一、前言

　　國際原油價格從2004年初的每桶30美元，持續上漲至2008年4月30日的118美元。未來油價預測仍將高居不下，同期間的煤、天然氣也分別上漲191%及87%，可謂第三次能源危機(梁啟源，2008)。同時，根據世界銀行公布的數據，過去三年來，全球糧食作物價格平均上漲83%，小麥價格更飆漲181%，過去兩個月米價漲幅達75%，而世界糧食儲備則日益減少，目前全球糧食儲備已降到1980年以來的最低水準。油價和糧價的雙雙上漲，在近兩年來受到社會大眾的高度關注，這是非常少見的現象，但是並非第一次，在1973及1979年也曾分別出現類似的現象。依市場經濟的角度而言，此次油價和糧價的上漲是因需求增加所造成的，與上次因供給減少的原因不同。這次需求增加，主要受到全世界人口增加、開發中國家所得提高、替代能源的需求增加，以及預期心理因素等影響，在這些因素的結合下，恐怕將會形成長期的趨勢；與上次因為以阿戰爭及氣候異常所導致的短期現象，不可同日而語。

　　農業在生產上有糧食作物與非糧食作物，基於整體資源有效配置，農業並不必然要與世隔絕，但考量糧食確保，也不表示可以完全依賴自由貿易。因此，本文擬由國際糧食情勢、WTO規範及各國因應的角度，來研究台灣糧食確保與農業生產結構，以凸顯台灣農業存在的價值和功能。

二、國際穀物供需

　　依聯合國糧農組織(FAO)在今年4月份的「作物前景與糧食情勢」(Crop Prospect and Food Situation)期刊中指出：若氣候條件正常的話，2008年全球的穀物產量將增加2.6%，並創下歷史新高為21.64億噸，其中主要是小麥種植面積大幅擴增所致，小麥的產量將達6.47億噸，較2007年增加6.8%；而包括玉米等粗穀(coarse grains)只增加0.6%，達10.75億噸，但較前一年增加8.3%明顯減少；以糙米折算的稻米產量雖維持平穩，也增加了1.8%，達4.41億噸。基本上，近兩年來全球穀物產量仍呈持續增加的趨勢，例如在2007年增加4.7%，但穀物增產結構與2008年不同，反而是粗穀增加8.3%、小麥僅增加1.6%，而稻米為0%。

　　但之所以造成當前國際糧食供應的緊張，主要在於需求面的快速成長，FAO估計2008年的穀物需求將成長3%，達21.26億噸，此成長率已較近十年來年均成長率不到2%明顯為高。需求可分為民眾直接消費的糧食需求(food consumption)、間接消費的飼料需求(feed utilization)，以及作為生質能源的工業需求(industrial usage)等三類。糧食需求因人口增加，估計將較2007年提高1%，達10.06億噸；飼料需求因開發中國家所得增加而提高2%，達7.56億噸；至於工業用途的需求，則因原油價格不斷上漲，在發展生質能源的替代需求之下，而成長得最為快速，估計達1億噸，其中幾乎完全使用玉米作為生產乙醇的原料來源，即達9千5百萬噸，美國是全世界玉米的主要產地國，在2007年即投入了至少8千1百萬噸，較前一年成長37%。

　　由於需求成長率大於供給成長率，以及有些國家採取出口限制的作法，再加上美元貶值和強勁的進口需求，使得2008年的全球穀價仍將呈現持續上升的現象。小麥價格(US No.2, hard red winter, f.o.b)從2004年8月每噸154美元起漲，至2008年3月已漲至481美元，漲幅高達212%；玉米價格(US No.2, yellow)從2005年2月每噸95美元起漲，至2008年3月已漲至234美元，漲幅為146%；稻米價格(Tai 100% B)在2008年之前的漲幅雖然相對較為小，但以1998-2000年的平均價格為基期而言，卻也有持續上升的現象，FAO指數顯示在2004年、2005年分別上漲2%、7%，在2006年為17%，累計至2006年底已漲至25%，但在2006年底即開始有明顯的上漲，2007年底的FAO指數已是172，尤其是2008年初以來，漲幅更居所有穀物之冠，今年3月的FAO指數為216，顯示已較基期上漲116%，稻米價格(Tai 100% B)為每噸567美元，較去年同期上漲74%，也較2月上漲22%。

　　為因應需求面的快速成長，世界穀物庫存量已持續減少，FAO預期在2008年底將減少至4.05億噸，較前一年減少2千1百萬噸或4.8%，為近25年來最低的水準，其中小麥、粗穀及稻米分別減少9.2%、3.1%、0.9%。世界穀物庫存量佔需求量的比率將跌至18.8%，已較兩年前減少6%。

　　油價上漲導致國際運輸費用的提高，也反映在穀物貿易的變化方面，在2007年世界穀物貿易量為2.56億噸，較前一年微幅增加0.2%，其中是因粗穀增加9%，抵銷小麥、稻米分別減少6.4%及7.4%所致。全世界稻米貿易量佔產量的比率一向很低，在2007年僅6.6%，不如小麥、粗穀的17.5%、11.4%高；換言之，稻米在國際市場流通及商品化的程度，明顯地較其他穀物為低，隱含其作為糧食在各國強調糧食自給的重要性。

三、各國因應作法

　　自從2007年初國際穀物出口價格大幅上漲以來，不論是出口國或進口國，各國政府均提出因應對策，以避免糧食危機的出現。

　　在非洲北部的國家，例如摩洛哥將小麥進口關稅調降至歷史新低水準，並提供進口商在基準價格以上採購的補貼；埃及也提高糧食補貼及與哈薩克斯坦簽署優惠價進口小麥的雙邊協議。在非洲西部的國家，貝寧和塞內加爾皆採取價格管制及免稅的作法，以抵消穀物價格大幅上漲的影響的措施。在非洲東部的國家，埃塞俄比亞政府禁止主要穀物的出口和糧食囤積，並對奢侈品進口徵收臨時性附加稅，以及針對低收入家庭購買小麥進行價格補貼。在非洲南部的國家，例如南非即打算對貧困家庭的社會救濟金額予以調整；尚比亞政府再次重申對所有新合約實行出口禁令；辛巴威政府則繼續補貼玉米銷售。

　　在亞洲國家方面，中國大陸在2007年12月廢除小麥、稻米、玉米和大豆的出口退稅之後，並自2008年1月1日起對小麥、蕎麥、大麥和燕麥開始徵收20%出口稅，對稻米、玉米、高粱、小米和大豆徵收5%出口稅；同時，還宣佈計畫提高小麥和稻米的最低收購價格並提高對農民的補貼，以鼓勵糧食生產。印度在2009年4月以前不再對小麥麵粉徵收36%的進口稅，並將稻米的最低出口價格由每噸425美元提高至500美元。印尼也取消小麥、大豆的進口關稅。巴基斯坦現在已禁止對阿富汗進行私營小麥出口，同時從世界市場採購小麥，並對小麥及其產品的出口徵收35%的關稅。在韓國，自2008年1月起的六個月內，製粉小麥、大豆和飼料玉米的進口關稅皆調降1~2百分點。日本政府宣佈設立一個專門機構來負責糧食安全，並宣佈從國際市場拓寬採購管道多樣化的緊急措施。馬來西亞即將實施增加小麥麵粉生產的計畫，以應對國內短缺。在蒙古，政府從2008年1月1日開始取消對進口小麥和麵粉徵收增值稅。土耳其也宣佈將小麥進口稅從130%降至8%、玉米從130%降至35%、大麥從100%降至零的作法。在約旦，政府繼續對小麥給予補貼，但2007年10月起對大麥的補貼已部分取消，該國並加快從國際市場採購小麥的步伐，以及宣佈計畫將庫存量增加至6個月的消費水準。

　　在拉丁美洲和加勒比海地區的國家，墨西哥自2008年1月起完全取消玉米、豆類、奶類和食糖的配額和關稅。阿根廷重新開放糧食的出口登記制度，在五個月時間內採每月審批的方式。巴西正在考慮削減或取消對來自阿根廷以外產地的小麥的10%進口稅，對阿根廷小麥已經免稅。在秘魯，對小麥和玉米及各種麵粉已取消進口關稅。在厄瓜多爾和玻利維亞，並對麵包生產實施補貼。

　　在歐洲方面，歐盟取消2008年農作年度10%強制休耕的要求，隨後又中止穀物的進口關稅，時間從2007年12月至2008年6月止。自2008年1月底開始，俄羅斯聯邦把小麥出口關稅從10%提高至40%，但小麥麵粉出口不受關稅管制，該國政府還在考慮將基本食品，包括麵包、奶類、葵花籽油和禽蛋的價格凍結措施延長至2008年5月。烏克蘭正在考慮把小麥和黑麥加入國家價格管制的清單，並考慮自2008年3月開始增加糧食出口配額。

四、台灣穀物供需與價格變化

　　依糧食供需年報指出：2006年台灣穀物進口供應比率達82.1%，其中小麥、玉米、高粱幾乎完成依賴進口，稻米因WTO要求市場開放，進口供應比率為9.3%。以價格為權數計算的穀物自給率為44.5%，小麥、玉米、高粱的自給率分別為0.0%、1.6%、7.6%，而以稻米為最高，達95.9%；另以熱量為權數計算的穀物自給率，則降為24.4%。

　　由於國民消費型態與生產結構關係，目前穀物在國內生產以稻米為主，而小麥與玉米則依賴進口，形成兩極發展。2008年第一期稻作面積為156,707公頃，並未因國際糧價上漲和政府提高2元的保價收購而有明顯增加，在去年同期為155,461公頃，增加1千多公頃。在2006年的糙米產量為126萬公噸，雖較2004年、2005年有略為增加，但仍不及2003年的134萬公噸水準，顯示國內稻米產量仍維持在平穩狀態。稻米進口採關稅配額方式，每年固定進口144,720公噸糙米，其中65％由政府進口，另35％由民間進口，民間進口米的配額採標售權利金方式分配。

　　台灣稻米生產為避免因保價收購而有生產過剩之虞，政府同時又提供休耕補貼來減少稻作面積，在2007年底有222,639公頃休耕，其中在第一期作休耕97,598公頃、第二期作125,041公頃。同樣的，在2007年的稻作面積為260,159公頃，其中在第一期作為155,461公頃、第二期作為104,698公頃。休耕面積在2004年因缺水停灌曾達239,867公頃，尚且超過當年的稻作面積237,351公頃。換言之，我國幾乎可只用一半的種植面積來維持稻米的自給。

　　反觀小麥、玉米因國內生產成本偏高，一直以來均依賴進口方式來滿足國內需求，在2007年的進口量分別為118萬公噸、438萬公噸，其中小麥進口量在2006年曾降至較低水準，為98萬公噸，而玉米在2007年之前則多維持在500萬公噸左右。

　　政府在1973年第一次石油危機時，為立即增加糧食產量，隨即在1974年提出稻米保價收購的作法，以價格誘因有效地達成增產的目的，但是也造成生產過剩、政府財政負擔沈重的結果。這種為解決短期問題而採用長期作法的方式，一直都有不同的看法。因此，政府在1984年開始推動稻田轉作休耕計畫，以所得補貼的方式，讓農民減少種稻。這又形成保價收購鼓勵增產與休耕補貼減少生產，兩者作法同時併存的矛盾現象；而且也讓玉米等雜糧完全依賴進口、稻米生產過剩的結構失衡問題，這就是「不足中的過剩」。

　　國內稻米價格向來維持平穩，但是今年2月份蓬萊稻穀產地價格平均每公斤22.91元，較前1個月上漲3.76％，與2007年或前三年同期平均比較，亦分別上漲27.07%及16.67%。不過，相較於國際米價同期上漲68%仍明顯為低，國際稻米貿易量占全球產量的比率向來很少，遠低於一般大宗穀物，此即反映各國對於稻米自給的重視程度，也因此米價漲幅不如玉米和小麥。

五、休耕農地復耕與農業生產結構

　　休耕所產生的土地資源閒置浪費，一直是為社會大眾所不能理解的。但這次在面對油價和糧價雙雙上漲的嚴峻情勢下，我們反而應該慶幸仍有22萬公頃的休耕農地可以確保我們的糧食安全。

　　當油價、糧價，以及運輸成本不斷提高的時候，糧食的進口價格已接近國內生產成本，如何發揮「在地生產」、「在地消費」的「在地優勢」，並強調「減碳消費」或「食物哩程」的觀念，而使台灣農業生產結構有平衡發展的機會，是值得思考的重要課題。

　　在過去休耕農地只要整地、種植綠肥作物即可領取休耕補貼，政府對於復耕缺乏明確的規範，以致休耕農地平時未予適當管理，其中有10萬公頃處於長期休耕的狀態；同時，休耕農地的灌溉溝渠疏於維護、經常成為病蟲害的溫床。因此，當務之急應全面調查目前休耕農地的復耕條件，包括農民耕種意願、農業基礎設施、農地堪用狀況等，以便可以立即投入稻米增產的行列。為因應當前能源漲價所造成的糧價上揚，雖是短期著眼，但未來同時要應付氣候變遷所造成的生產不確定性，也將使休耕農地必須隨時處於可耕種的戰備狀態(楊明憲，2008)。

　　休耕農地一旦復耕可用來種植飼料玉米、樹薯、油菜，也可以推廣平地造林，而使台灣農業的生產結構多元化及平衡發展。

　　目前台灣進口玉米的到岸價格為每公斤11元，其中5元是運輸成本，運輸成本占進口價格高達45%，已逼近國內的生產成本12元。政府雖已比照休耕補貼獎勵農民生產，但因規定每鄉鎮至少要有20公頃以上，且農會需找飼料商契約收購，在協調及風險考量下，以致目前休耕農地投入飼料玉米者相當有限。在考量糧價持續上升的趨勢下，政府可以更積極地出面整合願意參與契作的農民與飼料商，並在契約期間若玉米進口價格高於契作價格時，則由政府以價差補貼方式保障農民所得。此外，樹薯也可作為飼料玉米的替代作物，同時畜牧業者配合飼料配方的調整，可減輕畜牧業者的飼料成本，故休耕農地也可鼓勵種植樹薯，以降低對於進口糧食的依賴。

　　能源價格上漲所帶來的衝擊，也使得各國政府再度檢討其能源與相關產業的政策。林業屬於農業部門中一環，但在改善溫室效應方面也扮演著重要的角色。之前政府曾推動平地造林政策，但成效不彰，主要是誘因不足、最小面積限制，以及期限屆滿的後續處理等問題所致。由於林業的碳吸存功能，可有效降低工業部門的二氧化碳排放量，若能建立農工部門之間碳排放權的交易機制，可使林業的外部效益內部化，將可大幅提高農地造林的誘因，亦可促成大規模農地造林及林業的永續經營。不過，平地造林的區域因涉及長期使用與對短期作物生產的排擠，仍宜全盤妥善規劃，特別是應以不宜作為糧食生產或都市邊緣的休耕農地為優先考量。

　　台灣農業的休耕農地，在此時此地正可顯現其存在價值，是因應能源危機與糧食危機的活棋。我們可因休耕農地的復耕而確保稻米及飼料玉米的糧食自給，也可因休耕農地從事樹薯生產而降低對進口糧食的依賴，更可因休耕農地與平地造林的結合而改善溫室效應和生態景觀，因此，未來台灣農業將因休耕農地的適當規劃與利用，呈現出更豐富多樣及平衡發展的農業生產結構新面貌。

六、WTO與糧食安全

　　在面對國際原油價格持續上漲的趨勢下，廉價糧食的時代即將成為過去，在地的農業部門將在確保糧食供應與改善石油依賴方面，發揮更重要和更有彈性的功能。我國向來稻米無缺，但政府仍有必要在進口、庫存及國內生產等三方面尋求最適的組合，以最低成本有效地達成糧食安全。各國皆有權利決定進口、庫存及國內生產之最適組合以確保其糧食安全，一個被期待的國際架構應是允許各國依其國內生產去追求相關目標，並可面對穩定、可預測的國際市場和多元化的糧食進口來源。

　　讓人民免於飢餓的恐懼，是維護人權的基本主張，而這個主張應超越WTO的任何規範，而成為普世價值。換言之，各國有關糧食生產的政策不應受到WTO削減補貼及開放市場的規範，WTO也不應將糧食視為一般商品。要求有糧食生產能力的國家放棄其生產，轉而依賴進口，是一個很奇怪的想法。一國願意以更大的代價來完全確保其糧食自給，應受到尊重。如果今天歐盟仍然可以補貼其農業，就不會發生糧食出口國變成糧食進口國，以及國際糧價上升的結果。

　　此外，WTO對於各國的進及出口應有平等的對待，只要求各國在開放市場，進口糧食，但是對於糧食出口國限制出口的作為，卻沒有任何的禁止，這將形成我國可能放棄國內生產糧食的機會，想要進口糧食，卻無法取得糧食的困境，我們如何能相信加入WTO之後可以確保糧食安全呢？

　　一般而言，似乎沒有國家堅持糧食安全可單獨經由市場力量達成之。追求有效的糧食安全需要與國際貿易自由化的規範取得協調，但是在WTO規範中普遍使用的糧食安全觀念，卻顯得過於狹隘，其主要定義係植基於進口國的糧食適當供應(Stevens, Greenhill, Kennan, and Devereux, 2000)。但是影響糧食安全的貿易政策規範對於個人的影響是間接的，相對的，影響生產、貿易、勞動及所得移轉的國內政策對於個人糧食安全的重要性，無疑地大於貿易政策；此外，在某種程度而言，糧食安全亦可能受到非糧食部門貿易政策的影響(如改變貿易條件，影響製造業的勞動報酬和投入)。因此，糧食安全應以更大格局來思考，同樣的，糧食安全議題亦應放置在WTO全面性談判(非僅限於農業談判)的架構中來考量。

　　糧食安全顯然與境內補貼、關稅，及出口補貼是有關係的，亦是各國談判主張的焦點。不過，不同的優先順序對於糧食安全卻有不同的衝擊。此外，自由化可能帶來糧食安全的正面效果，但是對於其同時出現的負面影響也應妥善防範。總之，糧食安全關係國家發展與個人生存，在各國農業政策上均被置於優先考量的地位，但因各國不同的農業環境、經濟發展階段、飲食偏好與型態，以及政治社會條件，維持糧食安全的作法亦各異，因此，希望以一套制式規範要求各國遵循可能是相當困難的事情，若非其高度的複雜性，糧食安全在各國也就不會構成長期以來的問題(楊明憲，2002)。

七、小結

　　農業的基本功能在於提供糧食，維持人類生命的延續。雖然WTO從一般商品的角度來規範削減補貼及市場開放，其所著重的效率，並不一定可以確保糧食的取得。我國為避免加入WTO所帶來的衝擊，在近十餘年來都在強調農業的升級與轉型，朝行銷、休閒、生態方向發展。但此次油價、糧價持續上漲的現象，卻給予國人及各國根本性的思考，即農業存在的功能與價值為何。不論是生產、生活、生態，或是農業、農民、農村，農業的生產功能仍應是最為根本的，而且應亟力維護我國農業自行生產糧食的能力，包括休耕農地的復耕條件，以發揮農業的在地優勢，並確保社會安定與經濟發展的基礎。「農為國本，本立而道生」，良有以也。

參考文獻

1. 粱啟源(2008)，永續發展的台灣能源政策，能源?Q糧食?Q農業與台灣經濟發展研討會，宏仁集團，台北。
2. 楊明憲(2002)，「WTO與糧食安全」，農政與農情 116。
3. 楊明憲(2002)，「WTO新回合農業談判有關糧食安全議題之分析」，農業金融論叢，第47輯。
4. 楊明憲(2008)，能源、休耕與台灣農業生產結構，能源?Q糧食?Q農業與台灣經濟發展研討會，宏仁集團，台北。
5. FAO(2008), Crop Prospects and Food Situation, No、2, April.
6. FAO(2007), Food Outlook, November.
7. Stevens, C., R、Greenhill, J、Kennan, and S、Devereux (2000), The WTO Agreement on Agriculture and Food Security, Institute of Development Studies at Sussex