美國農業部長Mike Johanns 於2007年1月31日發布2007年農業法案之草案，並送國會參眾兩院審查，擬接續將於2007年9月到期的2002年農業法案。為研擬2007年農業法案，美國農部於2005年起在全國辦理52場研討會，聽取各方意見。2007年草案內容大致延續2002年法案之立法精神與補貼架構，但也根據國內外環境變遷及2002年法案執行期間所遭遇的問題，作若干修正。美國國會參眾兩院之農業委員會已分別於2月7日及14日展開一系列聽證會，在完成聽證會後，將分別研擬法案條文內容，經協調通過後，諮請總統簽署實施。本文擬說明草案之主要變革、涵義及其對我國農業補貼政策之啟示。

一、2007年美國農業法案（草案）之內容與主要變革

　　美國農業法案源於1930年代大蕭條之農業調整法，當時農產品價格暴跌，政府因而實施價格支持措施，以維持農產品之最低價格。而後並於1949年立法實施永久性農業法案，作為美國農業政策之依據。自1970年代起法案約5至7年依國內外環境修訂一次，內容除農產品產銷計畫，也涵蓋其他農業政策措施。2007年草案延續2002年法案之立法精神與補貼架構，內容計十大項：（一）有關小麥、飼料穀物、稻米、棉花、油籽作物、乳品、花生、糖等補貼之農產品產銷計畫（Commodity Programs）；（二）環境保育計畫（Conservation），主要為農地休耕補助（land retirement）及農業生產用地之保育補助（working land conservation）；（三）生質能源發展（Energy）；（四）農產貿易計畫（Agricultural Trade），主要是有關國際糧食援助、出口補貼及拓銷等計畫；（五）食物補貼（Nutrition Programs），主要是補助低收入戶購買食物之食物券（Food Stamp）；（六）農業金融（Credit）；（七）農村發展（Rural Development）；（八）農業試驗研究（Research and Related Matters）；（九）林業（Forestry）；（十）其他（Miscellaneous），包括農作物保險、有機認證等。

　　農業法案中以與農業生產者補貼有關之農產品產銷計畫及環境保育計畫為核心（2006年分別約佔美國農部總預算之26％及11％），經費最多者為食物補貼（2006年約佔美國農部總預算之54 ％）。2007年草案之重點是：改變農產品產銷計畫（Commodity Program）的價格與所得支持水準及其相關規定，增加經費加強辦理生質能源發展、環境保育、農業試驗研究、農村發展、與農產貿易等計畫，並增加相關政策措施對水果與蔬菜（Specialty Crops）、新進生產者及弱勢生產者的支持。美國農部比較未來10年在新舊法案機制下所需要之預算，估計2007年草案較2002年法案增加49.5億美元（增加0.8 ％），但其中農產品產銷計畫減少44.9億美元（減少6％）；生質能源發展、環境保育、農業試驗研究、農村發展、與農產貿易等政策上將增加經費加強辦理。

　　2007年草案最主要之變革為農產品產銷計畫的價格與所得支持水準與相關規定。農產品產銷計畫之目的在給予參加計畫之生產者「價格與所得支持（Price and Income Support）」，為美國有關生產者補貼之最主要措施，2007年草案延續2002年法案之補貼架構，包括所得支持的直接給付（Direct Payment）與反循環補貼（Counter-cyclical Payments）、及價格支持的貸款價差補貼（Marketing Loan Gain / Loan Deficiency Payments），改變的重點包括：（1）調降「價格支持水準」（2）修正「反循環補貼」之補助標準之設定基礎－改為以收入為基礎（3）提高「直接給付標準」（4）加強「排除對大農的補貼」（5）取消計畫面積之種植限制及取消可更新計畫面積之規定（6）實施以環境保育直接給付取代貸款價差與反循環補貼之選擇權（conservation enhanced payment option）」等。新舊法案之主要變革比較對照如表1 DOCX / pdf / odt。茲就補貼架構及其變革說明如下：

(一)價格支持

　　美國農業法案實施無追索權之農產品抵押貸款（Nonrecourse Loan），訂定抵押價格（Loan Rate）作為農產品最低價格支持水準；並視需要實施運銷貸款（Marketing Loan），讓生產者在市價低於抵押價格時，得以較低的償還價格贖回抵押品，賺取抵押價格與償還價格之價差（Marketing Loan Gain），未申辦抵押貸款之生產者也可直接以其手中持有之農產品逕向政府申領貸款價差補貼（Loan Deficiency Payments），不必透過抵押程序。補貼對象包括小麥、稻米、玉米、大麥、高粱、燕麥、高地棉、長纖棉（extra long staple cotton）、大豆、其他油籽作物、乾豆類、花生、羊毛、毛海、蜂蜜等產品。

　　農產品抵押貸款之目的是讓生產者於產品收穫後，市價低的時候，可以不必急著出售農產品；生產者可持農產品向農部轄下的農產品信用公司（Commodity Credit Corporation，簡稱CCC）申請抵押貸款，等以後價格好的時候，再贖回抵押的農產品出售。貸款期間通常為九個月，期滿時，生產者可償還貸款加付利息及倉儲費，贖回抵押品，也可以把抵押的農產品讓渡給CCC償還貸款，無論市價多低，CCC都必須接受，無追索權。在此機制下，只要市價接近或低於抵押價格時，生產者就會把抵押的農產品讓渡給政府，因此抵押價格也就是生產者至少可賣得的價格。

　　運銷貸款是為因應國際價格低於抵押價格時不利於美國農產品出口的情況時，以削減貸款償還價格的方式，讓生產者以較低的償還價格贖回抵押品，賣到市場去，以避免美國之農產品貸款抵押價格成為國內市價之底線而不利出口。1990年以前此一措施一直僅用於棉花、稻米2種產品，後來逐漸增加產品項目。

(二)所得支持

　　所得支持包括直接給付及反循環補貼，目的在使農業生產者之所得維持在目標水準以上，其中直接給付為每單位面積之定額補貼，當市場價格加上直接給付標準仍低於目標水準時，再給予反循環補貼。補貼對象包括玉米、小麥、大麥、燕麥、高粱、稻米、大豆、高地棉（upland cotton）、花生、及其他油籽作物，補貼金額係根據農業生產者過去之種植實績及相關規定核算之計畫面積（Base Acre）的85％及計畫單位面積產量（Program Yield）計算，與其當期生產無關，計算公式如下：

1. 直接給付金額 = 該作物計畫面積 * 85％ * 該作物計畫單位面積產量 * 該作物每單位產量之直接給付標準

    

2. 反循環補貼金額 = 該作物計畫面積 * 85％ * 該作物計畫單位面積產量 *每單位產量之反循環補貼標準

　　基本上，計畫面積為生產者根據1996年前5年種植實績，依農業法案之規定，而取得參加計畫資格之面積，計畫單位面積產量則凍結在1981~1985年之平均水準。

(三)2007年草案修正重點為：

1. 調降價格支持水準
   2007年草案修正農產品抵押貸款之抵押價格（Loan Rate），改為逐年按其前5年平均市價（去除最高年及最低年）的85％設定，且不得超過2002年農業法案眾院版之抵押價格，取代2002年每年固定的做法。由於2002年農業法案眾院版之各項農產品之抵押價格均未超過2002年農業法案通過之水準，其中小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥等大宗穀物低3％至9％不等，因此整體抵押價格水準較2002年法案低。修正的原因係為減低價格支持扭曲市場的情形。2002年農業法案之抵押價格固定，未能反映市場價格之變動趨勢，甚至高於市場價格的情形，被批評有鼓勵生產之嫌，進而造成生產增加價格下跌的情形，導致貸款價差補貼增加。2003年貸款價差補貼金額不到10億美元，至 2005年大幅增加為60億美元。

    

2. 修正反循環補貼標準之設定基礎－改為以收入為基礎
   2007年草案修正反循環補貼標準之設定基礎，由以價格為基礎（price-based）改為以收入為基礎（revenue-based）。亦即2002年法案之反循環補貼係以價格為基礎之補貼，當全國平均市場價格（或貸款抵押價格）加上直接給付標準仍低於目標價格時，給予補貼；2007年草案修正之反循環補貼為以目標收入為基礎的補貼，當全國平均單位面積實際收入低於目標收入時，給予反循環補貼，其補貼標準之計算如下：
   *2002年法案之反循環補貼標準 ＝ 目標價格 -（市價或貸款抵押價格 + 直接給付標準）
   *2007年草案修正之反循環補貼標準 ＝ （全國平均單位面積目標收入 -全國平均單位面積實際收入）/ 全國平均計畫單位面積產量
   *全國平均單位面積目標收入 ＝（2002年法案目標價格 - 2002年法案之直接給付標準）x 2002~2006年全國平均單位面積產量去除最高年與最低年後之3年平均
   *全國平均單位面積實際收入 ＝ 全國平均市價或貸款抵押價格 * 全國平均計畫單位面積產量
   修正的原因係2002年法案之反循環補貼標準之設定僅考慮價格之變動因素，未考慮單位面積產量之變動因素，因而有時會產生豐收時過度補償生產者損失的收益，而歉收時補償不足的問題，致失去所得支持的目的。2004~2005年美國玉米及棉花單位面積產量均創歷史新高，市場價格下跌，因而啟動反循環變動補貼；不過市場價格雖然下跌，但因單位面積產量提高，生產者收益超過常年水準，卻又可獲得反循環補貼。相反的，當歉收時，雖然市場價格高漲，但生產者可銷售數量減少，收益受損；此時，反循環變動補貼機制卻因市場價格高，未能啟動以補償農民之收益損失。新的反循環變動補貼機制讓生產者對於未來之生產收益較能預期掌握，達到穩定收益之政策目的。

    

3. 提高直接給付標準
   2007年草案各項產品之直接給付標準或維持2002年法案之水準或提高如表2 DOCX / pdf / odt。美國農部估計，提高直接給付標準將使未來10年之直接給付金額增加55億美元。修正之原因係美國農部預期該些產品及年份之市況可能疲弱，因而提高直接給付標準。此外，直接給付標準提高，即相對降低反循環補貼標準，使所得支持之綠色補貼比例增加。

    

4. 加強排除對大農的補貼
   為加強排除對大農的補貼，2007年草案修正參加計畫之資格及個人補貼上限之規定。
   (1)參加計畫之資格：由個人年所得額250萬美元以下或農業所得佔總所得75％以上者，修正為個人年所得額20萬美元以下，大幅縮減補助對象之資格。
   (2)補貼上限：維持補貼總額之上限為每人每年36萬美元，但調整各項補貼之上限，其中直接給付由8萬美元提高為11萬美元，反循環補貼由13萬美元降為11萬美元，貸款價差補貼由15萬美元降為14萬美元。
   修正的原因係現行農業法案雖有補助上限之規定以排除或降低對大農場之補助，但效果有限，生產者為領取補貼多設法規避補貼上限的限制，大部分的補貼是付給大農場及高所得的農場，使政府補貼不公平備受批評，及產生不利於小規模家庭農場之競爭問題。（2005年補助之農場中，年銷售額超過25萬美元之商業化農場（commercial farms）占9％，領取的補助款占總補助款之54％，平均每戶54,100美元，占其總所得20萬美元之27％；年銷售額低於25萬美元且經營主以農業為主之農場數占23％，領取的補助款僅占總補助款之27％，平均每戶8,700美元，占其總所得68,000美元之12％。）

    

5. 取消計畫面積之種植限制及取消可更新計畫面積之規定
   2007年草案取消計畫面積不得種植蔬菜、水果之限制，並取消生產者可更新計畫面積之規定。修正的原因係為確保所得支持之直接給付符合WTO之綠色補貼規範。WTO在裁定美國棉花補貼案中，裁定美國之直接給付（1996年法案之彈性生產合約補貼及2002年法案之固定直接給付）不屬於綠色補貼，因其限制直接給付之計畫面積不得種植水果蔬菜。此外，2002年法案之計畫面積雖然原則上係沿用1996年法案之計畫面積（即生產者根據1996年前五年種植實績及相關規定而取得參加計畫資格之面積），但允許生產者以1998~2001年種植實績來更新計畫面積；在WTO審理美國棉花補貼案時，也引發各國爭議，認為更新面積即與基期年以後之生產有關，不符合WTO農業協定之綠色補貼－與生產分離之所得支持（decoupled income support）。

    

6. 實施以環境保育直接給付取代貸款價差與反循環補貼之選擇權
   2007年草案擬實施實施以環境保育直接給付取代貸款價差與反循環補貼之選擇權，讓作物生產者可選擇將計畫面積轉移加入此項環境保育直接給付計畫之5年合約（2007年法案之實施期間），生產者必需遵守合約所定之環境保育作業規範，並放棄農產品抵押貸款及反循環補貼的可能利益，直接給付標準為表2之直接給付標準的1.1倍，補貼上限也提高1.1倍為每人每年121,000美元，即增加10％的直接給付，取代其放棄的貸款價差補貼與反循環補貼權益。此項倡議的原因係為減少扭曲生產，以及轉移削減的農業補貼為不需削減的綠色補貼。為使此項補貼與當期生產無關，以符合WTO農業協定之綠色補貼規範，生產者將不被要求一定要生產農產品才可領取補貼。

二、2007年美國農業法案（草案）變革之涵義

(一)朝減少扭曲市場與符合WTO規範的方向改革

　　綜合上述2007年草案有關農產品產銷計畫之變革，其中調降價格支持水準、加強排除對大農的補貼、及修正「反循環補貼」之補助標準為以收益為基礎，主要是為了減低美國農業補貼造成市場扭曲與補貼不公平的情形；提高「直接給付標準」、取消計畫面積之種植限制及取消可更新計畫面積之規定、實施取代「貸款價差補貼」與「反循環補貼」之「環境保育直接給付」，主要是為了使美國農業補貼能符合WTO之規範；亦即朝減少扭曲市場與符合WTO規範的方向改革。

　　根據烏拉圭回合談判，美國應削減之農業補貼（AMS）計238.8億美元（1986~1988年平均），其中最主要的為價差補貼（deficiency payments）。1990年法案實施彈性種植，將價差補貼調整為不需削減之藍色補貼（彈性種植之normal flex acreage 為計畫面積之15 ％，價差補貼額按其餘85％計畫面積給付）。1996年農業法案將價差補貼調整為與生產分離的直接給付，稱為「彈性生產合約補貼（Production Flexibility Contract payments）」，向WTO通報為不需削減之綠色補貼，因此美國迄今已通報之1996~2001 年AMS均低於其承諾之水準，其中1998年以前在承諾水準之一半以下，1999年以後則因農產品價格下跌，貸款價差補貼增加，而增加至補貼水準之75％至88％。2002年法案將「彈性生產合約補貼」改為「固定直接給付」與「反循環補貼」，在當時農產品價格低迷的情況下大幅提高支持水準。

　　近年巴西控訴美國棉花補貼一案，業經WTO於2004年9月裁定美國敗訴，該案同時裁定美國1996年法案之「彈性生產合約補貼」及2002年法案之「固定直接給付」均不符合WTO之綠色補貼規範。繼巴西之後，加拿大於今（2007）年1月向WTO控訴美國玉米補貼一案中，指出美國之「彈性生產合約補貼」與「固定直接給付」不符合WTO之綠色補貼規範，應計入AMS，美國1998~2001年之緊急救助（Market Loss Assistance payments，補助生產者因市場價格低迷所造成的損失） 及2002年法案之反循環補貼也應計入AMS，因此美國之實際AMS已超過其承諾之191億美元的水準，違反WTO規範。

　　另，在新回合談判中，美國於2005年10月向WTO提出之農業補貼削減提案，提議削減補貼限額60％，並建議將微量條款（de minis categories）之補助限額由產值之5％降為2.5％。依據該提案，美國之AMS限額將由191億美元降為76億美元。

　　美國2007年草案之一些變革即係為了因應WTO之農業補貼爭端及新回合談判之發展趨勢。美國農部認為，2007年草案取消計畫面積之種植限制及取消可更新計畫面積之規定，將可使其「直接給付」符合綠色補貼規範，「反循環補貼」符合新回合談判2004年完成之7月套案的藍色補貼規範，均不必計入AMS。

(二)農業補貼削減幅度不夠大

　　由於美國是世界主要農產品出口國，長期以來實行農業補貼政策，一向備受批評，也是WTO新回合農業談判陷入僵局的主要爭議之一。就主要的五種補貼作物而言，2002~2005年美國對稻米生產者的補貼金額占其產值之比例達63％，棉花50％，玉米23％，小麥17％，大豆4％。雖然此次美國2007年草案調降農產品補貼，但歐盟認為其補貼降低幅度不夠大，無法打破WTO新回合談判之僵局，尤其是對於乳品及砂糖之補貼仍過高；開發中國家之巴西、印度等國也認為美國應大幅減少補貼。

三、對我國農業補貼政策的啟示

　　從美國農業補貼措施之變革，顯示其為因應WTO之農業補貼爭端及新回合談判之發展趨勢的做法，給我國農業補貼政策的啟示是：在WTO新回合談判將朝向大幅削減農業補貼之方向改革下，農業補貼措施勢必要調整，將「會扭曲生產而需削減的補貼」取消或調整為「不會扭曲生產而不需削減的綠色補貼」，且綠色補貼措施之規劃必須符合WTO農業協定附件2之綠色補貼措施規範。

　　本會目前正就我國最主要的農業補貼項目「稻穀保價收購制度」預為規劃替代方案，擬調整為符合WTO規範之所得支持(直接給付)。此外，配合再生能源發展政策，本會近年試辦利用休耕農田種植能源作物，其補貼之規劃也必需符合WTO綠色補貼之規範，才不致影響我國農業補貼承諾。

　　茲根據WTO裁定美國棉花補貼違規案例及美國因應調整補貼的作法，探討前述兩項補貼措施之規劃應注意之處，確保其符合WTO之綠色補貼規範。

(一)稻穀保價收購制度改採直接給付

　　我國現行稻米保證價格區分為三個階段，其中計畫收購主要目的為增加稻農收益，輔導收購目的在穩定市場價格及供需，餘糧收購則係支持市場價格，避免稻農售穀價格低於直接生產成本，以保障農民的基本收益，三者均屬於WTO規範應削減之補貼。規劃之直接給付措施擬分為「固定給付」及「變動給付」二項，對於制度調整影響農民所得之部分，規劃以固定給付彌補；因政府取消保證價格，而造成市價下跌至低於設定之目標價格時，則以變動給付補償農民因市價下跌之部分損失。固定給付、變動給付標準及目標價格之設定等，尚在試算階段，原則上以制度調整後糧價下跌一定範圍內不影響稻農所得(調整前農民選擇繳交公糧收入＋選擇繳售市場收入＝調整後固定給付＋變動給付＋繳售市場收入)，及避免誘導稻作增產為前提。

　　前述規劃之「固定給付」應屬WTO農業協定附錄2第6段之「與生產分離之所得支持（Decoupled income support）」，其要件包括：

1. 給付之資格應有明確的準則，如身份、固定基期年的產量或要素使用量。

    

2. 給付額不得與基期年以後之生產型態或生產數量有關。

    

3. 給付額不得與基期年以後之價格有關

    

4. 給付額不得與基期年以後之生產要素用量有關。

    

5. 不得要求以生產作為獲得給付之要件。

　　根據前述5項要件，本會規劃的稻米直接給付，除應劃定與稻米生產有關之某一固定基期，設定給付對象之資格（例如某一固定基期期間有種植稻米之面積）與給付標準（與基期以後之生產類型、生產數量、價格、生產要素用量無關），以符合前4項要件外；尤應以美國之案例為鑑（1996年法案之「彈性生產合約補貼」及2002年法案之「固定直接給付」因限制農民不得種植蔬菜、水果而被裁定不符合WTO之綠色補貼規範），不得限制農民應種植或不能種植之作物種類，以符合第5項要件。

(二)利用休耕農田種植能源作物計畫之補貼

　　利用休耕農田種植能源作物計畫，一方面是為配合再生能源政策，發展生質能源；一方面是為了減少休耕面積，增進農地資源利用及減少政府之長期補助負擔。

　　我國休耕補助係以農業協定附錄2第12段之「環境計畫下之給付（payments under environmental programs）」向WTO通報，其要件包括：

1. 給付之資格應明訂於政府的環境或保育計畫中，且必須履行計畫之規定，包括與生產方法、生產投入有關之規定。

    

2. 給付額應限於因政府計畫所造成的額外成本或所得損失。

　　我國之補貼通報係依據前述第2項要件，將補貼視為參加休耕而增加之額外成本（如翻耕、種植綠肥作物）與所得損失。利用休耕農田種植大豆等能源作物，需要有一套完整的環境保育作業規範（前述第1項要件），才會被視為「環境保育計畫」。此外，種植能源作物之補貼標準應「限於因政府計畫所造成的額外成本或所得損失」（前述第2項要件）。