一、前言

　　在全球性能源短缺問題之衝擊下，開發各式新能源可說是世界各國共同努力的目標，其中又以生質能源的推廣與研發最受歐、美等已開發國家之重視，一方面在於生質能源能有效提供熱能與電力，另一方面則可歸因於低污染性與易分解性等環保特性。

　　生質能源主要是由甘蔗、馬鈴薯、玉米、穀類、糖、大豆油菜籽等能源作物提煉而成，換言之，生質能源的推廣與利用等同於促進能源作物之發展，有助於傳統農業的升級與轉型，使各國農業的永續發展除了兼具經濟效益與環保價值外，更多了能源利用的新使命。因此，能源作物的推廣儼然成為近年已開發國家農業發展的重點項目之一。然而，因生質能源產業尚處於起步階段，生產技術與市場交易機制未臻成熟，加上作物生產與提煉加工成本過高，能源作物必須仰賴政府的補貼才能順利推廣。

　　我國於2005年開始推動生質能源，鼓勵農民利用休耕農地種植能源作物，並於2006年進一步規劃以環境給付搭配補助生產資材作業費，作為農民種植能源作物的誘因。就目前而言，能源議題雖不在WTO管轄範圍內，但因能源作物本身即為農產品，故此種對能源作物的補貼仍應受到WTO規範。我國身為WTO會員，對農產品的補貼皆須依照WTO境內支持規範辦理，因此對於我國能源作物補貼辦法，是否符合WTO境內支持規範，實有討論與研究之必要。

　　本文首先將介紹WTO農業境內支持之規範，其次將探討能源作物補貼與境內支持之關連，最後將檢視目前我國的能源作物補貼辦法是否符合現行WTO規範。

二、WTO農業境內支持規範

　　WTO的「農業境內支持」係指各國在其境內透過政府預算所給予某一特定或非特定農產品或農民的現金、貸款或優惠補貼。不同於非農產品，農業協定並未全面禁止會員實施境內支持措施，而是依其危害貿易公平與影響市場價格的程度區分為：琥珀色措施（amber box）、藍色措施（blue box）、及綠色措施（green box）三類。其中的琥珀色措施是屬於不被允許的措施，會員必須於減讓表上以農業境內總支持（Aggregate measurement of support, AMS） 為名目承諾削減，並約束每年可實施的最高補貼金額上限。以下分就各措施之定義予以說明。

(一）琥珀色措施

　　係指依烏拉圭回合農業協定（Uruguay Round Agreement on Agriculture，以下簡稱URAA） 第6條規定，除了符合藍色措施與綠色措施定義外之所有被認為會扭曲生產和貿易的境內支持措施皆含括在內，且須納入AMS削減計算之措施，包括價格支持措施（例如保價收購或價格平穩基金等）、生產因素價格補貼、倉儲費用補貼、利息補貼等。

　　此外，WTO對於琥珀色措施仍留有可免於納入AMS削減的例外條款。依據URAA第6.4條，只要對特定產品實施琥珀色措施的補貼金額，未超過該特定產品年度生產總值之x%，或是對非特定產品實施琥珀色措施的補貼金額，未超過年度農業生產總值之x%時，皆可不計入AMS，此即為微量措施（De Minimis），而當中x%即稱為微量比例，已開發國家適用的微量比例為5%，而開發中國家為10%。

(二）藍色措施

　　係指依URAA第6.5條規定，以過去生產面積與生產頭數為計算基期之「限制生產計畫之直接給付措施」即為藍色措施，此為鼓勵已開發國家將其琥珀色措施調整為綠色措施而設計的過渡性措施，因該措施雖以直接給付方式來支持農民所得，但因其補貼計算方式仍與生產掛勾，仍會影響農業貿易，但不置於嚴重扭曲農業貿易，故可排除於AMS削減範圍。目前WTO各會員中，僅有歐盟有使用藍色措施。

(三）綠色措施

　　係指依URAA附件2規定，WTO真正允許實施的境內支持措施，無須納入AMS削減。要列入綠色措施的補貼，必須符合三大原則，即（1）透過政府財政計畫進行（包括政府放棄的收入）；（2）不得涉及消費者負擔之移轉；（3）補貼的方式亦不可對生產或價格有支持效果。

　　附件2中已羅列出WTO會員可採取的綠色措施之項目，主要可分為四大類，包括1.「政府的一般性服務」、2.「糧食安全為目的之公共儲糧」、3.「國內糧食援助」，以及4.「生產者直接給付」。各類別之實施準則、條件與適用範圍之規範分述如下：

1. 政府提供的一般性服務
   政府提供的一般性服務必須是針對整體農業或農村之發展而給予的財政支持計畫，不得為對個別生產者或加工業者等的直接給付，又可細分為研究、病蟲害防治、訓練服務、推廣與諮詢服務、檢驗服務、行銷與促銷服務與基礎建設服務等7個細項。表1  DOCX / pdf / odt為各細項服務之特定政策條件。
    
2. 糧食安全為目的之公共儲糧
   糧食安全為目的之公共儲糧必須明訂於國家糧食安全計畫之中，並根據糧食安全所設定之庫存目標，由政府以市價購買糧食後進行儲存與保管，且日後政府拋售公糧時，其銷售價格亦不得低於市場上相同品質產品之價格。上述購買與保存公共儲糧所產生的費用支出即由政府財政支付，而支付對象除公共儲糧外，亦可包含糧安計畫中協助私人儲藏糧食之補助，並且所有政府儲存與處理過程必須確保財務上之透明。
    
3. 國內糧食援助
   國內糧食援助必須依詳細的援助計畫進行，包括援助對象之資格限定、營養標準限定等，而援助方式應包括由政府以市價購買糧食直接援助，以及由政府提供某些工具使受援者能自行在市場上以市價或以補貼價格購買糧食。上述直接購買糧食或補貼價格所產生的費用支出即由政府財政支付，並且所有政府購買與援助過程必須確保財務上之透明。
    
4. 生產者直接給付
   生產者直接給付係指與生產與價格支持措施無關，由政府財政計畫以直接給付方式支持生產者的措施。附件2中第6項至第13項已列出政府可實施之直接給付型態，包括「分離所得支持措施」、「所得保險及所得安全之政府財政支出」、「自然災害救濟給付」、「生產者退休計畫之結構調整給付」、「資源移出計畫項下之結構調整給付」、「投資協助之結構調整給付」、「環境計畫下之給付」，及「區域援助計畫」等。上述計畫之實施除應符合上述三大原則與個別計畫之細部規定外，亦應符合：（1）不應與基期年後任一年之生產有關，包括生產數量、種植或飼養種類等，即除另有規定外不能指定生產者之生產品項；（2）不應與基期年後任一年的國內或國際價格有關；（3）不應與基期年後任一年的生產因素使用量有關；（4）不得要求生產者以從事生產作為獲得給付之條件。此8項直接給付的個別自細部規定則整理於表2 DOCX / pdf / odt。

三、能源作物補貼與境內支持之關連

　　能源作物為近年新興的農業推廣種植品項，國際上對能源作物相關措施之探討正在起步階段，其中就是否適用WTO「補貼暨平衡稅協定」或適用「農業協定」仍未有定論，更何況以農業協定境內支持規範來檢視者，則幾近闕如。雖然此議題目前並非談判的主流議題，然而在考量先進國家對能源作物的推廣已是如火如荼，為了防範於未然，本文將嘗試探討能源作物補貼與農業協定下境內支持之關連。

　　若由目前各國對能源作物之補貼方式來看，可歸納為農業境內支持下之實物補貼、生產資材補貼、優惠貸款、生產者直接給付等，其中實物補貼與生產資材補貼因有限制農民的生產品項，應屬於琥珀色措施。另外，以優惠貸款或生產者直接給付方式給予的支持則較類似於綠色措施的實施方式，為仍須視其補貼計畫的細部內容是否符合綠色措施的原則。

　　歐、美現行的能源作物補貼皆屬於綠色措施下的生產者直接給付，大致上可區分為二種方式，第一種是歐盟在2003年進行共同農業政策改革（CAP reform）時所實施的能源作物補貼，便將之視為一種把農地從農業生產移出到非農業生產用途的給付，故通報為綠色措施生產者直接給付的「資源移出計畫項下之結構調整給付」；第二種方式則是補貼給休耕農地去種植生質能源作物，由於原先休耕補貼的目的是為了鼓勵農民不要生產農作物，故也符合綠色措施。

　　事實上，能源作物補貼源自於替代能源的開發，以及減少具污染性的石化能源之利用，因此就目的來說，也可符合綠色措施下之「環境計畫下之給付」，因能源作物提煉的生質能源較一般石化能源環保，且農耕活動本身亦有涵養水源、保護土壤生態之功能，因此政府鼓勵種植能源作物是具有保護環境之正當性，只要在措施規劃時，使給付條件能符合綠色措施規範，就可免於納入AMS削減金額中。

　　另一方面，各國對於鼓勵農民種植能源作物皆持正向與積極之態度，但因WTO並未就能源作物進行討論，所以無法切確判斷各會員之立場。然而就目前WTO杜哈回合談判會員對綠色措施之立場來看，仍可歸納出幾大立場與趨勢。大致來說，歐盟、美國、日本及五國等認為綠色措施可保障小農國家維持一定的農業發展，有維護的必要，故認為URAA附件2的規範無須作任何的修改。然而，多數開發中國家（包括巴西、印度、中國等）與凱因思集團的已開發出口國（包括澳洲、紐西蘭、加拿大）則認為URAA附件2的第5、第6與第7項關於直接給付、所得分離給付、及所得保險與所得安全等計畫仍有扭曲貿易之嫌，應列入境內支持的削減範圍內，或是必須重新嚴格規範，縮短與固定直接給付之基期年，以確保綠色措施補貼金額不會隨基期年調整而增加。

　　由上可知，各國對綠色措施之規範有兩派意見，一為照舊執行，一為重新嚴格規範。對於能源作物之補貼而言，以「照舊執行」之主張較為有利，因為目前綠色措施之規範大多仍屬於原則性規範，因此各國在實施時可以保有一定的彈性，依照國情與發展需要來靈活運用。

四、我國能源作物補貼措施適用WTO境內支持規範之分析

　　我國為了因應京都議定書降低二氧化碳排放量與解決我國休耕農地荒廢之問題，於2005年6月首度選定90公頃休耕農地，以休耕給付方式輔導農民試種大豆、油菜與向日葵等油料作物，並成功提煉出生質柴油。基於2005年試種的成功，於2006年進一步推動「建立能源作物產銷體系」計畫，以因應稻米產業結構之調整與落實休耕農地之多元化利用。

　　該計畫之主要實施與補貼內容如下：

1. 以符合「水旱田利用調整後續計畫」認定基準之田區，規劃全年兩期作共種植2,000公頃的能源作物，包括大豆1,400公頃，油菜子與向日葵各300公頃。
    
2. 輔導措施包括對農民與對農會二部分。
   (1)對農民：規定種植特定作物與交付基準量後，才給予每公頃60,000元之補貼，其中45,000元/公頃是以環境給付名義支付，15,000元/公頃是以資材與生產作業費支付，並另外規定，若繳交未達基準量者，其資材與生產作業費將依實際繳交量之比例酌減。此外，農民出售所得價款，仍為農民所有。
   (2)對農會：以計畫方式補助農會協助相關行政業務費用，1,500元/公頃。

　　由上可知，我國能源作物的補貼絕對與種植品項有關，而給付方式為歸為生產者直接給付（環境給付45,000元/公頃）、生產資材費用補助（15,000元/公頃），以及對農會團體的行政業務補助（1,500元/公頃）。以下就此三類補貼個別分析其所適用之WTO境內支持規範。

1. 生產者直接給付
   以生產者直接給付來看應屬於綠色措施範疇，但因有限定種植品項，故得視此補貼是以何種計畫名義推動。我國目前是比照「水旱田利用調整後續計畫」之休耕給付方式進行，而休耕給付為政府為了減少農產品生產量、保持地力，而給予農民因休耕而造成的所得損失之補償，符合綠色措施環境給付的成立要件，即環境給付必須是所得損失或增加的額外成本。然而，我國政府鼓勵農民以休耕農地種植能源作物，從出發點來看，或許也可視為政府的環境計畫，即以生質能源取代石化能源等可降低污染，以及減少CO2排放量等，故在使用目的上符合環境給付的原意，但是給予種植能源作物的環境給付與休耕給付相同的金額卻不甚合理，因環境給付給予生產者的補貼只能是所得損失或增加的額外成本。
    
2. 生產資材費用補助
   由於涉及生產資材之補貼屬於琥珀色措施，加上此補助還有必須繳交基準量才可領取之限定，已經與生產掛勾，不符合綠色措施的基本補貼原則，因此該項補貼是必須納入AMS之計算。惟可視此補貼總額是否小於5％的微量比例，而可免於納入AMS中。
    
3. 農會團體的行政業務補助
   為了推廣能源作物而委託農會團體進行相關行政業所予以的補貼，符合綠色措施政府提供一般服務之推廣與諮商服務類，故得以綠色措施之名向WTO進行通報，應不會有不符WTO規範之處。

五、結論與建議

　　能源作物補貼在WTO的定位仍是備受爭議而無定論的，爭議焦點主要在於生質能源作物該歸類於農產品，還是非農產品，若歸類於前者，其相關補貼理當以「農業協定」來規範，但若屬後者，則應適用「補貼暨平衡稅協定」。然而，縱使能源作物的直接用途並非食用或做為飼料，但不可否認的是，其還是具有多重用途之性質，故仍會對於糧食與飼料市場的供應量與價格，產生一些間接的影響效果。此外，酒精在海關的標準分類碼（HS code）中被歸屬在加工農產品中，因此就HS分類碼來看，也應適用農業協定，加上當政府補貼農民去種植酒精作物（如甘蔗、玉米等）時，很難去證明這些原料不是做為食品加工用途。因此，綜合來看，未來能源作物補貼仍不能排除必須受「農業協定」規範之可能性。

　　本文僅站在前瞻的立場上，嘗試探討能源作物補貼與農業協定下境內支持之關連，以提供我國推廣能源作物補貼時之參考。在目前油價狂飆、能源短缺的時代，我國能以休耕農地來推廣能源作物，實兼顧農業、能源與環保三贏之舉，惟後續除須關注WTO對能源作物之定位外，也應持續營造適合發展生質能源產業所需的條件與環境。

參考資料　　

1. 烏拉圭回合多邊貿易談判協定-農業協定。
    
2. 李舟生，2006.01，「未來WTO農業境內支持政策改革方向」，農政與農情，第163期，http://www.coa.gov.tw/ws.php?id=10520。
    
3. International Food & Agricultural Trade Policy Council, “WTO Disciplines and Biofuels: Opportunities and Constraints in the Creation of a Global Marketplace.” IPC Discussion Paper, October, 2006.
    
4. Keeney, Dennis and Loni Kemp, “How to Make it Work: Required Policy Transformations for Agroecosystem Restoration.” Presented at the 89th Annual Meeting of the Ecological Society of America Portland, Oregon, August 1-6, 2004.
    
5. WTO文件，TN/AG/S/10，http://www.wto.org/。
    
6. 農委會農糧署網站，95年度「建立能源作物產銷體系」問答集，http://www.afa.gov.tw/peasant_index.asp?CatID=681。
    
7. 王俊豪，2005.06，「WTO會員國與歐盟農業補貼綠色措施結構變遷之分析」，農委會網站，主要國家農業政策法規與經濟動態，http://www.coa.gov.tw/upload/files/web_structure/4881/0602.pdf。

附註：

1. 中華經濟研究院台灣WTO中心分析師／陳逸潔
    
2. 中央研究院經濟研究所研究員暨國立台灣大學農業經濟系合聘教授，中華經濟研究院台灣WTO中心顧問／張靜貞。