97年3月（第189期）
日本農地保有合理化事業制度分析及其對我國農地銀行推動之啟示
壹、前 言
我國農業對外面臨自由化加速進行、國內外競爭加劇、消費結構轉變、地球生態環境遭受破壞等新情勢，對內則有農民年齡老化、農業後繼無人、農場經營規模小、農地休耕、廢耕等問題，本會為謀求振興農業對策，乃推動新農業運動，實施漂鳥計畫、農地銀行、發展生態休閒等措施，以期引進農業生力軍、促進農地流動、繁榮農村經濟。其中農地銀行制度係參考日本過去所實施之經驗而建立，為使本制度之實施能更加充實完備，特就日本現行實施之農地保有合理化事業制度（類似我國農地銀行）加以深入研析，了解其事業現況、運作方式、配套措施、面臨課題及後續發展等，以期作為我國農地銀行制度推動之參考。
貳、日本農地保有合理化制度
一、日本農地保有合理化事業之概要
所謂農地保有合理化事業，係指依農業經營基盤?化促進法之規定，為促進農地保有合理化（農業經營規模擴大、農地之集團化），由農地保有合理化法人將農地買入或租入，然後再分配（出售或出租）給核心農家之事業。也就是將零細經營、零細農地保有之形態，改變成有利於提高農業生產效率的形態。換言之，其為讓核心農家擴大經營規模，並推行農地的集團化，以提高農業生產效率的事業。
上述之農地保有合理化法人，係指直接介入農地等之權利移動，以期擴大經營規模，並使農地集團化及農地保有合理化為目的之公法人，包括都道府縣農業公社、市町村農業公社（依民法第三十四條規定設立之民法法人）、農協（相當於我國之農會）、市町村（相當於我國鄉鎮公所）等4種。
都道府縣農業公社必需依據都道府縣知事所作成之「促進農業經營基盤基本方針」，而市町村農業公社、農協、市町村則必需依據市町村所作成之「促進農業經營基盤基本構想」，來實現培育認定農業者之目標，並訂定實施農地保有合理化事業之章程，送請管轄之都道府縣知事認可。
至平成17年（2005年）3月末，日本47都道府縣均設有農業公社，而市町村階段，則有160市町村公社、389農協、16市町村受指定為農地保有合理化法人。
二、日本農地保有合理化事業之內容
日本農地保有合理化事業之內容，主要有以下5項：
(一) 農地買賣租賃等事業
所謂農地買賣等事業，是農地保有合理化法人，依據想要縮小農業經營規模者，或想要離農者之申請，而將他們的農地先行買下來或租下來；另一方面，依據想要擴大農業經營規模者的申請，而將先前買下來或租下來的農地出售或出租給他們，由此進行農用地等之利用調整事業，這項事業為農地保有合理化事業之中心事業。
(二) 農地出售信託等事業
所謂農地出售信託等事業，是不在村地主或希望離農者等，對農地保有合理化法人，為出售農地之信託，而農地保有合理化法人受託後，則將農地價額之7成以内，無利息貸給委託者，待農地出售後，受託者再將土地價款支付給委託者，而委託者需清償先前之貸款。
(三) 農地出租信託事業
所謂農地出租信託事業，是持有土地之非農家或不在村之農地所有人（例如在都市生活而不能自任耕作或管理者），對農地保有合理化法人，為出租農地之信託（需移轉所有權），而農地保有合理化法人受託後，則將農地出租給希望耕作之核心農家，並收取租金，然後扣除費用（例如租税公課、事務管理費等），其餘額為收益金，要支付給委託者。到期後承租人將土地還給農地保有合理化法人，而農地保有合理化法人在信託期滿後，將土地所有權移轉給信託人。
(四) 農業生產法人出資育成事業
所謂農業生產法人出資育成事業，是農地保有合理化法人將由農地買賣等事業所買下來的農地，以現物出資方式對農業經營改善計畫經過認定之農業生產法人出資（移轉所有權），而成為農業生產法人之股東，並以現物出資農地之估價額取得持分，然後將該持分分割讓售（最長分割25年），持分受讓人則每年對合理化法人支付受讓代價。農地保有合理化法人也可對農業生產法人採取現金出資的方式。
(五) 研習等事業
農地保有合理化法人，可以將其保有之農地提供做為新進農業者研習技術之場地，並予經營指導。在中間保有期間也會做除去障礙物、深耕、整地、灌溉排水、農路整修、有機物投入等土地改良，使農地變成優良農地，然後做為研習農場，或農產品試驗栽培之用。
三、農地保有合理化事業之運作模式
由於上述5項農地保有合理化事業中，農地買賣租賃等事業為最重要之一項，特就該事業之模式詳細說明。
【模式1】有想要縮小規模之農家及想要擴大規模之農家，但雙方之條件不一致。
- 賣方想早點處理，但買方想依自己之營農計畫或資金計畫購買。
這種情況可由合理化法人先買下來，而在買方依自己之營農計畫買入之前先行出租，然後再賣給買方。 - 不想賣（或租）給某人，即賣方（出租方）與買方（承租方）雙方不願意面對面談交易時。
這種情況可由合理化法人做仲介，基於其公信力讓雙方安心，解除心理上之抗拒與不安。 - 由於離農而要將大規模之農地（或分散之農地）出售（或出租），但由1人承受有困難時。
這種情況可由合理化法人先行買入或租入，然後考慮規模擴大或集團化等條件下，將農地出售（或出租）給複數的農家。 - 租賃方面，出租人與承租人希望租賃的期間不一致。
這種情況可由合理化法人先向出租人做長期（10年）的承租，然後分段租給不同的承租人。例如A租前3年，B租後7年。
【模式2】由出讓方或承受方提出申請，而由合理化法人買賣或租賃。
- 出讓方提出申請，由合理化法人主動發掘買賣或租賃之機會
- 承受方提出申請，由合理化法人主動發掘想買賣或出租農地者。
【模式3】為培育核心農家或新進農業者之事業能順利進行。
- 核心農家想擴大面積規模，但購買農地負擔過重，致經營計畫受到阻礙時。
這種情況可由合理化法人先將農地租給核心農家一段期間，然後再賣給他。
- 供新進農業者研習用時
合理化法人將其保有之農地提供新進農業者做研習使用，如該新進農業者決定從農，則將該地出售給他（包含先租給他一段期間，然後再賣給他），或出租給他，以支援新從農者。
- 為減輕農業生產法人購買農地等之負擔，使其能擴大規模與充實自有資本時。
這種情況可由合理化法人進行現物出資或金錢出資（即農業生產法人出資育成事業）。
【模式4】從農地保有、利用之觀點來推行合理之農地利用。
- 合理化法人將分散的農地買下來或租下來，然後賣或租給核心農家，使其達成集中性的規模擴大。
- 農地所有人不住在農地所在之市町村，致不能自行管理時。
這種情況，可由合理化法人仲介，先向市町村外之農地所有人租借農地（或接受租賃信託），然後租給鄰近之農家。承租人不用介意出租人的言行，可安心耕作，對出租人來說，則有人替他保全、管理農地，還可以收取租金。
- 想要縮小規模的農家欲將優良農地賣出，但暫時找不到想要擴大規模的農家，而要縮小規模的農家又想即時拿到賣地的地價時。
這種情況下，合理化法人接受賣地之信託後，則將農地價格之7成，以無利息貸款方式借給想要縮小規模的農家（償還期限為5年內），並廣為徵求承買人。待信託農地出售後，則將地價付給信託人，而信託人必需返還貸款。
【模式5】將未墾地、閒置土地加以整理後賣給核心農家。
- 由合理化法人將未墾地買下來，加以開發整理後，賣給核心農家。
- 合理化法人取得閒置土地後加以整理，然後賣（或租）給核心農家。必要時，還可設置農舍，做為出租房舍用，以引進新的作物，或促進地方發展。
【模式6】將村落內一定區域之農地進行綜合性利用調整，以實現合理之農地利用時（與買賣、租賃、農作業受委託併用）。
合理化法人可藉由農地重劃事業，就一定區域之農地進行綜合性利用調整，做法如下：
- 由合理化法人做仲介，進行綜合性農地利用調整，可以使農地重劃事業達成其必要條件包括毗鄰化、向核心農家集積等，以實現核心農家之經營規模擴大，及農地之毗鄰集積利用之目標。
- 讓利用權與所有權分離，而由合理化法人先就當地的全部（或大部分）農地設定利用權，然後再由合理化法人將利用權再分配給承租人，以期農地之毗鄰集積利用。
- 訂定再分配之目標時期，在這期間內，合理化法人盡可能將村落內之農用地逐次買入或租入，然後在再分配之目標時期，依當地之願景或土地利用計畫，將利用權再分配給各農家，以實現核心農家之經營規模擴大，及農地之毗鄰集積利用。
四、農地保有合理化事業之優點
一般的農地買賣需要買賣雙方對契約内容得到一致的見解之後才能成立交易，常會因下列情況導致交易之成立困難；
- 雙方希望買賣時期或面積等不一致。
- 農地賣方通常希望賣出後立即拿到錢，但買方通常希望暫時用租的，過一段時間之後才購買。
- 雖然有買賣或租賃意願，但訂契約或辦登記手續麻煩，致令人卻步。
- 有不想賣給特定某人的意識。
而且如果農地買賣（或租賃）成立，買方（或租方）也不一定是核心農民，另外縱然是賣給（或租給）核心農民，也不一定與其原耕作土地相連接，這對於擴大農業經營規模之效果不大。
如果有農地保有合理化法人介入農地買賣（或租賃），則有下列好處；
- 在出現買方之前，可先由法人採取中間保有，如此可以將暫時找不到承接對手的優良農地保留下來。
- 由公家機關的介入，可以迴避面對面交易的一些尷尬。
- 將複數的釋出農地由農地保有合理化法人一手承接下来，再集中轉售或轉租給核心農家，可以收到擴大農業經營規模之效果。
- 個人將農地賣給農地保有合理化法人，可以得到所得税上的優惠措施（讓渡所得可以有800～1,500萬圓之特別扣除額），如果將農地租給農地保有合理化法人，而將數年份（10年以内）之租金一次收取，税制上也有優惠（可分年計算租金收入）。
- 向農地保有合理化法人購買農地，登記費及不動產取得税也有優待（登記證照税一般為10／1,000，可降為8／1,000。不動產取得税可扣除取得價額之1／3），如果符合一定條件，還可以得到補助或農業機械的融資。
- 對出租人來說，可以預先收取契約期間中之租金，期滿後可以確實收回土地，縱然為不在地主也不受出租地所有面積之限制（依農地法第6條規定，出租地所有面積不得超過一定面積）。
- 對承租人來說，承租期間可以安心耕作，與地主之租賃交涉可由農業委員會代勞，租金可按標準租金逐年繳納。
- 此外，農地保有合理化法人還可代辦訂約及登記等手續。
五、農地保有合理化事業之業績
(一) 買賣事業概況
自從1970以後至2006年之實績（累計），共買入28萬公頃，賣出24萬公頃。在制度成立當初，是以收買農地開發事業相關連之用地較多，而以1977年度達到高峰（1.2萬公頃），這對農地的外延性擴大有相當的貢獻。後來則以核心農家的集中利用為主，收買既墾地，而以1988年達第2次高峰（1萬公頃）。近年之買入實績之變遷(表1 DOCX / pdf / odt)、賣出之實績變遷(表2 DOCX / pdf / odt)、近年保有餘額面積(表3DOCX / pdf / odt)所示。
(二) 租賃事業概況
租賃事業是進入平成年代以後才以市町村合理化法人為中心而展開，於2001年租入面積超過買入面積。以後租入面積逐年增加。最近幾年之租入面積業績如表4 DOCX / pdf / odt所示，租出面積也就是設定利用權面積如表5 DOCX / pdf / odt所示。
(三) 由農地保有合理化法人經手之農地一件平均面積
由農地保有合理化法人經手之農地一件平均面積，以出售面積來看，全國統計為1.58公頃（全體為0.44公頃），都府縣為0.57公頃（全體為0.20公頃），可見有擴大規模之效果。
再以出租面積來看由農地保有合理化法人經手之農地一件平均租賃面積，全國統計為1.03公頃（全體為0.52公頃），都府縣為0.60公頃（全體為0.35公頃），可見這方面也有擴大規模之效果。
（註）數字見「新、農地保有合理化事業」Ｐ20～25。
參、日本農地保有合理化事業面臨之課題
日本農地保有合理化事業自1970年實施至今，雖然達成擴大農業經營規模等政策目標，但在日本經濟環境不斷變遷之下，農地保有合理化事業面臨相關課題如下。
一、事業實績趨向低迷
由合理化法人買入農地的面積，從平成7年（1995年）以後大幅增加，到平成10年（1998年）達到高峰，以後則繼續減少。不過租入面積在近年來則有大幅增加趨勢，但其實績仍然不高。分析買賣事業實績低迷之原因在於農業經營者減少或意願降低以及地價下降使風險增大之因素所致。
二、地域間之差距相當大
按都道府縣別來看實施巿町村之比率，則有些縣內幾乎所有市町村，或50%以上都在實施合理化事業，但另一方面卻有完全不實施或只有20%以下的公社，顯示市町村實施合理化事業之狀?有相當的差別，也有許多空白地帶存在。地域間之差距，主要原因包括地理條件之差異、財政支援有所不同以及各縣公社及市町村法人組織體制規模參差不一等因素。
三、中間保有之風險發生與增大
由於農地價格之長期性、結構性下降，這是在創設合理化事業當時及之後所未想到的，在地價下降的情況下，如果想要順利將買入的農地賣出，必然要以下降的價格出售，因此合理化法人承擔蒙受損失的風險，且長期保有時間增長等，都是合理化事業制度創設當初沒有想到的嚴重事態，變成中間保有必然內含風險的狀?。
縣公社為回避風險，在要買入農地時，多數會等找到承買對手之後才簽買入契約。另外，也不採取暫時出租，然後出售的方式，而是在3個月內即予出售之即買即賣方式者較多。暫時出租時，也有可能在出租期間中撤回承買意願之風險，所以有許多縣公社是採取保證租期終了之後，確實願以縣公社之買入價格承買時才會實施。
四、買賣事業之功能降低
如果想要發揮中間保有功能，對中間保有合理化法人而言，是以持有希望出手物件與承受物件雙方相當程度的資訊，然後從地理、經濟條件思考如何進行再分配為最理想情形。但事實上縣公社之買賣事業為了避免發生虧損或長期保有地化，先事先確定承受人的土地，才採取個案式的短期間保有，盡可能避免手中土地存量。
最近承受方面的意願也由於價格繼續下降而趨向保守，使得由移轉所有權來擴大規模的方式，轉變成租賃權之設定等利用權設定方式來擴大規模。所以買賣為中心的縣公社業務減少，而以租賃為中心的農協及市町村公社的份量提高，今後更有朝此方向發展的傾向。
五、長期保有地與縣公社之經營危機
由合理化事業所取得之農地，基本上是以「取得價格＋經費」來出售，但農地價格下降超過預料以上，加上農業者擴大規模的意願持續減退，在這種情況下，要以「取得價格＋經費」來出售非常困難。因此，目前合理化法人持有之長期保有地之處理成為亟待解決之課題。依全國協會之調查（平成16年12月），長期保有地難予出售之主要理由為（1）預定出售之價格過高，（2）買入後還有負擔金等問題。
肆、對我國農地銀行制度之建議
經過對日本農地保有合理化事業制度之分析後，茲就政策面與執行面針對我國農地銀行制度之推動提出幾點建議：
一、政策面
(一) 提升設立農地銀行制度之目標
我國設立農地銀行制度，目前以促進農地買賣或租賃為主，但日本農地保有合理化事業，目的在於希望導引農地朝向具有農業經營能力之核心農民集中，促進農用地之合理利用，達到擴大經營規模及集團化等提升農業競爭力之目標。所以日本之農地銀行或農地保有合理化法人除了提供農地買賣資訊外，還積極去發掘出讓者與承受者，並將農地流動引導至認定農業者或集落營農組織（核心農民）手中，以實現擴大農地規模及面積集中之目標。目前台灣之農地銀行業務僅是進行仲介服務，未來有必要進一步檢討了解農地流向何方（是否流向非農業者），是否會達成擴大規模或面的集中，評估其對於農業經營改善之效果，以提升設立農地銀行之政策目標。
(二) 強化公家機關之參與及協調合作
日本推行促進農地利用政策，主要之執行者包括公家機關（市町村之農業委員會）及具公益性質之民法法人（包括縣農業公社、市町村農業公社以及農協等機構），另外還有都道府縣農業會議、全國農業會議所、全國農地保有合理化協會等機構積極參與輔導推行，相關單位間建立有支援合作之體系，並以執行政府之農業政策目標為主要工作，可見日本對於農地保有合理化之推動相當積極。
我國之農地銀行雖然由農委會主導促成，但實際操作之機構係鄉鎮農會，其為民間團體，各項業務必須以利益為優先考量，所以為農地之買賣或租賃之仲介，必須收取費用，而且是否會達成擴大規模及面的集中效果並不予考量，相對政策效果可能有限，因此我國目前農地銀行之推動，建議有必要引進公務機關或其他公益機構參與，或者再強化農漁會執行政府農地政策之意願及執行能力。
(三) 建立從農誘因機制之配套
為擴大農業經營規模，日本針對具競爭力之農業經營者，設有多項獎勵對策，包括承租農地獎勵金、融資補助、跨品目經營安定對策等，由市町村或農業公社協助提出農業經營改善計畫，協助擴大規模以及企業化經營，對於提高農地需求以及提昇農業競爭力有相當助益。我國目前推動之農地銀行業務，主要為資訊平台建立及仲介服務，中長期有必要參考日本之作法，引導協助農民、產銷班、農企業法人進行農地集中及經營規模擴大，並建立誘因機制，讓無力耕作或不願耕作之民眾將廢耕農地利用權安心釋出，透過農地銀行或其他中間保有機構運作，將完整坵塊給真正需要農地經營農業的人，同時需強化核心農業經營者從事農業之市場誘因，以提高對農地之需求。
二、執行面
(一) 建議以租賃為主，並加強農地租賃之誘因
由日本之推動經驗，農地保有合理化事業有關農地租賃比例呈現逐年增加之趨勢，其原因在於近年來，由於後繼者不足，或世代交替等產生意識變化，加上長期不景氣及農產品價格下降，前途暗淡等因素，造成出讓者增加。尤其在出租方面，除了這些社會經濟情況外，政府所推動農地保有合理化事業等農地利用集積計畫制度，已達成相當之促進租賃之政策效果。
由於台灣之農業經營規模僅1公頃左右，再加上農地繼承以及開放自由買賣等因素，使得農地更為零細分散，以購買農地來擴大經營規模成本太高，因此農地銀行政策方向應以鼓勵租賃為主，加強農地使用權釋出，促使農地之耕作權由核心農民經營及集團化。不過目前政府在鼓勵租賃農地方面之誘因太少，加上農地銀行介入的好處不多，未來有必要針對鼓勵農地租賃之各項法令及政策作配套，以藉由農地銀行之推動，達到所謂「小地主大佃農」之目標。
(二) 允許農會進行中間保有之工作
日本之農地保有合理化事業有一項重要政策效果，即所謂「中間保有」之再分配活化功能。例如(1)透過消除農地釋出方與承受方之間的時間差距，以促進農地流動。(2)將村落一定區域之農地整批租入，透過再分配，實現農地向經營者面積集積利用，耕作栽培的集團化等，活絡農地利用。(3)經過一定期間的出租之後再出售，減輕農業經營者或新進農業者之初期負擔，促進農業經營者或新進農業者投入農業。(4)將目前尚無承受對象的農地租下來，進行耕作管理，以防止農地荒廢。因此，我國是否有必要借鏡日本，讓農會或其他公益法人發揮農地「中間保有」之功能值得進一步探討。不過，日本之農地保有合理化事業面臨長期保有地增加，造成經營風險蒙受損失之問題，亦是值得我們注意之課題。
(三) 建立各種運作模式作為推行業務參考
日本農地保有合理化事業針對農地買賣租賃事業，就各種不同情況訂有各種不同模式，作為保有合理化法人推行業務之參考。建議我國農地銀行之推動可仿效，針對各項可能租售模式訂出流程，並以達成改善農業經營結構以及農地合理規劃利用為目標，對於農地銀行之執行單位以及農民應具相當之參考價值。
(四) 後續經營輔導體系之建立
就有意願購買或租賃農地從事農業經營者而言，對農業經營在土地、經營資本、技術及經驗等各方面均有障礙。我國農地銀行除應充分提供有關農地的資訊，並建議仿效日本農地保有合理化法人有所謂「研習等事業」之設計，利用合理化法人所保有之農地，讓希望新進就農者研習農業技術、經營方法，待他們對農業有信心，再將農地賣給他們或租給他們。不過，我國農會本身恐怕對研習等不能作充分之指導，故有必要與推廣部門、試驗改良場所等農業試驗研究機構以及具經驗的農業專家等攜手合作，建立完善之經營輔導體系。