一、前言

　　美國2002年農業法案已於2007年9月底終止，將由2007年新法案接替，但因參眾兩院對行政部門於2007年初提出之法案有不同的看法，遂使該項新法案未能在舊法案終止之前提出。不過，最近參院公布2007年12月14日通過的草案內容，其中最受爭議的是對農產品的生產補貼，之所以受到爭議，是因為目前WTO進行的農業談判正要求會員大幅減少農業生產補貼，美國卻罔顧這種潮流繼續擴大與提高多項農產品的補貼，美國農業部代理部長Chuck Conner已對外表明將建議總統否決此案，原因何在？值得探討。本文以下將就其中備受爭議的補貼項目予以說明，供識者參考。

二、 2007年農業法案主要產品生產補貼內容

　　美國自上世紀的1933年以來即對主要農產品採取各種補貼，這些補貼雖曾為美國的農村帶來繁榮，提高農民所得，但也產生諸多問題，諸如生產過剩與農業預算的膨脹與浪費，最嚴重的是扭曲國際農產品市場與貿易的失衡，使得依賴農產品出口之開發中國家無法獲得應有之產品價格，影響開發中國家農產貿易與經濟發展。美國為因應1986年GATT之烏拉圭回合談判，及執行1995年烏拉圭回合農業協議中削減農業補貼之承諾，曾於1990年與1996年分別修正其農業法案，將農業生產補貼予以凍結或削減，邁向以市場為導向的政策(market orientation)。但2002年布希政府為爭取農村選票，又將多項農產品補貼提高並擴大補貼範圍，不僅為當時正進行的WTO杜哈回合農業談判投下延宕的因子，也為日後埋下巴西控訴美國棉花補貼違反WTO承諾之伏筆。

　　2002年美國農業生產補貼包括三大項：即運銷協助貸款與貸款差額給付(marketing assistance loan and loan deficiency payment)、直接給付(direct payment)與反循環給付(counter-cyclical payment)。分述如下：

　　(一) 運銷協助貸款與貸款差額給付：類似我國的稻米保證價格，係對各種農產品預先設定單位貸款價格(loan rate)，此即農民以農產品為抵押向政府借款之單位價格，若市場價格低於貸款價格，農民可將農產品售予政府而獲得此貸款價格，也就是在市場價格低迷時，農民至少可獲得此一價格，故又稱為產品底價(floor price)；若市場價格高於貸款價格，農民可將農產品贖回在市場上出售，並償還貸款與應付之利息。但因政府為避免累積過多之農產品，於市場價格低於貸款價格時，准許農民將農產品在市場上出售，政府補貼貸款價格與市場價格間的差額部份，此即貸款差額給付。由於此種給付與當期生產之產品數量與價格直接相關，會扭曲生產與貿易(所謂扭曲生產與貿易在WTO農業協定中並未明確定義，但經濟理論係指人為措施導致產品價格或產量高於或低於無人為措施下供需所決定的正常價格或產量)，故在烏拉圭回合談判時被列為amber box，需要削減。

　　(二) 直接給付：係對各農產品設定一給付額(payment rate)，乘以農場基期種植面積再乘以單位面積產量，此一基期面積與單位面積產量均係過去期間平均資料，與當期產量及面積完全無關，故稱之為直接給付，也是一般所稱之分離給付(decoupling payment)。因此給付不會扭曲生產與貿易或扭曲程度較少，故農業協定將其列入綠色措施。不過，這些年來已有多項實證研究認為此種直接給付也會扭曲生產與貿易，至少會間接增加農民購買生產投入進而增加生產。

　　(三) 反循環給付：此項給付由兩項價格之差決定，即目標價格與有效價格(effective price)之差。目標價格由農部訂定，是農民獲得合理的單位農產品價格；有效價格則較複雜，當市場價格高於貸款價格時，有效價格等於全國平均市場價格與直接給付額之和；當市場價格低於貸款價格時，有效價格等於貸款價格與直接給付之和。若有效價格等於或大於目標價格，則不予給付，反之，則給予目標價格與有效價格間之差額。這項差額乘上基期面積再乘上單位面積產量即是反循環給付總額，基期面積與單位面積產量均與前述之直接給付相同。由於此項給付與當期產品之市場價格有關，會扭曲生產與貿易故亦屬amber box。在巴西控訴美國棉花補貼案中，美國認為此措施係災害救濟給付，屬於綠色補貼，未列入AMS，但WTO上訴機構不同意。

　　反循環給付是由市場損失協助(market loss assistance)而來，1998年至2001年，適逢國際農產品價格大跌，且當時適逢美國正執行烏拉圭回合農業協定減少農業補貼，使得美國農民所得遭受大量損失，為協助農民，美政府自1998年起，每年均專案通過決議對農民進行額外協助，此一協助在2002年農業法案中予以法制化，此措施深受WTO開發中會員與歐盟所詬病。

　　目前參院通過之2007年農業法草案不僅繼續維持2002年的補貼計畫，尚且提高某些產品之貸款價格與目標價格(如附表 DOCX / pdf / odt)。此外，該草案也對蔬菜與水果農民進行補貼，提高糖生產者貸款價格，使該草案之預算金額未來10年將高達2,860億美元，較之2002年之1,900億美元高出甚多。

三、參院草案之影響

　　此一草案若通過將有下列影響：

　　(一) 持續扭曲國際農產品市場：美國行政部門自棉花補貼計畫被WTO爭端解決機構判決違反承諾後，以及為因應WTO會員在農業談判中對美國高額補貼的不滿，即積極改變農產品補貼計畫，盼朝減少補貼或不會扭曲生產與貿易的綠色補貼予以改善，提出之草案與目前參院草案差異甚大，但國會則完全不在乎行政部門面臨的國際壓力。若行政部門不加以否決，照案通過，此項巨額補貼直接衝擊是將使國際農產品市場供應量大增，迫使農產品價格大幅下跌，扭曲國際農產品市場，對依賴農產品出口賺取外匯之開發中國家的農業與經濟發展將有所不利。

　　(二) 美國行政部門將隨時面臨WTO利害相關會員的控訴：2007年6月與7月，加拿大與巴西分別向WTO爭端解決機構控訴美國農業補貼違反承諾，要求成立爭端解決小組，雖然未被接受，但在2007年12月17日，加拿大與巴西又再次提出設立爭端小組加以審理，此一要求業已獲WTO爭端解決機構之同意，成立爭端小組進行對該案的調查。該兩國認為美國對玉米、小麥、大豆、蔗糖等多種農產品採取高額補貼，使1999、2000、2001、2002、2004與2005年等之AMS超過美國對WTO所承諾的191億美元，違反WTO農業協定第3.2條，傷害該兩國在農業協定下之利益。此一控訴案，我國與歐盟、印度、日本、澳洲、阿根廷、中國等，皆以第三國身分參加，根據各方分析，此一爭端案可能會在今年做出裁決。若美國敗訴，對美國農業政策將是一大挑戰。

　　(三) 不利於目前WTO進行的農業談判：參院草案除繼續維持2002年法案之產品補貼架構外，尚提高某些產品之貸款價格與目標價格，勢必超過美國對WTO之承諾，另也完全無法符合現行WTO農業談判主席所提出的農業境內支持削減模式，倘參院堅持此案，農業談判可能會繼續延宕。若行政部門否決，且參院也願妥協，則有利農業談判之進行。當然，WTO爭端解決機構審理加國與巴西的控訴案之進度，也可能影響農業談判之進行，若判美國敗訴，勢必修正農業補貼，某種程度上應有利於農業談判之進行。

四、結語

　　參院所通過的2007年農業法草案預定今年3月送總統通過，但農部代理部長表示若此草案不做修正將建議總統否決此案。主要原因是該草案除制定一系列不合理的新增稅制作為籌措農業預算機制外(目的在支付快速成長且過時之農業補貼計畫)，仍保留與擴大那些備受WTO會員批評之扭曲貿易的計畫。以課徵新稅賦支付農業補貼計畫，美國從未實施過，容易引起其他產業部門的不滿，此乃行政部門反對的原因。先前已有棉花補貼計畫被判違反承諾，而今又有加拿大與巴西對美國多項農業補貼之控訴，倘敗訴又不修正勢必遭WTO會員貿易報復，直接衝擊可能是美國農產品外銷。為維護美國農產品外銷利益，該代理部長對參院草案甚為反對，2007年美國農產品外銷達820億美元，預估今年可能達910億美元，這樣龐大的利益可能會因參院草案而使農產品出口受到不利影響，美國不能讓它發生。未來情況如何演變，WTO所有會員都很重視，因為它不僅影響全球農產品貿易，也影響目前正進行中的杜哈回合談判。