林務局森林育樂組　林澔貞‧翁儷芯

一、緣起

　　台灣是個多山的美麗之島，全島山巒層疊、溪谷縱橫，海拔變化劇烈。其間熱帶、亞熱帶、溫帶、亞寒帶等型態的植物群落，孕育豐富多樣的野生動物社會。更造就了兼具獨特性、複合性及代表性的生態環境及自然景觀資源，提供多樣的自然遊憩環境及生態旅遊園地。

　　林務局於60年間逐漸轉而發展森林遊樂業務，初期朝登山步道及森林遊樂區二方向同步進行，因此整修了不少的登山步道及避難小屋，後因囿於經費、遊客之需求及法令之約束下，轉而著重森林遊樂區之發展。80年間感於森林遊樂區之發展已有一定之規模，而國人之登山風氣亦有提升之勢，因此委請中華民國山岳協會對全省熱門登山步道進行調查，預定編定計劃做一有系統之整理。適逢行政院經濟建設委員會重視此一議題，於90年1月召開「研商建立全國登山步道網會議」，會中決議由農委會林務局協調各相關單位，規劃整合建置全國登山健行之步道系統，並就步道規劃、設計、選線、設施服務項目、管理維護等研訂規範準則，以為依據。爰林務局乃於「觀光客倍增計畫」項下，研提「國家自然步道系統計畫」，期藉計畫之實施，整合自然遊憩據點，提供多樣遊憩體驗，並在自然資源永續經營原則下，發展生態旅遊。

二、從台灣山林環境現況看國家步道系統建置的必要性

　　橫跨台灣中央山脈及海岸山脈有眾多古道（或越嶺道），其保存了台灣本土文化與先住民生活之遺跡史料。從其分布及使用頻度、狀態等，可瞭解先住民各族群及社群間關係，進而瞭解台灣早期社會發展史。而早期步道或因人民生活需要（獵徑、部落間聯絡、生活必需品運送等），或為登山攻頂，征服三尖五嶽，甚為伐採林木（林道）而修建。而在社會型態及生活環境已逐漸改變的今天，實應透過系統規劃及指引，賦予步道系統新生命及定位，使成為國人認識自然環境、瞭解鄉土文化、增進身心健康、推動生態旅遊的重要場所。

　　隨著社會、經濟發展，國人對戶外活動需求與日俱增，為提供與協助遊客進出遊憩區域，各相關單位相繼開發各式步道、車道提供國人使用；然各單位分別整建之步道系統，或因缺乏整體性規劃，銜接可及性、便利性不足，致整體使用效果不彰；或因軟硬體建設不夠健全，無法給予民眾適切之自然體驗與環境教育機會。未來期配合整體環境資源特色、透過完善的軟硬體及豐富的遊程規劃，落實系統規劃目標。在保育山林遊憩資源之前提及完備的環境教育系統輔助下，以維護生態環境及促進社區與地域整合為發展方向，創造多樣性遊憩體驗，讓民眾深入體驗台灣森林環境之美，激發自然保育理念，自然永續利用山林資源。

三、國家步道系統的建置發展目標

(一)以國家步道系統為脈絡，串聯全島旅遊區及景觀據點：

　　目前國家森林遊樂區、國家公園、風景特定區均劃定範圍各自發展，國人難有全面性且多樣化的旅遊體驗。藉由國家步道系統的連結，將能破除藩籬，延伸公共設施範圍，形成自然旅遊網絡，完備生態旅遊之礎石，全面推展生態旅遊。

(二)發展多功能步道系統，促進合理利用：

　　依據各步道、景觀據點的自然人文資源及原始鄉土特色，發展不同強度的旅遊遊程及服務設施，提供國人不同的遊憩體驗。透過環境教育的推廣，強化自然旅遊安全，提昇社會整體正面價值觀；另配合生態旅遊規範，藉以降低周遭環境破壞，保護自然資源。

(三)平衡城鄉發展，開拓多元參與：

　　結合步道沿線及周邊山村社區的文化及農林特產品，輔導山村提供簡易但具地區特色的各類服務、產品，活絡城鄉產業與促進文化傳輸，促使自然環境與地區居民和遊客三方各蒙其利。提供各方參與機會，深植在地文化內涵，建立具環境共識及文化共識的社區。

(四)展示台灣自然美景，重塑福爾摩沙新形象：

　　台灣自然資源豐富，地理環境特殊，生態環境獨特，藉由完善的國家步道系統建構，延伸林野景緻，宣揚台灣自然美景，擴展台灣視野，重塑台灣美麗新形象。

國家步道系統整體構想示意圖　　

四、國家步道系統的建置發展原則

　　為提供一個國人良好環境體驗、又不衝擊生態的步道系統，應以下列各項內容做為長期的建置發展原則：

(一)規劃設計儉樸化：

　　完善良好的步道系統，自規劃設計至整建維護等階段，均有重要影響。步道品質的好壞與現場實際工程施工品質相關；更重要的是步道系統自初步評估、規劃設計、整建維護等階段之發展執行計畫必須完整而周密，隨時配合步道各種狀況調整執行內容，而非一成不變。步道系統所需各項公共、服務及安全設施，應以適地適材、環境調和為原則，展現當地風俗特色。有效運用自然資源特色，針對地方資源、景觀、氣候、歷史人文等特性，規劃設計各項軟硬體設施，以為環境教育計畫執行之輔助工具。

(二)遊憩路線故事化：

　　找出遊憩路線之核心價值，確立遊程規劃之主題精神，配合遊憩路線之特色，編織最合適之遊程故事，如古道之於等先民生活、遷移之故事，森林鐵路、蹦蹦車、台車與流籠、木馬道等之於林業開發歷史，及林業開發內容與文化史蹟故事之彙整與呈現。

(三)服務品質國際化：

　　針對生態旅遊所需各項服務內容，包括解說指引軟硬體、人員與環境等進行旅遊環境國際化規劃營造，促進服務品質提昇並力求國際化。

(四)環境教育普及化：

　　各向度之硬體設施力求生動、活潑、自然，軟體方面則展現專業、用心、特色。尤其在硬體規劃或活動設計構思時，有效結合民間團體及社區文史工作室之力量，以明朗舒適的態度、生活化之方式，帶動參與者內心認同感，使達發現自然、認識自然、尊重自然之目標。

(五)地方產業特色化：

　　配合旅遊型態多樣化及遊憩路線故事化，與各轉運站包含森林遊樂區、國家公園、風景區、休閒農場、觀光農園及休閒漁業策略聯盟，結合發展地方特色產業，強調農特產品地域特色。配合各地方相關文化民俗沿革，提高旅遊知性與感性，增進遊客對旅遊活動之認同與記憶。

(六)經營管理社區化：

　　各步道系統相關遊憩發展、經營策略擬訂與執行，均由政府部門與社區民眾自覺主動參與，使自然資源保育與地方產業經濟合作，發展互利共生的平衡關係，兼顧自然環境維護與地方產業發展之目標。 　　

五、國家步道系統建置發展執行策略及階段成果

(一)規劃國家步道系統藍圖

　　國家步道系統以環境資源永續發展為規劃原則，兼顧建設基層休閒遊憩系統思考。藉文獻回顧及資源調查、專家評估等方式，研析天然資源和人為設施等相關內容，考量步道系統之環境屬性，規劃國家步道系統及區域步道系統藍圖。從巨觀到微觀尺度，需考慮對社會、經濟及環境上的直接及潛在影響，因此其建設向度不僅侷限於步道本體，亦包含步道本體與民眾接近步道所需相關軟硬體之整體配套與建設，以展現步道系統的地景變化與空間向度，進而認知環境，建立保育保護、經營管理、開發利用等各項應用方針。

　　國家步道之操作型定義為「位處台灣山岳、海岸及郊野地區，經過審慎勘察遴選所指認的國家級步行體驗廊道，其步道本身除應具備台灣地區自然人文資源或景觀美質的代表性外，並應能提供國民生態旅遊、自然體驗、環境教育、休閒遊憩、與景觀欣賞等機會」。國家步道有別於一般縣市或相關單位的地區性步道，其遴選考量有二方面：1. 在潛力因子方面：(1)具台灣地區自然資源代表性。(2)具台灣地區文化歷史代表性。(3)具台灣地區景觀美質代表性。2. 在限制因子方面：(1)對遊憩利用的限制。(2)對生態環境之衝擊。並需經審慎勘察遴選並經政府代表及專家組成的發展推動小組指認，能提供生態旅遊、自然體驗、環境教育、休閒遊憩、景觀欣賞等機會。

　　完整的國家步道系統建設應包含生活圈、連結動線、轉運站、接近道路、及步道本體等五大系統規劃之向度，其中步道為系統主軸，生活圈與轉運站為步道訊息與相關服務的樞紐，連結動線與接近道路則為連絡管道。政府依據各步道所具有之不同的資源潛力與限制條件，建立不同強度之服務設施，發展不同型態之生態旅遊活動、整合現有各類遊憩系統、帶動山村社區發展，以強化未來民眾接近國家步道的具體性，滿足民眾不同需求的登山旅遊、戶外休閒型態。

　　林務局自91年起著手進行國家步道系統藍圖規劃工作，期間邀請政府各相關單位、專家學者、登山社團、環境保育團體等共同參與意見研商，並辦理全國研討會進行討論，終於在93年度達成初步共識，在兼顧各類環境屬性的原則下，完成14個國家步道系統的藍圖規劃。其後，林務局即依據規劃內容，分段著手辦理國家步道系統之資源調查等階段性作業，並籌組「國家步道發展推動小組」，敦請經建會、內政部（營建署）、交通部（觀光局）、教育部、退輔會（森林保育處）、原住民族委員會、體育委員會等各相關單位，共同發展推動、協調執行國家步道系統之各項相關業務。未來並將進行各國家步道系統建置發展計畫之研擬工作。

(二)訂定步道設置管理規範

　　90年決議規劃整合建置全國登山健行步道系統後，各界對於「國家步道系統」整建政策推動皆十分關心，多質疑大規模經費之貿然投入，可能造成過度施工整修，不僅影響活動體驗品質，更擔心帶來生態浩劫。因此，研析國內外案例及各使用族群意見，研訂相關設置及管理規範，建立各類步道選線、定線規範；統合建立通過各類不同屬性區域的注意事項，實為推展國家步道系統的重要依循。林務局深知該規範之重要性，於計劃未推動前即著手研訂國家步道系統設計規範，邀集各界共同討論，並分別於北、中、南召開多次座談會，歷時一年半左右獲得共識，將步道發展定位結合選線原則等予以分類，並配合步道相關設施予以區分。同時，為利步道建置發展有共同之方向，各階段作業得密切銜接，經費與工作量需配合因地制宜之特性而相互協調，同時加入統包精神，以四階段六步驟為階段作業規範，作為國家步道推動之基礎。

　　此外亦完成「國家步道識別標章暨解說及指示牌誌系統規劃設計」，設計並經公眾票選出「國家步道識別標章」，並提出國家步道牌誌系統規劃設計基本理念，研擬解說與指標牌誌系統規劃設計規範。另在94年度起著手訂定「國家步道設置管理要點」草案。

國家步道識別標章

區域步道識別標章

(三)自然人文史蹟資源調查  (xls / pdf)

　　了解國家步道沿線及周邊之自然人文資源，提供完整之資料有助於整體規劃、步道選線定線、路體設施整建，進而作為環境監測、環境教育、網站建置及建立環境資源資料庫，是計畫執行之重要基礎，以下列二部份說明：

1. 資源調查：自91年起至今，分年選定不同步道進行自然資源、人文史蹟等資源調查，提供步道功能規劃使用，並用作環境教育素材。已完成的部分包括：「霞喀羅古道人文史蹟調查與解說」、「能高越嶺道人文史蹟調查」、「浸水營古道人文史蹟調查」、「霞喀羅古道資源調查、解說手冊編寫設計計畫」、「福巴越嶺道生態資源及人文史蹟調查」、「浸水營古道解說資源調查、解說手冊編寫設計及地方民眾參與計畫」、「北大武山步道解說資源調查、解說手冊編寫設計及地方民眾參與計畫」、「能高越嶺道自然資源調查研究計畫」、「東部海岸山脈北段稜線步道勘查」、「阿里山鄒族步道系統人文史蹟調查」等。
2. 未來運用：將配合步道系統資料庫及導覽網站，彙整寫入各項資源調查資料，建置步道系統環境資源資料庫，並提供民眾查詢。另亦將配合各式編輯作為摺頁、文宣，提供環教解說、認識鄉土等運用。

　　依據國家步道系統藍圖及設計規範，配合現地環境、資源條件、遊憩需求等因素，逐年整建型構網絡相連之步道系統。步道整建之原則，規劃設計前應對所經路線之立地狀況、權屬、使用限制因素及發展機會與限制因子、步道行經環境資源等初步調查，並對施工、維護方法與成本進行瞭解。規劃時應衡酌沿線環境資源特色及相關內容，於路線選定階段，配合解說及景觀據點，設置適當之觀景、眺望及解說、指示等相關設施。整建應以原有路線、土徑步道為主，不應過度改變地形和高程，避免於陡峭邊坡開挖而造成土壤侵蝕流失，另步道沿途可衡酌設置不同距離出入口，提供遊客不同長度遊程之選擇。施工時以自然材料、生態工法、適地適材為原則，使兼具水土保持功能，並可視使用密度，舖以木材、樹皮碎片或碎石等或選擇與當地環境相容之材質，並應兼顧舖面之透水性；而所使用材料之色彩應避免突兀，力求與自然環境相調和。林務局特延聘景觀總顧問，在規劃設計時邀請相關領域之專家學者，包括景觀、生態、土木、建築、動植物、人文等，針對轄屬各林管處年度執行工程之環境課題與屬性特色，檢視調整規劃設計內容，實地訪查並提供具體意見，同時協助年度計畫執行督導考核。

　　國家步道部分配合前置作業、資源調查、規劃設計等階段，據以落實執行，以完善國家步道系統之建置發展。區域步道部分，則由使用者眾且遊憩衝擊大之部分優先整建，俾提供兼具環境保護及多元遊憩條件之場所。

(五)步道系統經營管理監測

　　步道整建好之後，路體的維護及遊客的管理是重要的工作，適宜的經營管理可以降低對環境的衝擊，延長步道的壽命。為確保水源涵養、土砂扞止及維護民眾安全等，除逐年進行步道系統的實質整建維護外，應以地景尺度為單元，結合自然、人文資源調查，針對步道使用承載量、沿線自然資源的改變等進行調查評析，以為步道系統目標管理及成長管理的依循。另將導入環境倫理、登山倫理等，針對步道活動範圍、危險因子等，適時配套管理，充實自然環境、緊急救難等相關之知能與設備，並利用通訊系統、衛星定位系統與地理資訊系統，配合步道系統資料庫，研擬必需的救災對策。而長期監測是發現並瞭解密集使用的步道對環境的衝擊及所造成之變化的利器。此外累積長期的遊客量監測記錄，將遊客使用行為與型態資訊分析與整理，有助於管理單位擬定遊憩管理措施與規劃工作，以作為自然環境保育必須暫時封閉修養之考量，以及步道設施改善之參考依據。91-94年階段成果包括「北大武山步道之遊憩衝擊監測計畫」、「北大武山步道遊客計數與遊憩行為調查計畫」、「霞喀羅古道環境監測計畫」等，另各林區管理處亦針對各森林遊樂區遊憩壓力較大之步道進行環境監測。

(六)導覽網頁管理資訊系統

　　對話規劃建置步道導覽網頁，提供民眾查詢管道，以增進生態旅遊多元化內容。對內藉由管理資訊系統，有效管理國家步道系統建置發展之階段作業，並提供管理者環境監測記錄、分析等使用。

1. 導覽網站： 綜整台灣全島步道系統規劃建置、現況發展、自然人文資源，並建立生態旅遊、自然知識及登山教育等環境資源資料庫，期提供民眾生態旅遊資訊、環境教育教材等查詢管道。國家步道導覽網站於92年11月啟用，迄今瀏覽人次已逾62萬人次。
2. 國家步道電子報：定期出版國家步道電子報，介紹相關人物、活動、生態知識、登山倫理及野外小常識等，讀者反應良好，目前已有近萬訂戶。
3. 國家步道吉祥物：自臺灣山林中選出四種代表性動物：臺灣黑熊（臺灣特有亞種）、臺灣彌猴（臺灣特有種）、石虎、臺灣藍鵲（臺灣特有種）等作為國家步道吉祥物，依特徵繪製卡通造型。再透過網頁，經由參與吉祥物命名活動，達到宣傳國家步道之效果。未來並將配合吉祥物主角辦理兼具教育性及娛樂性之故事有獎徵答，以輔助環境教育之進行。

　　培訓環教解說人員，推廣步道系統永續發展。結合山村文化，推動兼具生態、文化與健康的生態旅遊遊程，透過研討會、生態旅遊活動及解說出版品之推廣，進行步道系統內各項資源及永續發展、山林保育及登山倫理等之宣導。以步道相關題材，如步道規劃準則、施工維護等；登山活動、登山安全等各類主題，舉辦步道研討座談會。針對管理者辦理各類訓練班，針對使用者辦理各類環教解說活動、研討、座談等活動。另考量步道整體行銷策略，考量合理之環境承載量、步道實際的路線變化、資源分布及一般民眾的體能，規劃短程、中程及長程步道遊程、系列套裝活動，以為推廣。自91年度起陸續辦理環境教育與宣導行銷系列工作，主要成果含括：

1. 訓練班：對內針對步道系統規劃、設計準則與方法、解說設施規劃與設置、施工監造與維護管理等各面向，辦理步道建置發展研訓班、景觀美學訓練班等，提昇管理同仁知能。
2. 研討會：91、92、93年度分別辦理「發現山林之美，體驗國家步道」全國研討會、「步道建置發展國際研討會」及「21世紀山林論壇研討會」，促進公眾意見之參與。本年度即本次2005年國家步道研討會，並配合91至94年度國家步道成果展覽，同步推出。
3. 系列活動：91、92年度先後辦理二次「山徑古道大縱走」活動；94年度辦理「橫越福爾摩莎—北回歸線廊道試走活動」。
   (1)山徑古道大縱走活動：活動全程需時約50天，由台北縣烏來至屏東縣力里社，踏查台灣南北18條山徑古道，並探訪山徑古道沿線之原住民部落及古道遺址。全程縱貫本島脊樑山腹，南北直線距離約275公里。
   (2)北回歸線廊道縱走活動：自嘉義縣東石漁港（台灣海峽岸）出發橫越台灣，沿北回歸線翻越阿里山山脈、玉山山脈、中央山脈、海岸山脈等四大山脈，行抵花蓮豐濱鄉靜浦（太平洋濱）。利用腳踏車、阿里山森林鐵路、塔山、玉山登峰、八通關古道健行、泛舟等不同遊憩方式轉換，連續縱走12天。全程結合北回歸線地標、阿里山森林鐵路、台灣最高峰玉山、橫越中央山脈之八通關古道（台灣一級古蹟）等特色。
4. 環教文宣
   (1)92、93年度進行國家步道空中攝影，配合編印國家步道專書「鳥瞰臺灣山」。
   (2)發行7處國家步道導覽地圖。
   (3)編印多處區域步道摺頁、解說手冊等。
   (4)辦理91至94年度國家步道成果展覽，配合林務局60週年紀念。
5. 推行環境教育
   (1)92年度辦理「步步桃花源‧國家步道季」之北、中、南國家步道推廣宣傳暨行銷系列活動。
   (2)93年度辦理「全民健行、清山淨水，歡享國家步道山林之美」健行淨山活動，配合世界清潔日（Clean up the World）同步於全台各地8條步道路線辦理健行淨山活動。
   (3)94至95年度辦理「越走越美麗」國家步道系列推廣藝文活動，包括徵文、攝影、創意筆記書等活動。
   (4)局轄8個林區管理處分別於各年度辦理各類步道相關環教解說活動，啟發遊客關注自然生態環境；透過環境教育，提供環境認知管道，形塑旅遊新典範。

　　藉公眾參與方式，於步道系統的規劃、施作及經營管理、維護等各階段得彙集各類意見，修正調整執行方向及內容，使資源得以永續利用。另經由步道認養制度，促進步道利用的新循環週期，以開啟多元參與機制，營造森林豐富多元意象，建立人與自然和諧共存的關係。

1. 公眾參與：召開研討會、說明座談會等，或利用網路等公開管道，健全公眾意見發表管道與彙整反應處理機制，提供政府機構、非營利組織及商業團體等各方參與之機會，促進機構間之合作與公、私部門間的合作。同時搭配步道鄰近之社區林業推動，及步道沿線及出口之山村聚落社區營造，整合各種不同遊憩發展及經濟活動等，平衡社區發展，並使資源得永續利用。
2. 步道認養制度：提供勞務、財務等認養模式，提供企業、公益及社區等認養，由有意認養之機構、團體提出步道認養計畫說明書，經審查核可後，提供申請團體進行軟、硬體之認養維護，使其關懷及認同生態及環境，開啟多元參與機制，營造森林環境風格，建立人與自然和諧共存之關係，更可提升參與認養團體形象。91~94年期間林務局所轄林區管理處與宜蘭縣大同鄉社區發展協會等14個民間團體、簽署15條步道之認養協定。

六、結語

　　國家步道系統建置發展執行中因許多愛好山林與自然生態等各領域社會人士之期待，及對林務局多方之督促及協助，使林務局得在兼顧生態保育及社區發展等面向下，積極致力國家步道系統之建置與發展，並在4年的計畫執行下初具雛形。然而先進國家的國家步道系統，前後皆歷經數十載之發展過程，方能逐步周全完善，因此我們的國家步道系統，亦需視做長期的國家建設，經由眾人熱心參與投入，在瞭解環境資源、審慎評估規劃、妥善維護監測下，永續建置發展。

　　步道系統為提供遊客深入自然之主要網絡；任何遊憩行為需經由步道系統之協助，方得完成。未來亦將持續加強系統規劃、修建維護、環境教育、經營管理、調查監測等５項主要工作。

　　健全的步道系統除了提供大眾用腳去走，用眼去看之餘，更能夠提供大家用心去體會的優質戶外環境。期待未來的步道系統能夠讓我們秉持虔誠學習的態度，以雙腳親炙山林，深入感受大自然從巨觀至微細，在兼顧景緻可及性、文化獨特性、資源永續性及功能多樣性等多方考量之下，用心建立人與人、人與自然之間的和諧關係。更在行走之間、觀察之際，擷取更多的生活智慧，開創永續健康的社會。