96年2月（第176期）
論WTO農產品特別防衛措施
一、前言
根據經濟理論，貿易自由化對實施自由化的國家整體而言是有利的，因為市場開放可促進競爭，改善生產效率與資源配置，提升產業的競爭力，使消費者有較多的選擇；但貿易自由化也難免會對那些實施自由化的產業造成立即的傷害，這也是多數產業不願進行自由化的原因。為鼓勵各國進行貿易自由化與避免因自由化對國內相關產業造成損害，一般貿易協定中均訂有進口救濟制度，包括調整邊境措施或限量進口俾使市場開放的一方能安心的開放市場，進而逐步調整產業並擴大貿易。GATT第十九條之防衛協定就是在此一理念下產生。不過，該防衛措施調查程序冗長繁瑣，較不適合農產品，因為農產品具季節性與易腐性，一旦遭遇進口損害，經冗長繁瑣調查程序，待確定損害可採取救濟措施後，產業可能業已遭受嚴重損害，故在烏拉圭回合談判時，為使會員安心開放農產品市場，特在「農業協定」(Agreement on Agriculture，簡稱AoA)中訂定符合農業特性的防衛條款，此即第5條之農產品特別防衛條款(special safeguard clause，簡稱ssg)，是烏拉圭回合農業協定的重要條款之一，我國在加入WTO談判過程中也曾爭取到14項產品適用特別防衛措施，這是難能可貴的(根據WTO秘書處官員之瞭解，近年來入會的所有會員都未曾像我國這樣能爭取到14項產品適用SSG)。此一防衛措施在我加入WTO後，對國內某些農產業之衝擊具有相當之稀釋效果，至少可以暫時避免國外同類農產品之激烈競爭。不過，這項措施在杜哈回合農業談判中卻遭受一些會員的質疑，主張先進會員不可繼續維持這項措施，而國內也有一些不明究理的人士加以呼應，認為這項措施與新回合談判自由化的精神相違，此一論點是值得探討的。為能對這項措施進行了解，本文將依序說明該措施之規範、運作方式、實際執行情形，及新回合農業談判應繼續維持的理由。
二、特別防衛條款內容與實施方式
烏拉圭回合農業談判時，最大的成就之一是將所有農產品非關稅措施透過簡單的數學公式轉化為關稅，在承諾執行期間並准許該類產品之進口量維持在基期消費量的3%至5%，此即關稅化(tariffication)。會員採取非關稅措施的農產品多半是會員視為高度敏感或欠缺競爭力的產品，故關稅化後，對配額外的進口量仍有所畏懼，唯恐一旦關稅化後，國外同類產品仍會低價或大量進口，因而影響國內產業，故又制定特別防衛條款(special safeguard)，以免關稅化後國外同類產品低價或大量進口而傷害國內產業。雖然GATT第十九條可對進口所造成的產業損害進行救濟(包括限量進口等邊境措施)，但必須符合某些嚴格條件，尤其是必須證明對國內產業確實造成傷害方能採取救濟措施，與此同時，尚須對貿易夥伴給予補償。由於引用這一條款曠日費時，且無法達到對產業及時救濟的目的，故多數會員在烏拉圭回合農業談判時主張對關稅化產品採取特別防衛措施，這項措施不須證明國內產業受到傷害，且採取相關措施時，也不須對貿易夥伴給予補償，可說甚具機動性，這是特別防衛條款的特性之一。茲將其主要內容與實施方式說明如下：
(一)特別防衛條款主要內容
該特別防衛條款計九款，是農業協定中最長的條款；第一款是指適用特別防衛措施的基本條件，即適用產品必須是關稅化的產品，其次是該產品在會員減讓表中必須標示ssg，這是兩項先決條件，當然最重要的是要符合「數量啟動」(volume-based )與「價格啟動」(price-based)的標準，但這兩項啟動只能選擇一種適用，不得同時採用(not concurrently)；第二款規定是不得對配額內進口量(in-quota)採取防衛措施，否則開放現行進口量(current access)與最低進口量(minimum access)不具任何意義(不過，開放現行進口量與最低進口量除非是採國營企業貿易方式進行，否則並無保證必須全數進口的義務)；但採數量啟動可將配額內進口量計入數量啟動量內；第三款規定，不得對引用數量啟動方式之前業已簽約並在運輸途中的產品課徵額外關稅；第四款規定，採取數量啟動的特別防衛措施徵收額外關稅的期限只能持續至當年年底，且課徵的關稅不得超過當年實施關稅的三分之一(注意：此關稅是配額外關稅)，另規定數量啟動的一系列公式；第五款是有關價格啟動課徵額外關稅的一系列公式；第六款規定易腐與季節性產品適用要件；第七款規定特別防衛條款之運用必須以透明化方式進行，也就是採取數量啟動方式者應以書面通知WTO農業委員會，通知應包括引用之相關數據，並儘可能提前通知，或在採取措施後10天內通知，另依據第四款規定採取的措施應給予任何有利害關係會員與實施該措施的條件有磋商的機會；同樣的，採取價格啟動措施也應以書面方式通知WTO農業委員會，通知項目包括相關數據，並應在採取措施後10天內通知；第八款規定凡採取這項措施之會員，不得再採取GATT第十九條防衛措施；第九款規定，該特別防衛措施只在農業協定第二十條所決定的改革期間內有效。
(二)實施方式
特別防衛條款的基本理念是防止國外產品大量進口影響國內產品，或避免低價產品進口影響國內產品價格。若產品進口價格低於某一設定水準，或產品進口數量高於某一設定門檻時即可發動防衛措施。此即數量啟動與價格啟動兩種方式，啟動方式與所課徵的關稅均規定在第四款與第五款中。茲說明如下：
- 數量啟動方式與計算公式
數量啟動方式中有3項主要元素，首先是「市場進入機會」(market access opportunities)，其定義為最近3年可用資料之進口量佔國內消費量的比例，以M表示，該比例主要用以決定啟動水準(base trigger level)，即T q；其次，則是過去3年平均進口量，以Q av表示；再就是最近一年消費量的絕對變動，以*C表示；利用這些符號即可將第四款中的(a)、(b)與(c)之文字化為以下公式：
V t = Q av x T q + *C
V t：數量啟動水準
Q av : 過去3年平均進口量
T q : 以%計算之數量啟動基準
*C : 最近國內消費量之絕對變化(與前一年比較)
T q有3種，即︰
(1)T q1︰125%, 當市場進入機會M < 或等於10%
(2)T q2︰110%, 當市場進入機會M > 10%及< 或等於30%
(3)T q3︰105%, 當市場進入機會M > 30%
若不考慮國內消費量，則採用T q1計算。由該公式可以看出，當平均進口量越高、進口量佔消費量的比例低、國內消費量的成長越快，則發動數量防衛之門檻就越高，代表課徵額外關稅的機會就低。
- 價格啟動方式與計算公式
當進口價格低於基準價格時，就可課徵額外關稅，此項基準價格為相關產品在1986-88年以國內貨幣計算之平均c.i.f進口價格(必要時可參考產品品質及加工層次加以調整)，此基準價格以Tp表示，當期進口價格(以國內貨幣計算之c. i. f.價)以P表示，課徵之額外關稅為Di，則整個價格啟動方式與關稅課徵公式如下：
(1)若 (Tp - P) < 或等於Tp x 10%, 則不得課徵額外關稅，即D1 = 0
(2)若 (Tp - P) > (Tp x 10%) 且(Tp - P) < 或等於(Tp x 40%)，則額外課徵關稅為D2 = 30% x [(Tp - P) - (Tp x 10%)] = 0.27Tp – 0.3P，或從價稅為0.27Tp/P – 0.3
(3)若 (Tp - P) > (Tp x 40%) 且(Tp - P) < 或等於(Tp x 60%)，則額外課徵關稅為D3 = 50% x [(Tp - P) - (Tp x 40%)] +( D2 = 0.3[ 0.4Tp – 0.1Tp]) = 0.39Tp – 0.5P，或從價稅為0.39Tp/P – 0.5
(4)若 (Tp - P) > (Tp x 60%) 且(Tp - P) < 或等於(Tp x 75%)，則額外課徵關稅為D4 = 70% x [(Tp - P) - (Tp x 60%)] + (D2 = 0.3[0.4Tp – 0.1Tp ]) +(D3 = 0.5[0.6Tp – 0.4Tp]) = 0.47Tp – 0.7P，或從價稅為0.47Tp/P - 0.7
(5)若 (Tp - P) > (Tp x 75%)，則額外課徵關稅為D5 = 90% x [(Tp - P) - (Tp x 75%)] + (D2 = 0.3[0.4Tp – 0.1Tp ]) + (D3 = 0.5[0.6Tp – 0.4Tp]) + (D4 = 0.7[0.75Tp – 0.6Tp]) = 0.52Tp – 0.9P，或從價稅為0.52Tp/P – 0.9茲舉一例說明：設某產品之基準價格(Tp)為每噸120元台幣(c.i.f.價)，目前進口價格(P)為每噸60元台幣(c.i.f.價)，進口價格與基準價格間的差額為60元，大於基準價格的120 x 40% = 48，但小於基準價格120 x 60% = 72，故適用第三項公式，0.39Tp – 0.5P = 0.39 x 120 – 0.5 x 60 = 16.8元，此為額外課徵之關稅，該產品完稅後價格則變為60 + 16.8 + 配額外關稅。
由上述公式可以看出，這種價格啟動方式甚為複雜，有專家認為此與多年前歐盟所採取的「變動差異金」 (variable levy)相同，進口價格較基準價格越低，課徵的關稅就越多，但並不能完全抵消進口價格下跌的所有幅度，多少尚能讓國際價格影響國內價格，避免完全與國際市場脫節。
有關此兩種啟動防衛措施何者為佳，專家並無法判定，但個人認為價格啟動相對於數量啟動較具保護性，因為第一、價格啟動沒有時間限制，只要進口價格持續低於基準價格即可發動；其次，其課徵的關稅是累進的。
(三)實例
根據WTO統計，目前保有採取特別防衛措施權利的國家有39個，涵蓋的產品達6,000餘項，主要國家為澳洲、加拿大、歐聯、日本、以色列、韓國、紐西蘭、挪威、瑞士、美國、泰國、馬來西亞、台灣等，其中以美國、日本及歐聯使用最為頻繁，也常遭會員的質疑(見表1與表2)。為便於瞭解兩種特別防衛措施的計算與實施情形，以下將舉數例說明。
- 日本於1995年5月18日對其他澱粉類(other starches)採取價格啟動防衛措施
啟動基準價格為1986-88年該類產品之c.i.f價格平均，即202.76千日圓/ton，以此作為計算價格啟動課徵額外關稅之基礎(見G/AG/N/JPN/2)。同樣的，日本亦於該年針對進口奶粉、乳清等產品發動價格啟動防衛措施(見G/AG/N/JPN/3-4)。 - 日本於1996年3月對生絲發動數量啟動防衛措施
啟動基準為1,605噸，計算如下：
前3年進口量
1992：1,560噸
1993：1,484噸
1994：1,543噸
平均：1,529噸
前3年消費量
1992：6,884噸
1993：6,270噸
1994：5,625噸
平均：6,260噸
市場進口機會(M)為24%(1,529/6,260)，故Tq適用110%，但因最近一年消費量之絕對變動量為負值，依公式計算結果反使數量啟動水準較之前3年平均進口量為低，故必須適用105%，即：
Vt = 1,529 x 105% = 1,605噸，當期進入日本之數量已超過該數量，即1,652噸，適用期間為1996年3月1日至1996年3月31日(見G/AG/N/JPN/5)。 - 日本於1996年6月對菊粉(inulin)發動數量啟動防衛措施
啟動基準為1 .5噸，計算如下：
前3年進口量
1993： 0 噸
1994： 0 噸
1995：3.6噸
平均：1.2噸
不考慮國內消費量，依農業協定第五條第四款規定Tq適用125%，即：
Vt = 1.2 x 125% = 1.5噸，當期進入日本之數量已超過該數量，即17.4噸，適用期間為1996年6月1日至1997年3月31日(見G/AG/N/JPN/9)。 - 日本於1998年11月再次對菊粉發動數量啟動防衛措施
啟動基準為37噸，計算如下：
前3年進口量
1995： 3.6噸
1996：36.8噸
1997：48.2噸
平均：29.5噸
不考慮國內消費量，依農業協定第五條第四款規定Tq適用125%，即：
Vt = 29.5 x 125% = 37噸，當期進入日本之數量已超過該數量，即39噸，適用期間為1998年11月1日至1999年3月31日(見G/AG/N/JPN/32) - 日本於2001年對某些麵食與澱粉產品發動數量啟動防衛措施
啟動基準為0.67噸，計算如下：
前3年進口量
1998：0.6噸
1999：1.0噸
2000： 0噸
平均：0.533噸
不考慮國內消費量，依農業協定第五條第四款規定Tq適用125%，即：
Vt = 0.533 x 125% = 0.67噸，當期進入日本之數量已超過該數量，即1.98噸，適用期間為2001年7月1日至2002年3月31日(見G/AG/N/JPN/65)
經查會員有關特別防衛措施通知文件中，計算較為詳細的國家為日本，故本文所舉實例多為日本例子。
(四)我國實施情況
我國入會談判時爭取到14種產品適用ssg，後又因稻米關稅化而將稻米納入為15種產品；於2002年加入WTO，該年納入價格啟動特別防衛措施有21項HS八位碼產品，即東方梨、柿子、紅豆、雞腿翅、雞肉塊、花生、糖、蒜球、液態乳與乾香菇。納入數量啟動防衛措施有柚子、檳榔等。
2003年納入價格啟動特別防衛措施有5項HS 8位碼產品，即東方梨、蒜球、其他雞肉塊、紅豆等。納入數量啟動特別防衛措施有36項HS 8位碼產品，即花生、糖、檳榔、雞腿翅、鮮乳、液態乳、乾香菇、柚子、柿子、米。
2004年納入價格啟動特別防衛措施有24項HS 8位碼產品，即東方梨、糖、其他雞肉塊、液態乳、紅豆、乾香菇、米等。納入數量啟動特別防衛措施有34項HS 8位碼產品，即花生、東方梨、糖、蒜球、雞腿翅、鮮乳、液態乳、乾香菇與米。
2005年納入價格啟動特別防衛措施有23項HS 8位碼產品，即花生、雞腿翅、其他雞肉塊、液態乳、紅豆、腹脅肉與乾香菇。納入數量啟動特別防衛措施有32項HS 8位碼產品，即花生、東方梨、雞腿翅、其他雞肉塊、液態乳、雞雜碎、紅豆等。
2006年納入數量啟動特別防衛措施有40項HS 8位碼產品，即花生、紅豆、雞肉塊、液態乳、東方梨與鮮乳等。
加入WTO後5年來，我農業部門未遭受嚴重衝擊之原因，除政府與農民進行及時與適當的結構調整外，特別防衛措施亦發揮某種程度的安全閥效果。至於這些措施之防衛效果有多大，是值得學者專家進一步以計量方式探討的問題。當然，有些效果可能並非短期間顯現，因為我國加入WTO只有5年。另這些措施對進口商或出口國至少具有嚇阻效果，並對國內農民有安心的作用。
三、杜哈回合農業談判會員對ssg之立場
杜哈回合農業談判過程中，一些農產品出口會員，包括多數開發中與少數先進國家，諸如G-20、Cairns group、美國等均主張未來農業改革期間先進國家應完全取消該項防衛措施，因為這些措施以被多數會員濫用，限制產品開放的效果，致使多數開發中國家並未因農業協定的訂定而使渠等之農產品出口較原先預期的增加。而美國之所以反對持續這項措施，是因為美國多數農產品之競爭力強，不再需要此種措施之故，若能取消這項措施，在未來關稅大幅降低與配額大幅增加的雙重措施下，必可使其農產品出口大為增加。雖然所有開發中國家多支持取消先進會員採取這項措施的權利，但卻主張所有開發中會員都有權利對與民生安全(livelihood security)、農村發展(rural development)、糧食安全(food security)等密切相關的農產品採取類似的特別防衛機制(Special safeguard mechanism，簡稱ssm)，理由是未來關稅降低與進口配額的增加可能會傷害開發中國家與農村發展、糧食安全等密切相關的農產品，進而影響農業的永續發展，特別是那些擁有生產補貼的農產品，更會對開發中會員的這些農產品造成傷害。此種論調很難令人信服，因為先進國家的農業也可能在關稅大幅降低與配額大幅增加的情況下受害，且有些先進國家的農業並不完全像美國那樣擁有強大的競爭力，當然有必要繼續維持這種防衛措施，方能避免大幅開放所帶來的傷害，如果取消此種措施，相關會員又怎會安心同意大幅降稅與增加進口配額？這也是G-10與歐盟自始至終堅持的立場。
杜哈回合農業談判雖於去年7月暫停，但有心人士仍積極奔波，期盼在最短時間內恢復談判。為使利害相關會員都能同意在最短時間內恢復談判，最近有甚多傳言謂：歐盟願意將原先所提出的農產品平均降稅幅度自39%提高至54%，美國也願將農業生產補貼(AMS)自現行的220億美元降至180億美元，且同意將反循環給付納入AMS削減。若關稅降幅真如傳言或高於39%(超過烏拉圭回合降稅幅度)，則對農業競爭力已相當薄弱的會員，特別是G-10會員，將是極大的衝擊；若再加上取消特別防衛措施，那更是雪上加霜。因此，在未來大幅降稅與擴大進口配額情況下，為免國內農業進一步遭受衝擊，不僅要繼續維持這項措施，還應考量爭取產品項目，以使農產品開放的安全閥更為穩靠。
四、結語
農業協定中的特別防衛條款是為因應關稅化產品而設計，目的在防止自由化後產品大量進口或價格急劇下跌對國內同類產業之影響，此項特別防衛措施勿須像GATT第19條那樣必須證明國內產業有嚴重損害方可採用，只需滿足數量與價格啟動規定即可。數量與價格啟動規定是一套機械化公式，若以文字來看不易懂，但將文字化為數學公式則甚易明瞭。我國加入WTO 5年來，也曾對多項農產品採取這項防衛措施，有助減少自由化的衝擊。不過，目前正在進行的杜哈回合談判有些會員主張取消這項措施，特別是開發中會員與美國，強烈反對這項措施，而G-10與歐盟主張繼續維持。誠如該條款所述，基本上，只要未來農業繼續改革或自由化，特別是大幅降稅與增加進口配額，吾人都應繼續堅持保有此項防衛措施的權利，庶幾可對農業減少衝擊。