一、前言

　　台灣曾以彈丸之地創造舉世聞名的「經濟奇蹟」(economic miracle)，成功主因是採取正確的經濟發展政策，此即「以農業培養工業，以工業發展農業」的發展策略，利用農產品生產與出口作為邁向加工、製造業、技術移轉的跳板，進而形成當今以創新為基礎的經濟。民國四十年代台灣從事土地改革，激發農民增產的意願，當時糖、米曾是台灣農業生產中最重要的初級產品，也是重要的出口產品，為當時處於風雨飄搖的台灣開創穩定的外匯來源。不過，台灣經濟發展初期能從糖與米的出口賺取穩定的外匯必須歸功於當時先進國家(特別是歐洲)並未大量採取生產與出口補貼措施，若處於當今各種農業補貼充斥的國際市場，則這些初級原料的出口勢必無法賺取穩定的外匯，台灣經濟發展可能無法那樣的順遂。台灣經濟發展的模式雖已成為當今開發中國家經濟發展的楷模，但要讓此種模式穩定發展必須先有公平穩定的國際農產品市場，如此方能使開發中國家的初級農產品在國際市場上公平競爭，獲得合理的價格與賺取穩定的外匯，進而以外匯購買工業發展所需的資本與技術。所謂公平穩定的國際市場最起碼是沒有出口補貼，因為有這些措施就會扭曲市場、破壞市場機制，使所有依賴農產品出口賺取外匯的開發中國家受害。1980年代以來，各主要先進國家對農產品採取大量的生產與出口補貼，導致國際農產品市場惡性競爭與多數農產品價格的低迷，使得依賴農產品出口的開發中國家深受其害。為糾正此一誤繆，烏拉圭回合談判遂將削減農業補貼列入談判議題，且制定農業協定以資約束。雖然農業協定准許會員採取生產與出口補貼，但必須遵守相關規定，不可濫用。自農業協定中第13條所謂的和平條款(Peace Clause)於2003年終止後，即有某些會員開始針對不遵守補貼規範之會員進行爭端控訴，最明顯的是近年來在WTO的棉花與糖兩個案例。本文以下將就WTO有關澳洲、巴西與泰國對歐盟糖的補貼爭端案予以摘要說明。首先是該案背景，其次是與系爭有關的法規議題，最後是結論與啟示。

二、系爭背景說明

　　現今有許多加勒比海、太平洋與非洲國家仍舊依賴糖出口來從事其經濟發展。歐盟為維護其原先殖民地，即加勒比海、太平洋與非洲國家糖生產者(俗稱ACP國家)的利益，曾設計一套極為複雜的糖補貼與優惠制度。該項制度成立於1968年，多年來不斷的演變幾乎已成為一個怪獸，該套制度包括一系列複雜的目標價格(target prices)、配額(quotas)、進出口許可證(import and export licenses)、出口退款(export refunds)及進口優惠協議(preferential import arrangements)等。就多數觀察家而言，改革這種過時的制度是絕對必要的，歐盟內部也知道這種補貼與複雜的安排浪費太多的預算。不過，要想改革這項制度無可避免的會導致內部政治緊張與極可能損害ACP國家輸往歐盟市場所享有的優惠制度。歐盟制定三種糖之生產配額，頭兩類是A糖與B糖，此兩種糖可獲得價格支持與直接出口補貼(也稱之為出口退款)，這些生產配額分配給歐盟會員國，會員國再分配給加工業者。歐盟並未對糖的總產量加以限制，超過A糖與B糖配額的任何數量就列入C糖，此類糖不給予價格支持與直接出口補貼，而且必須出口。此外，若無法證明C糖被輸出，則須課征額外費用。

　　歐盟為穩定區內糖的市場，制定一項當區內價格太低時政府進行干預的價格，並用以確保來自ACP國家與印度的糖能獲得最低保證價格(a guaranteed minimum price)。透過ACP/EC夥伴協定(the ACP/EC Partnership Agreement)，歐盟每年必須自ACP國家進口至少1,294,000噸的糖，另也必須自印度進口1萬噸。最近幾年，每年歐盟還會額外的自這些國家進口32萬噸的粗糖，這些糖都以免稅方式進口，且能再出口至其他國家。除C類糖外，歐盟出口的糖均可獲得國際市場價格與歐盟價格間的差額，此即直接出口補貼。歐盟依據烏拉圭回合協定在其減讓表中承諾將其糖的出口量自1995年的1,612,000噸降至2000年以後的1,273,500噸，預算支出自同期的7.799億歐元降至4.991億歐元。不過，在歐盟減讓表中的註解1則說明：「不包括來自ACP與印度的糖且歐盟不做任何減讓承諾。自1986年至1990年平均出口量為160萬噸。」而2001/2002行銷年(marketing year)歐盟糖總出口量達到409.7萬噸。

三、系爭法規議題

　　澳洲、泰國與巴西這三個國家的糖出口業者並未自歐盟的優惠措施中獲利，甚至因歐盟超出減讓承諾的出口與補貼而遭受損失。澳洲與巴西於2002年10月向歐盟提出諮商要求，次年3月泰國跟進，並於7月三國要求成立WTO爭端小組控訴歐盟的糖制度。這三個國家向爭端小組宣稱每年歐盟糖的出口都超過其承諾的水準，違反農業協定第3(減讓與承諾)與第8條(出口競爭承諾：會員承諾不採取協定所規定及會員減讓表中所述承諾以外之出口補貼)，且其C類糖生產享有補貼支持，使其補貼落入農業協定第9.1(c)之出口補貼規定(對農產品出口之給付應予以削減)。此外，這三國也辯稱歐盟對來自ACP國家與印度糖之出口補貼也在農業協定第9.1(a)範圍內(政府或其他機構對廠商、產業、農產品的生產者、合作社或其他此類生產者協會或運銷協議會，依據渠等之出口實績所給予的直接補貼應予以削減)。且對C類糖與來自ACP國家與印度糖之出口補貼超過歐盟承諾水準，因而違反農業協定第3.3與第8條規定。同時這些國家也都宣稱歐盟違反補貼與平衡稅措施協定，但這種控訴並未為爭端小組所考量。

　　此案成立後，約有22個會員參與第三國，其中有14個係屬ACP國家。在WTO爭端解決機制下以第三國參與案件雖然不像原告與被告有掌控議題及會議辯論的權利，但可在小組允許的情況下發表意見及參與討論。最初ACP國家將此案視為對渠等優惠的挑戰，但這三個原告國家不斷的保證他們並非要挑戰渠等所享有的優惠，而是針對歐盟的境內支持與出口補貼。其實這三個國家的說法並無錯誤，也就是這些優惠制度可能不受到這項控訴的影響，畢竟歐盟可以削減境內支持，使境內的糖產量減少，增加進口糖的消費或減少出口。但如此則將犧牲境內糖生產者而對ACP國家糖業有利，歐盟在政治上也許不會願意。ACP國家的關切確實也有道理，一旦歐盟敗訴且不肯犧牲境內糖生產者，渠等優惠措施將必然會受損，故ACP國家都主張維持現狀，支持歐盟的立場。

(一)歐盟減讓表中註解1

　　爭端小組與上訴機構最後裁決均支持控訴方所提觀點；必須決定的第一個問題是解釋有關屬於協定部分的歐盟減讓表，包括註解1。歐盟認為該註解1第一句「不包括來自ACP與印度的糖且歐盟不做任何減讓承諾」代表歐盟不對每年自ACP國家與印度之進口糖的相等數量做任何的減讓承諾；註解1第二句「自1986年至1990年平均出口量為160萬噸」則是指來自ACP國家與印度之數量限制在這些國家的實質進口數量或160萬噸之較低數量。爭端小組與上訴機構拒絕歐盟的說法，上訴機構採用維也納公約有關條約法規定認為註解1的平實解讀並未顯示歐盟承諾對來自ACP國家與印度之糖的再出口或出口數量等於自ACP國家與印度之進口量的補貼予以限制。有關第二句話，爭端小組與上訴機構認為歐盟從未通知農業委員會有關其執行「承諾」的情形，表示歐盟自己也從未在案發之前認為第二句話包含任何承諾。故除減讓表中所存在的承諾外，該註解1並未有任何其他承諾。

　　爭端小組與上訴機構也依據農業協定第3.3條與第9.1條檢視該註解；農業協定第3.3條規定禁止會員提供之出口補貼超過其減讓表中所述之預算與數量承諾水準。歐盟解釋該條係強制會員以預算或數量兩者之一的方式列出會員的承諾，而非兩者均列出。上訴機構不同意此說法，並提示and此字係指承諾中的兩者必須同時存在。由於註解1未包括提供給來自ACP國家與印度等量糖出口補貼之預算承諾，故不符農業協定第3.3條規定而構成承諾。

　　至於農業協定第9.1條，歐盟認為該條並未要求削減，而是界定承諾所允許的補貼範圍，上訴機構不同意此一說法，因為該條開宗明義就是指補貼要進行削減(are subject to reduction commitments under this Agreement)。此外，上訴機構又指出對來自ACP國家與印度糖之出口補貼落入農業協定第9.1(a)範圍，故要加以削減。因此，註解1因很明確的說明歐盟未就ACP國家與印度糖作出削減承諾與該條不符。

　　有關法規制度方面(as a systemic matter)，上訴機構也考量會員減讓表與農業協定間的關係。依據農業協定第8條規定，會員除符合農業協定與減讓表之承諾外，不得提供出口補貼。當農業協定與減讓表之承諾一致就符合第8條規定，因為符合農業協定對所有會員是強制性的，故其減讓表也應符合農業協定，才能與農業協定一致。歐盟辯稱註解1中之承諾與農業協定中的義務無關是毫無法理依據的。根據以上所有的理由，上訴機構認為註解1並未擴大或未修正歐盟在減讓表中所述的承諾水準。

(二)對C類糖出口給付

　　有關C類糖的出口問題略顯複雜，控訴方認為歐盟透過政府行動對糖的出口給予兩種補貼，第一種是將C甜菜以低於生產總成本方式銷售，第二種是C糖與A和B配額糖之交叉補貼方式，也就是說給予A和B配額糖的直接補貼流入C糖，均落入農業協定第9.1(c)規範下。爭端小組認為列入農業協定第9.1(c)削減承諾之出口補貼，必須證明下列三點要件：1、給付(payment)；2、依據農產品出口(made on the export of an agricultural product)；3、透過政府之融資(financed by virtue of governmental action)。爭端小組將這兩種給付是否符合以上三點要件分開來檢視。

　　首先是基於銷售低於生產成本所構成的給付，爭端小組解釋該給付包括放棄的收入。利用此一解釋爭端小組認為，若C甜菜生產者以低於成本的價格賣給C類糖加工生產者而放棄一部分C甜菜價值，則就構成給付要件。爭端小組發現證據支持這項說法，歐盟也未提出抗辯。有關第二要件依據出口的部分，歐盟辯稱此種對C類甜菜的給付計畫並非依據C類糖的出口為條件，因為A與B配額糖也獲得給付，而A與B配額糖不一定會出口。爭端小組不接受此種說法，並認為農業協定第9.1(c)語意是以出口事實(on the export)而非以出口為條件(contingent on export)。兩者間的差異何在，依據爭端小組的看法，前者是著重於此項給付是依據出口事實來給付而不需檢視給付來源或整體補貼制度，因為C類甜菜加工成為C類糖，而C類糖必須出口，爭端小組發現其間關係非常密切，因而認為C甜菜糖低於成本方式賣給C類糖生產者之給付是以出口事實認定。

　　有關第三項透過政府之融資方面，歐盟則反駁爭端小組的裁決可以發現政府的行為。上訴機構則同意小組的意見，並說明第9.1(c)中的政府行為並非是指政府的直接授權或指導(direction)，而是政府能提供財務資源的一種機制或過程。上訴機構合理的推斷政府不必要是資源的直接提供者，因為私人部門也可提供財務資源，但政府行為與融資間必須有某種連線或明顯的關係。就本案的事實來看，上訴機構觀察到以下幾點，故而認為政府行為的確存在：歐盟幾乎控制區內所有甜菜與糖的生產與管理；歐盟糖制度中對A與B類糖配額價格加以管制，促使甜菜生產者與糖加工者建立起關係；C類糖生產與A及B類糖生產成一直線關係，即生產C類糖必有生產A及B類糖；A及B甜菜之銷售可資助C甜菜以低於生產成本銷售；甜菜生產者為確保能達到其A與B類糖配額，一定會多生產，而造成生產C甜菜的誘因；因此， 甜菜之超額產量也就是C甜菜必須低價供應給糖加工業者。

　　其次有關交叉補貼方面，歐盟認為所謂給付(payment)即所謂的交叉補貼，即是A與B糖之補貼流向C糖之出口，是個別糖生產者資源的一種內部分配，而非來自A與B糖補貼的移轉。上訴機構否決此種說法，表示資源的內部分配也可構成9.1（c）中所謂的交叉補貼，因為給付並不代表利益分配必須配給不同的實體。

　　有關以出口事實(on the export)，小組與上訴機構基本上利用與第一類低於成本的銷售的給付相同的分析，並針對歐盟糖制度下的要求，即C類糖必須出口，故構成產品有出口事實(on the export)。有關政府行為，其分析又類似第一類低於成本的銷售的分析，再增加一個原因：爭端小組裁決，對國內消費者購買A與B類糖索取高價與歐盟糖制度允許C類糖之出口，使生產C類糖可獲得利潤。故歐盟糖生產者只要參與國內市場都造成對C類糖出口予以融資。

(三)來自ACP國家與印度糖之出口

　　控訴方在爭端小組辯稱除C類糖出口量，歐盟還將來自ACP國家與印度糖予以出口，超過其減讓承諾之1,273,500噸。依據控訴方的說法，來自ACP國家與印度糖之出口也獲得與A與B類配額糖相同之出口補貼，因此使得來自ACP國家與印度糖符合農業協定第9.1(a)所述依據出口實績之直接補貼定義，歐盟於2001-2002行銷年出口ACP國家與印度糖數量達到1,725,100噸。

　　作為被告的一方歐盟只是依據減讓表中的註解1加以辯護，即來自ACP國家與印度糖之出口並未包括在減讓表中，因此不需削減。歐盟並未駁斥控方所提論點，即來自ACP國家與印度糖獲得與A與B類配額糖相同之出口補貼。因為爭端小組已經發現註解1並未擴及1,273,500噸之承諾水準，且歐盟也未提出任何證據否認對來自ACP國家與印度糖之出口給予補貼，故爭端小組裁決歐盟之作為不符合農業協定第3與第8條有關來自ACP國家與印度糖之出口。爭端小組之裁決並未遭受上訴機構之駁回，因此定案。

四、結論與啟示

　　有關對歐盟糖業補貼制度的控訴並不是什麼新鮮事，早在1979年時澳洲就曾在當時的GATT提出，巴西也於1980年提出，美國也曾在1982年提出控訴，不過，都未成立爭端小組。但WTO成立後卻使本案成立爭端小組。本案最受爭議的是歐盟透過高價支付區內生產的糖實施出口補貼，區內糖市場價格之維持靠兩種生產配額，即A 與B類糖，超過此配額的糖(稱之為C類糖)不得在區內銷售，且須出口(無直接補貼)，但當農民因高價配額所獲收益涵蓋其固定成本而有餘，C類糖可間接獲益，本案控方認為若將這些補貼包括在內，歐盟就違反其在農業協定所做的出口減讓承諾。其次則是自ACP國家與印度進口的糖以區內的支持價格進入，再以國際價格出口，這些獲得補貼利益出口的部分未列入歐盟減讓表中。這兩個問題都被爭端小組與上訴機構認為違反協定。C類糖之出口的確自A與B類配額獲利，因為C類糖主要用以出口，其影響就是交叉補貼。本案爭端小組與上訴機構報告於2005年5月被WTO爭端解決機構採納而定案，後續執行被裁決為一年又三天，也就是說歐盟必須在今年5月22日前完成修正執行動作，使糖出口達到其減讓承諾以下，並取消所有超過出口減讓承諾的出口補貼。歐盟執委會也深知此項裁定對歐盟糖制度改革是極其必要的，業已說服所有會員同意改革。歐盟部長理事會(the Council of Agricultural Ministers)於2005年11月以政治決議採納改革方案，將糖的支持價格削減36%，採以分離給付方式(decoupling)補償農民損失，並訂定初步計畫減少糖出口補貼與改變配額制度。至於ACP國家與印度所關心的進口優惠制度則將維持，但實際進口數量是否會減少將有待觀察。澳洲、泰國與巴西三個原告國對今年與去年歐盟糖出口仍超出其減讓承諾表示不滿，但將待歐盟新制度實施後再決定下一步動作。

　　從本案可看出WTO爭端解決機制不只是一個解決爭端的場所，也是一個維護貿易利益的平台。澳洲、泰國與巴西控訴歐盟以減少由於補貼所造成的市場扭曲，強迫歐盟改革其過時與複雜的糖補貼與優惠制度，以達到三原告國糖的出口目的。甚至ACP國家與印度也都以第三國身分主動實質參與此案，並要求歐盟在執行期間徵詢渠等意見，以確保這些國家銷往歐盟的進口優惠。故本案的最大啟示是，藉由對WTO爭端解決機制的了解，以便未來有朝一日可利用此機制來維護我國出口利益。