壹、前言

　　「國以農為本，民以食為天」、「人人日進三餐，能說與農業無關？」農業是國家發展的根基，維繫著國家安全、國人生活及生態保育的重責。隨著經濟快速成長，農業占GDP比重降低，各先進國家仍然相當重視農業。面對21世紀全球化、地球暖化及能源糧食潛在不足之新情勢，農業與糧食、人口、能源、環境等問題息息相關。因應加入WTO農業之新情勢，台灣農業應有全球化之思維，只要能持續創新與改革，強化本土農業利基，發展出切合市場需求的產業，農業仍然大有可為。

　　農地是農業生產的基礎，為不可再生的資源，具有區位性及不可移動性。農地的功能，已由單純的糧食生產經濟性功能，擴充到提昇生活品質與維護生態環境的非經濟公益多功能性，並全方位考量產業、環境及農村需求。農業政策隨著社經環境演變，農地政策亦配合進行階段性改革及調整，由第一階段農地改革解決農地地權分配問題，提升農地生產力；第二階段農地改革實施擴大農場經營規模，增進農地經營效率；民國89年配合國內社會及政經環境變化下，大幅修正農業發展條例，放寬農地自由買賣及興建農舍等措施，造成農地破碎化、建地化及污染等諸多問題；目前應是實施的第三階段農地改革適當時機，期望制定更符合農業發展所需的農地政策，以促進轉型升級提升農業競爭力，維護生態環境永續發展。

貳、農地政策之回顧

　　戰後台灣經濟環境由農業社會演化到工商業社會，更進化資訊化及知識化的社會，台灣農業發展及農地政策隨社會經濟環境的變遷而調整如下：

一、第一階段農地改革（民國38年~42年)

　　（一）背景

　　二次世界大戰台灣農業生產設施遭受戰爭破壞，亟須復建。又民國38年，國民政府由大陸遷台人口急速增加，亟須充分供應軍糈民食。但因農地集中於少數地主手裡，坐收高額地租，不合理的租佃關係，造成嚴重的社會經濟問題。為促進農業與經濟發展及解決物價上漲之問題，遂推動農地改革。

　　（二）目標

1. 促進農地增產，提高農業生產力，改善農民生活。
2. 掌控糧源，穩定糧價，充分供應軍糈民食。
3. 以農業培養工業，促進經濟發展。

　　（三）農地政策

1. 推動三七五減租－民國38年，施行「耕地三七五減租條例」，保障佃農權益。
2. 實施公地放領－民國40年，配合耕者有其田之推動，放領公地，提高農民所得。
3. 實行耕者有其田－民國42年，公布「實施耕者有其田條例」，每一地主得保留7至12等則水田3甲，其他等則比照折算。

　　（四）相關配合措施

1. 興修農田水利設施，健全農業生產之基礎設施。
2. 改進農業生產技術，提高土地生產力，包括品種改良、使用化學肥料、農藥等。
3. 採取田賦徵實、隨賦徵購及肥料換穀制度，掌握糧價，實施低糧價政策。

　　（五）第一階段農地改革成效

1. 所得重分配
   實施減租前，佃租率為收穫量50％以上，實施三七五減租後，地租固定37年產量水準之37.5％，公地放領或耕者有其田政策下承領耕地之農戶，每年地價負擔亦未超過三七五減租之租額負擔。
2. 增加農業生產
   投入因素增加及生產技術改變，佃農辛勤成果不必分享地主，提高投資意願。
3. 促進投資
   地主領取被徵收地價資金一部分轉移到非農業部門，投資工商業，間接促進整體經濟發展。
4. 其他效益
   以和平方式推動耕者有其田，兼顧佃農與地主權益，維護社會和諧；地價清償不以現金給付，避免通膨；與技術改進及基礎設施並進，更能發揮農增加業生產及提高農民所得效果。

二、第二階段農地改革(民國72年至75年)

　　（一）背景

　　民國50年代末期台灣農業隨工商業發展，長期實施低糧價政策以及農村人口外流，逐漸萎縮，農產貿易順差轉逆差，又遇世界糧食危機，台灣農業面臨發展瓶頸，第一階段農地改革雖未限制農家農場經營規模，然將有限的耕地分配予眾多耕作者，農場經營規模過小，不利於現代化農業經營，農業政策亟須改弦更張。

　　（二）目標

1. 取消肥料換穀、隨賦徵購，實施稻米保價收購制度，補貼農業生產。
2. 擴大農場經營規模，提高農地有效利用，促進經營效率的提高。
3. 提高農業勞動生產力，加強農村建設，增加農民所得

　　（三）農地政策

1. 提供擴大農場經營規模之購地貸款
2. 推行共同委託及合作經營
3. 加速辦理農地重劃
4. 加強推行農業機械化

　　（四）配合修正農業發展條例及三七五減租條例

1. 增訂耕地委託代耕與委託經營以自耕論
2. 限制耕地5公頃以下不得分割，獎勵家庭農場一子繼承免遺產稅。
3. 獎勵擴大經營規模購地15年長期低利貸款
4. 獎勵擴大經營規模，三七五租地地主得以收回農地自耕

　　（五）第二階段農地改革成效(截至75年度止)

1. 接受貸款農家每戶平均耕地面積由貸款前0.86公頃，增加為貸款後之1.27公頃，擴大幅度為47％，農機設備利用率提高，但台灣農家每戶平均耕地面積仍維持1公頃左右，總體而言實質效益不大。
2. 組織共同經營班(場)6,100班，增加委託經營面積13,000公頃，擴大留農者農場經營規模，降低生產成本。
3. 完成農地重劃648區，面積350,270公頃，便利田間耕作與機械化，促進農地有效利用。
4. 補貼購買國產農業機械、提供農機貸款及輔導設置水稻育苗中心等，使主要農田作業機械化程度達97％，並積極推行農機教育與訓練及試驗研究。

三、現行農地政策

　　隨著台灣經濟社會及工商業持續發展，非農業部門對農地需求激增，農工爭地，故農地違規使用問題嚴重，以及限制自耕農取得農地及獎勵一人繼承等也造成農地共有產權糾紛疑義，形成社會問題。為因應社會環境改變以及加入WTO新情勢，民國89年及92年二次大幅修正農業發展條例及農地相關配套法規，確立「放寬農地農有，落實農地農用」之新農地政策，從國土規劃、土地利用、產業發展、環境保育及農民權益等整體土地資源規劃與開發利用作通盤性考量，以因應加入WTO之全球化、自由化、數位化新情勢。有關農地利用與管理之法規修正重點如下：

　　（一）放寬農地自由買賣

　　廢止土地法第60條，有關自耕農始可購買農地規定，修法後開放任何自然人都可以購買、贈與或繼承農地，農企業法人得有條件購買農地；但農地一定要作農業使用。

　　（二）放寬耕地分割限制

　　限制耕地最小分割面積由5公頃降為0.25公頃，另民國89年農發條例修法前已共有耕地或修法後之繼承耕地，未予最小分割面積之限制，此外並增列多款不受0.25公頃最小分割面積限制之例外規定。

　　（三）合理檢討農業土地之劃設

　　為提供農地資源保育與社會發展需求，為合理劃設農業用地，將配合檢討分區劃設及調整原則，以利土地整體利用。

　　（四）農地變更使用及開發利用

　　農地變更或劃定作非農業使用應徵得中央主管機關之同意，其條件、程序另以法律訂之，且農地變更使用應繳交回饋金。另政府得依據當地農業用地資源規劃與整體農村發展需要，規劃辦理農業用地開發利用。

　　（五）有條件興建農業設施或農舍

　　民國89年農發條例修正前已取得農地之農民，其興建農舍依修法前建管法令辦理；修法後取得者，應依該條例第18條規定及農地興建興農舍辦法辦理，雖興建條件較之前嚴格，但農地已開放自由買賣，適用對象較多，至於興建方式可選擇「集村」或「個別興建」擇一辦理。

　　（六）活絡農地租賃制度

　　89年農發條例修正後新訂的耕地租賃契約，得由出租人與承租人雙方自行訂定之自由化之契約，租期、租金、付租方式由雙方協議訂之，不受三七五減租條例之約束。另為促進農地流通及有效利用，得輔導農民團體辦理農地買賣及租賃等仲介業務。

　　（七）獎勵農地農用稅賦優惠

　　作農業使用之農地繼續維持田賦停徵，不課徵地價稅；移轉時亦不課徵土地增值稅，繼承或贈與時，可免徵遺產稅或贈與稅對農企業承受耕地作農業經營得不課徵土地增值稅。

參、農地政策之展望－推動第三階段農地改革

　　（一）環境背景

　　當前台灣農業面臨「不足中過剩」之困境，糧食自給率（熱量計算）32％，休耕農地22萬公頃；平地休耕、山地濫墾，農村空間過於空洞化。又當前面臨世界性能源糧食危機及原物料價格上漲，惟國內農業面臨勞動力老化，農戶規模小，農地坵塊分散，無法發揮規模經濟效果，加入WTO農業貿易逆差急速增加，農業競爭力不足，造成農地休耕比例過高，自給率大幅下降未能有效使用。

　　89年農地政策鬆綁以來，農地細分、農舍興建及違規使用情形益形嚴重，致農地呈現切割、穿孔現象，山坡地則面臨超限利用、濫墾、濫伐，衝擊農業生產環境及影響國土資源合理利用，尤其民代要求修法，放寬農舍興建資格條件面臨巨大壓力。

　　（二）政策目標

1. 提高農業競爭力、確保糧食自給及增加農民所得。
2. 活化農地利用並輔導農地經營規模化、集團化、效率化，促進農業永續發展。
3. 維護農業生產區域，檢討農地管理機制，保護農地資源，引導農地資源合理利用。
4. 建立農地分級分區管理及回饋機制，大量釋出都市 周邊不適農作之地區或低生產力之土地。

　　（三）執行策略

1. 建立老農退休機制，推動「一次付租、分年償還」的「小地主大佃農」計畫，鼓勵老農、不在地主及無意願耕作之農民將耕地長期出租(繼續保有農保權益)給專業農民、產銷班、農民團體或農企業機構，推動企業化經營。由農會一次付清約定年限之租金給地主，承租農民每年分期付租金給農會，政府則補貼利息費用；老農退休每月可領取老農津貼、出租農地租金及利息收入，享受退休生活。
2. 以農地銀行運作為基礎，提供農地租賃平台及仲介與資訊服務功能，並從租賃補貼、產銷輔導及農民福利等面向，建立出租人、承租人及農會參與計畫誘因機制，進一步提供推動青年農民創業經營貸款，或結合中衛體系產銷分工，有效扶植青年農民、農民團體或法人等大佃農，實施集團化之經營，提高經營效率。
3. 建立農地分級、分區管理及變更回饋機制，大量釋出都市邊緣非農業使用比例高之不適用農地，以合理化農地資源利用，同時集中資源輔導有優越產銷條件之專業生產區，例如推動中衛體系及農業經營專區計畫，建立資源整合利用之產業價值鏈，創造農業競爭優勢。
4. 以近幾年農委會協助各縣市辦理之農地資源空間規劃計劃實施成果為基礎，依農地適宜性分析，檢討不適農作之地區，調整土地分區，優先釋出不適合農作或低生產力農地供非農業部門開發使用。
5. 全面檢討國有林地，適地放領，並嚴禁在租用林地濫墾、濫建，擬定相關執行計畫，落實國土保育目標。

肆、結語

　　當前行政院農委會以「健康、效率、永續經營之全民農業」為農業政策之施政方針，對農民將追求利潤、效率的現代化經營，並保障其福利；對消費者供應新鮮、品質穩定、安全的農產品，維護飲食健康；對環境重視景觀、節能，以保永續經營；期待為子孫留下一片淨土，並透過市場開發與科技研發使大家有好生活；而身為地球村成員之ㄧ，則須擔負維護資源與環境和諧及高綠能的責任。

　　農地為農業發展之基礎，農地改革應以農地管理與利用兩者兼顧。當前農地改革政策，以確保糧食供應安全及競爭力提升為優先，妥善規劃農地資源，合理化農地釋出及利用，應建立農地分級分區管理，及變更使用回饋機制，除大量釋出不適合農業經營之農地外，並在農地農用原則下落實小地主大佃農政策，集中資源輔導農地集團經營，注入資金技術、人才，突破小農及老農經營困境，以改善農民經濟，活化農地資源，提升農業競爭力，期引領台灣農業邁向新里程。