壹、前言

　　為調整產業結構及穩定農產品市場供需，達到秩序運銷之目的，農委會每年考量國內外農業環境變化、產地實際生產狀況、市場需求、進出口數量及其他因素訂定年度生產目標，供作縣市主管機關擬定轄區內農業產銷計畫之依據，並針對重要及敏感性農產品研訂年度產銷計畫與預警制度，加強輔導。惟由於農產品供需之特性，有時仍會發生農產品生產過剩，價格下跌，甚至不敷成本情事；或生產不足，價格飆漲的問題。本報告擬探討是否可以加強計畫生產以穩定農產品產銷安定農產價格。

貳、近3年農產品生產目標之執行情形

　　農委會每年訂定之農產品生產目標，內容包括作物類、畜產類及漁產類，其中作物生產目標之內容包括種植面積、單位產量及總產量。為簡化分析，此處以作物類之執行情形為研究範圍。

一、94年生產目標之執行情形：94年生產目標之執行情形如表1xls / pdf所示，41項農作物生產目標中，生產實績與目標相差5％以內者僅10項，占總項數之24％；超出目標5％以上者占7％（其中超產幅度最多者較目標產量多出143％）；較目標低5％以上者則達24項，占總項數之58％，其中最低者僅達目標產量之44％，產量低於目標主要是受天然災害的影響，單位產量低所致。

二、93年生產目標之執行情形：93年生產目標之執行情況較94年為佳， 40項作物生產目標中，生產實績與目標相差5％以內者計17項，占總項數之43％；超出目標5％以上者及較目標低5％以上者分別占25％及 33％。產量未達目標者，主要亦是因天然災害的影響，單位產量低之故。超產幅度最多者為洋蔥，種植面積與單位產量分別較目標高32％及22％，致總產量較目標產量多61％。

三、92年生產目標之執行情形：92年因天候順調，果樹生長良好，多告豐收，18項水果生產目標中，生產實績與目標相差5％以內者計6項，占總項數之33％，超出目標10％以上者占50％（其中超產幅度最多者較目標產量多55％）， 較目標低5％以上者占11％ 。

四、稻米生產目標之執行情形：稻米為最重要之作物，也是政府執行計畫生產最力的作物，近年為因應加入WTO 開放稻米進口，推行政策性減產，惟91年二期 (加入WTO第一年) 稻米種植面積超出目標，且單位面積產量高，致全年稻米產量超出目標，造成稻米價格低迷不振。92年與93年二期稻米種植面積低於目標，惟單位面積產量分別創歷史新高及次高紀錄，致二期稻米產量超出目標，惟因一期稻米產量減少，使全年產量仍略低於目標產量（詳如表2xls / pdf）。

五、綜合上述分析，近年各項農作物生產目標之執行情形，多與目標有相當的差距，即使是政府執行計畫生產最力的稻米，雖透過實施保價收購及稻田轉作休耕補助，動支龐大經費，也曾發生產銷失衡的情形。

參、農產品生產實績與目標有相當差距的原因

一、在市場經濟下農民有生產決策的權利，政府不能強制農民分配其生產資源之利用，只能依規劃的目標輔導農民生產。

二、目前農產品生產目標之執行，僅稻米、玉米、高粱由政府訂定價格收購，並配合轉作休耕補貼措施推行減產，以維持產銷平衡；其餘僅係以產銷輔導措施計畫依規劃之目標輔導農民生產，以穩定產銷，政策之經濟誘因普遍較薄弱，且農民之生產決策除了經濟誘因外，其他如生產習性等也是重要的考量因素，加上農民經營規模細小，輔導實施計畫生產比較不容易。

三、農產品生產量受氣候影響大，單位產量有相當的不確定性。

肆、農產品價格變動的特性

一、農產品供需價格彈性低，價格易波動

　　農產品生產有一定之生產期，且農產多屬易腐性不耐儲藏，因此短期內供給量不易因價格變動而大幅增加或減少，供給對價格反應之彈性低；需求方面也因農產品多屬生活必需之糧食，當價格高時不可能不吃，且因人類的胃容量有其限度，亦不可能因價格低落而大量消費，因此需求對價格反應之彈性亦低，在供需價格彈性均低的情況下，易導致價格波動。農產品價格多有明顯的季節變動，生產旺季時價格下跌，淡季時價格回升，即因此之故。此外，農產品間之替代性高，農產品價格不僅受其本身供需的影響，也受替代品供需之影響，例如夏季西瓜豐收，西瓜價格下跌，會因替代效果，使得其他夏季水果需求減少，價格下跌。

二、生產對價格反應時間落遲，產量與價格呈反向循環變動

　　農產品因生產期間較長，致生產對價格反應的時間具落遲性，其調整生產過程中之數量與價格變動之關係途徑圖如同蛛網，經濟學上稱為蛛網定理（cobweb theory）。例如當農產品因天候不順調造成供給短缺而價格上漲，會導致下一期生產量增加，由於生產過多導致價格下跌，造成再下一期之生產量減少，價格上漲，如此反復進行，造成價格與產量呈一增一減反方向之循環變動。

伍、穩定農產品產銷與價格措施之檢討分析

一、為穩定農產品產銷與農產價格，一般所採取的措施主要包括：政府收購、獎勵減耕、與價格支持3種。我國稻米由政府於生產前公布收購價格，給予生產者價格支持，並於收穫後辦理收購以穩定糧價，惟因長期的補貼造成生產過剩，自民國73年開始推行轉作休耕，至今休耕面積接近稻米種植面積，不僅造成長期的財政負擔，休耕補貼制度也妨礙耕地租賃制度之發展，影響農業資源利用與農業結構之調整。目前稻米保價收購與轉作休耕政策已成為必需檢討修正的重要課題。

二、其他農產品之產銷穩定措施主要是減耕及產銷失衡時收購儲存。例如近年柳橙發生產銷失衡而推行柳橙疏果或轉作其他作物，大宗蔬菜生產過剩時辦理耕除，洋蔥、大蒜生產過剩時辦理收購儲存等。惟農民多無生產登記，且經營規模細小零散，往往造成處理之困擾。此外，減耕或耕除後，會使未來市場價格回升，因而衍生由誰來減耕的問題。過去產銷輔導結果，往往發生依照政府政策減耕者，坐失獲利的機會，而未依照政府政策減耕者反而獲利的情形，不僅招致民怨，並且使農民對產銷輔導失去信心。收購儲存雖可暫時紓緩市場之供給壓力，但如未能創造需求銷路，則將增加未來之供給壓力，甚至發生腐壞而必須銷毀的情形。

三、設立價格平準基金，為另一種價格支持的做法。藉由基金之運作，當農產品價格高時收取部分價款納入基金，當農產品價格低時由基金補助部分價差，以維持價格於一定水準之上。如此，可使生產依市場導向調整，並由生產者分擔價格支持的經費，減少政府的財政負擔。我國於民國63年設立糧食平準基金，以穩定稻米價格，惟因保證價格水準高，造成稻米生產過剩，致基金只出不進，連年虧損，目前已經廢止。過去毛豬也曾由政府出資成立毛豬產銷互助基金，推行毛豬計畫生產，惟執行成效不佳，主要是農民對基金之義務未能確實執行，價格高時交錢加入基金之意願低，價格低時加入基金領錢之意願高，最後因基金虧損而終止。

陸、計畫生產之可行性分析

一、實施計畫生產，理論上是有穩定農產品產銷與農產價格之效果。惟實務上因農業生產的特性及市場經濟制度之運作，計畫生產並不一定能確保農產品產銷與價格的穩定。一方面因農業生產之不確定性大，並非計畫所能完全掌控；另一方面市場需求面的變化大，也非計畫所能完全控制。尤其我國加入WTO後，受國際市場之影響加大，在開放進口的競爭下，進口增加即可能因替代效果而使國產農產品需求減少，造成國產農產品價格下跌之壓力；另外，國產農產品欲透過減產使價格提高，亦可能增加外國農產品進口的誘因，使得農產品產銷調節之因素更加複雜。

二、我國稻米實施計畫生產所造成的政策性減產壓力與財政負擔，世界各國如歐、美、日等亦曾面臨類似的問題。惟在國際經貿自由化的趨勢下，歐、美、日等國之農業政策已逐漸朝市場導向調整，採取所得與價格分離政策，配合直接給付維護農民所得，減少對農業生產與農產價格的干預，意即儘量由農業生產者自行負責其生產決策可能面臨的風險。

三、為減低農場經營的風險，訂定契約是日益普遍被採行的農場風險管理方式之一，即由農民與買方簽約按照約定之價格或費用生產及提供特定品質及數量之農產品。根據美國農部經濟研究局之研究報告，美國契約生產之產值占農業總產值之比例由1969年之11％增為2003年之39％。其中畜牧業採行契約之比例更高，1993年為10％，2001年增為72％，肉雞業更高達90％以上。我國農產品由民間契約生產的情形亦逐漸普遍，如白肉雞契約飼養比例達九成以上，土雞、牛乳、稻米、紅豆、洋蔥、馬鈴薯、毛豆、香蕉、有機農產品…等亦有契約生產的情形。

四、透過契約生產，農民及買方（加工業者、運銷商或消費者）雙方均可減少或避免市場自由化的不確定性風險。一般而言，透過契約生產農民可將價格變動之風險轉由買方負擔，買方可藉由提供種子，種苗，仔畜禽、飼料、肥料等生產資材之供應及生產技術服務，確保農產品的品質及貨源的穩定。隨著消費者對農產品品質之要求日增，買方可透過契約價格反映其對品質之偏好，買到其所要求之規格產品；農民也可因而獲得較一般市場價位高的合理價格。

五、綜合上述分析，計畫生產如果朝加強農民與民間業者（運銷商或加工業者）或消費者簽約生產的方式進行，應較可行。