業保護政策辯護，諸如近10年來不斷強調農業多功能性是日本保護農業的理由。

　　不過，農業的長期支持與保護也為這些國家帶來相當多的問題，諸如政府預算的不斷膨脹、農產品生產過剩、農產貿易糾紛的迭起及因集約生產所帶來的農業環境污染問題等，更嚴重的是扭曲資源的利用與配置，對國家的長期發展不利。這些問題也是促使烏拉圭回合將農業議題列入談判議程的基本原因。其實烏拉圭回合談判制定「農業協定」之前，美國與歐盟即曾調整其本身的農業支持政策，即從對農產品市場與價格支持逐步轉為針對農民所得與農業結構調整支持等WTO農業協定所允許的補貼。

三、近年來主要國家農業境內補貼之改革

　　WTO農業協定將各種境內支持予以歸類並加約束可說是一項創舉，如此則可使多數會員依照協定中所制定的標準進行農業政策調整與改革。以下依序說明境內支持分類所依據的理念，其次再說明主要會員境內支持改革情形。

(一)農業協定境內支持分類理念

　　前已提到多數會員喜愛利用市場與價格支持來維護農民所得或其他政策目標，但此種支持措施易導致生產過剩與扭曲資源的利用，長期實施結果甚至會對其他國家的農業生產者產生不利，也就是所謂的溢出效果(spillover effects)，包括減少自國際市場進口農產品與對國際農產品市場傾銷，使得農產品國際市場價格長期偏低，此種溢出效果對依賴農產品出口賺取外匯的多數開發中會員與少數先進會員傷害甚巨，故烏拉圭回合談判時要求會員就此政策進行改革。然而有會員認為並非所有支持政策都會產生上述後果，故不同意取消所有支持政策。經過會員長期的辯論與研究，最後就支持政策提出一個基本原則，即會員所採支持政策不應對生產與貿易產生扭曲效果或扭曲甚微，在這大原則下，決議境內支持應透過政府財政計畫實施，且不可對生產者產生價格支持效果。簡言之，支持政策應與產品之價格與產量分離(decoupling)，惟有此類政策方是中性政策(neutral policy)，不致產生溢出效果。會員遂依據這些準則制定所謂綠色政策與措施(green box)，即農業協定附件二所列12大類，包括政府之一般性服務(general services)、糧食安全之公共儲糧支持、國內糧食援助支持、對生產者的直接給付、分離所得給付(decoupled income support)、所得保險與所得安全計畫、自然災害救濟給付、生產者退休計畫之結構給付、資源移出之結構調整給付、投資協助之結構給付及環境計畫之給付等。其實這些政策多係當時美、歐、加拿大及日本等會員正在實施與將要實施的支持政策，故有很多妥協的意義在內，但為能達到降低扭曲生產與貿易的效果，這些政策的實施均設定有嚴格的條件。

　　其次將會扭曲生產與貿易的市場與價格支持，包括產品與生產因素補貼列入必須削減的範圍，即一般所稱之黃色政策(amber box)。至於限制生產計畫下的直接給付，即一般所稱之藍色政策(blue box)亦不納入削減範圍，這也是為因應當時歐盟與美國正在實施的兩項政策而設計，即歐盟的補償性給付(compensatory payment)與美國的差額給付(deficiency payment)，雖然此兩項給付都與產品數量掛勾，但是與過去的數量與價格相關，與當期無關，且又實施減產或限產，對生產與貿易的扭曲較之黃色政策為小，該類政策原先被列入暫時實施措施，並於公元2000年農業談判時解決，但沒想到為多數會員列入邁向自由化極為重要的一項過渡性措施。

　　另又有一項微量條款，包括個別產品與非特定產品兩部分，只要其支持未超過產品產值與農業總產值某一比例(先進國為5％，開發中國家為10％)，也不需列入削減；其實這部分並非公平，因為農業生產規模較大的國家可以享受較大的補貼空間，例如美國、日本與歐盟，這部分對生產與貿易扭曲是相當大的。有關境內支持分類及對生產與貿易扭曲之境內支持。

(二)主要會員境內支持改革

　　1995年WTO農業規則生效前後，美國、日本及歐盟已先後調整本身農業保護政策。主要原因是價格支援、出口補貼及進口關稅等政策越來越受到WTO農業規則的限制，同時對農產品價格的高補貼措施的弊端，如影響農業生?效率、扭曲市場價格等已逐漸顯露。由於美國、歐盟與日本是當今全球實施境內支持最多的國家，也是開發中國家極力要求改革的對象，故本文僅針對此三個國家介紹其境內支持改革。

1. 美國
   　　美國為因應烏拉圭回合談判之農業改革，曾於1990年農業法案中將各項農產品之貸款價格予以調降，並向市場導向邁進。1995年開始執行烏拉圭農業協定，更於1996年取消差額給付，實施新農業政策，即所謂的生產彈性給付，也就是一般所稱之直接給付，但此項給付實施後於1998至2000年連續3年因國際農產價格巨幅下跌而使美國農民所得損失甚鉅，遂採臨時救濟措施補償農民損失。此一因素迫使美國國會不得不檢討該項法案，遂於2002年農業法案再次恢復過去取消的措施，諸如產品與價格補貼、擴大產品補貼的範圍等，並將臨時救濟措施改為反循環給付(counter-cyclical payments)，因為此項給付與當期之市場價格有關，故列入美國通報WTO之黃色政策，每年最高可達70億美元。目前美國AMS之上限為191億美元，多數會員提醒美國勿因實施新農業法案而違反WTO農業協定，美國也向會員保證美國將嚴格遵守其對WTO之承諾，若發現其AMS有超過上限可能時，農部部長有權調降農業補貼金額。嚴格來說，自2002年以後美國農業政策改革有倒退情勢，主要原因是1996年農業改革步調太快，使農民遭受損失，對自由化失去信心，另外就是當時美國財政略有改善，有預算支持農業補貼。由於目前實施的反循環給付金額龐大，對美國執行AMS之削減壓力過大，故美國極思於新回合農業談判時修正放寬藍色政策標準，將此給付納入。

2. 歐盟
   　　歐盟於1992年突破萬難就農產品價格支持進行改革，將價格削減的部分改以直接給付補償農民，此即補償性給付。此項措施使歐盟得以順利執行烏拉圭回合農業協定境內支持削減承諾。2000年時，又進一步降低穀物支持價格與提高直接給付，由於此一政策之給付與當年價格無關，且實施產量限制，故納入藍色政策。不過，其整體農業支持水準仍高，若不能進一步改革將無法因應新回合農業談判，基此，歐盟部長理事會於2003年6月通過新的CAP改革方案。新方案基本上取消以上補貼，代之「單一農場補貼」，農民所獲給付係依2000-2002年基期為準，與當年種植的作物與面積無關，係屬非扭曲生產的措施，可納入綠色政策範圍。不過，農民要獲得這些補貼必須依照規定遵守某些環境、食品安全、動物健康與福利標準及法規，若不能達到標準將依比例削減農民給付。2003年改革方案只是支持方式的改變，也就是將藍色與黃色政策逐步轉為綠色政策，而農業的支持金額並無多大變化。但這項轉變使得歐盟在新回合談判有關境內支持削減上壓力減輕甚多。也是歐盟能向美國分庭抗禮的原因。

3. 日本
   　　近些年來，日本為執行烏拉圭回合農業協定與因應新回合談判，對農業政策進行大翻修，首先最令國際矚目的首推1998年稻米保證價格的取消，代之以稻米經營安定措施，即所謂限產價差補貼，納入藍色措施範圍，減少巨額的黃色補貼。為確保糧食安全，則以市價收購稻米安全存糧，符合綠色政策。其次於1999年對乳業補貼進行改革，減少黃色措施。而為協助山區農民維持地區性多功能機制採取直接給付，並納入綠色措施。這些改革使得日本AMS大幅減少，藍色給付則有增加。根據日本對WTO的通報，1995年黃色、藍色與綠色給付分別為35,075、0及31,690億日圓，2000年則分別為7,085、927及25,953億日圓，2000年時的黃色給付僅為基期(1986-88)49,661億日圓的14.3％。為因應新回合談判、削減農業預算與進行農業結構調整，日本仍在進一步策劃繼續推動農業政策改革，重點包括跨品目經營安定對策、推動稻米政策改革與環境保全政策，在這些政策構想下，將對麥類、大豆與澱粉類等產品採取與當年生產無關之直接給付，結合農民組織、農業法人、核心農民與政府單位，推動具特色之水田農業；針對農業用水、國土保全、肥料施用、生物多樣化、景觀等研擬符合環境的綠色給付，以確保農業永續發展與增進農業多功能性。

四、未來農業境內補貼改革方向

　　農業協定第十三條之和平條款已於2003年終止，這對那些遭受先進會員生產補貼之害的開發中國家而言是一個很好控訴機會，果不期然，巴西就向WTO控訴美國棉花補貼對巴西造成傷害；而泰國、巴西與澳洲也向WTO控訴歐盟的糖業補貼對其造成傷害，結果均勝訴。這似乎象徵著黃色農業補貼已面臨困境。又總部設在英國的非政府組織Oxfam International於香港部長會議前夕曾發表一份報告，控訴美國與歐盟非法補貼玉米、稻米、高粱、果汁、水果、罐頭、番茄、乳品、菸草與酒類，警告：如果不能改善這些措施必將面臨開發中國家排山倒海的控訴，因為這些補貼已讓開發中國家無法忍受。Oxfam研究報告發現美國與歐盟每年花費在這些產品上的補貼分別為93與42億美元，嚴重扭曲國際貿易，使多數開發中國家遭受不公平競爭之害，這些開發中國家包括巴西、墨西哥及較為貧窮的非洲國家。國際法專家認為這些受害國家可以向WTO控訴，且一定會勝訴。最近歐盟糖業與美國棉花補貼的敗訴就是很顯著的例子，因為補貼導致傾銷，這些有害的補貼不僅違反公平，且不符合WTO規範。目前已有多數開發中國家強烈表示，未來不會同意恢復和平條款，再為先進國家扭曲生產與貿易的補貼提供方便之路。香港部長會議之前，美國、歐盟、加拿大與日本等先進國家紛紛就農業境內支持提出各項削減建議案，AMS削減幅度最高可達70％，而扭曲貿易之補貼總額也可削減65％，微量條款亦可調降50％，足見會員對於未來大幅削減境內支持已有初步的共識，這何嘗不是該兩補貼案敗訴的啟示。美國甚至提出於2008年開始削減境內支持，並希望在未來15年間完全取消境內支持的建議。種種跡象似乎顯示，黃色政策在不久的將來可能走入夕陽，代之而起的將是綠色政策。事實上，目前已有許多會員正朝減少黃色政策方向調整，而美國的新農業政策也將朝此方向改進。