壹、前言

　　台灣河川以中央山脈為分水嶺，東西向河川均發源於此，隨即蜿延入海。主要河川有29條，為灌溉用水之主要水源，各河流既短且陡，水流湍急，流量隨降雨之多寡迅速漲落，變化極鉅，枯水期流量較小，必須由農業灌溉用水支援民生及工業用水，但洪汛時期，由於上游地質脆弱，河谷狹窄峻陡，洪水挾雜大量泥土而下，造成河川下游氾濫成災，治理上頗為困難。

　　根據經濟部水利署2006年水資源供需統計資料，台灣地區計畫利用總水量平均每年約174億立方公尺，其中民生年平均用水總水量36億立方公尺（約占20.68％），工業年平均用水總水量16億立方公尺（約占9.2％），農業年平均用水總水量122億立方公尺（約占70.11％），故農業用水約占全部總用水量7成左右。農業是利用水、土資源的產業，農業生產用水，必須依賴農田水利建設引渠道灌溉，才能使土壤、水分及作物適當配合，獲致最佳之作物栽培體系、最有效之灌溉管理制度與最高之農業生產利益。

　　憲法第146條規定：「國家應運用科學技術，以興修水利，增進地力，改善農業環境，規劃土地利用，開發農業資源，促進農業工業化」。農業發展條例第15條規定：「主管機關對於農業用水、灌溉、排水等農業工程及公共設施之興建及維護應協調推動」。因此農業灌溉、排水等農業工程應屬公共建設，並由政府主管機關行政院農業委員會配合政府政策協調推動，以便有效掌控各灌溉系統水源水量，作最適調配營運，並規劃土地利用，以促進水土資源有效利用，受益對象除「農民」外，尚包括「全體國民」。

　　由於農業、經濟與產業關係密不可分，本文就台灣光復後與農業有關之經濟發展分為6個階段，回顧農田水利建設成果，同時探討農田水利建設目前所遭遇的問題，並參考與我國海島氣候及地理型態接近的日本，研擬因應對策，為解決涵養地下水源、農業多角化經營等方向提出改進建議，作為相關機關施政之參考。

貳、農田水利建設回顧

　　農田水利工程建設是維繫農業生產之基礎建設，其設施有灌溉排水渠道、攔河堰、水閘門、埤池等相關構造物、農路及現代化省水管路灌溉設施等，就灌溉排水渠道而言，如同人體血管般分布在農地上。

　　台灣光復後農業與經濟發展可謂密不可分，為回顧農田水利建設與成果，擬依經濟發展階段，分下列6個時期加以說明：

一、光復後農業與經濟恢復時期（西元1945~1952年）DOCX / pdf / odt

　　台灣光復初期，土地持有不均現象十分嚴重，占農村人口僅一成左右的地主卻擁有過半數的耕地。政府為打破農村土地封建制度，緩和農村社會的矛盾，決定實行土地改革，自西元1949年（民國38年）起，先後實施了三七五減租、公地放領、耕者有其田等改革步驟，以改善農村生產環境。主要農田水利建設如下：

二、農業孕育及培植工業時期（西元1953~1972年）DOCX / pdf / odt

　　西元1950年代初期，儘管經濟情勢已初步恢復，但政府仍面臨工業資源、資本以及技術極度缺乏的經濟問題。為了進一步為經濟的發展扎根，政府開始推動「4年經建計畫」，至西元1972年（民國42~61年）共實施5期。在「以農業培養工業，以工業發展農業」的基本政策下，增產仍為農業發展的首要目標，並以提高土地生產力作為增產之主要手段。因此，政府除積極辦理水利建設之外，在農業生產方面，採用勞力集約的精耕方式，以提高複種指數，並加強農業生產改進與農村社會制度之改革。在推動種種措施之後，農產品的輸出達到總出口值之80％以上，甚多工業所需的機器與原料，均以出口農產品換取，且因農民所得提高，購買力增加，因而帶動了輕工業的發展。

　　此外，工業的持續成長、工廠增加、人口加速聚集，促使新社區急速增加，工廠及生活廢水排入農田灌、排水路、衍生農業灌溉用水污染的課題。

　　綜上所述，台灣農田水利事業除繼續維持穩定之糧食供應以安定社會之外，也確實達成經建計畫基本政策所揭示之培養工業之任務。此時期主要農田水利建設如下：

三、以工業為主的經濟快速發展時期（西元1973~1978年，10大建設時期）DOCX / pdf / odt

　　西元1973年（民國62年），政府提出「一切為經濟，一切為出口」的政策，在繼續大力推動進出口擴張工業的同時，亦發展重化工業產品以替代進口，建立較完整的工業發展體系。同時，加強建設電力、交通等基礎設施，以改善投資環境。另在水利建設方面推行「加速農村建設計畫」，以加強耕地基盤改造，以及改善現有灌溉排水設施與系統功能為主，儘量減少新興灌溉排水之興建為原則。農業政策的目標轉為提高農業勞動生產力，以增加農民所得，同時也希望藉此調整農業生產結構與經營方式，促進農業現代化，以適應未來的經濟發展情勢。此時期主要農田水利建設如下：

四、經濟轉型及產業升級時期（西元1979~1985年，12項建設期）DOCX / pdf / odt

　　西元1979年（民國68年）發生第2次石油危機，對台灣經濟產生了嚴重的衝擊，出口產品競爭力因能源價格和工資水平的大幅提高而面臨衰退危機。因此，政府開始改變繼續發展重化工業的策略，轉而強調發展技術密集的產業，積極發展機械、電子、資訊、電機、運輸工具等附加價值高、能源密集度低的技術密集工業，並確定這些工業為策略性工業，優先予以發展。

　　在經濟的快速發展中，農業生產的成長速度仍然緩慢，農民所得仍相對偏低。政府於西元1982年（民國71年）頒布「第2階段農地改革方案」，主要內容是提供購地貸款、辦理農地重劃（本期計完成70,674公頃）、推行農業機械化，以及推行共同、委託及合作經營等方式來擴大農場經營規模。因而「加速改善重要農田排水系統計畫」成為「12項建設」之一項重要工作。此時期主要農田水利建設如下：

五、推行農業現代化綜合調整時期（西元1986~2001年） DOCX / pdf / odt

　　推行「12項建設」後，台灣經濟再展現更穩健的成長，但農業生產結構的轉變，使得農民收入相對偏低，農業現代化的進展卻未能達到預期的目標。為使農業能達到現代化，以能適應未來經濟之發展並可永續經營，政府賡續推動農業建設方案，以因應時代需求。諸如「改善農業結構提高農民所得方案」（西元1986~1991年），及「農業綜合調整方案」（西元1992~1997年）。兩項方案係對農田水利事業採維持現況之原則，不再做大規模的新投資建設。

　　為因應加入世界貿易組織（WTO）之後，農產貿易將進一步自由化，西元1997年（民國86年）起，實施「水旱田利用調整計畫」，推動稻米計畫生產，並配合灌溉系統輔導分區輪流休耕，以促進稻米供需平衡。此時期主要農田水利建設如下：

六、台灣加入世界貿易組織後時期（西元2002年起） DOCX / pdf / odt

　　西元2002年（民國91年），台灣正式加入世界貿易組織（WTO），因應經貿自由化之趨勢，國內農業經營已朝向發展具競爭力、高品質之農產品，灌溉用水管理須改為較精確的供水方式，部分農作則採用較精密灌溉供水管理，並推廣現代化之旱作灌溉技術。此外，受污染而無法改善之灌溉水源，則須另覓替代水源，顯見農業用水的有效利用，已成為近期重要的課題之一。

　　另一方面，工商產業亦面臨全球化競爭壓力，工業用水需求量及供水穩定度的要求日高，民生用水質與量之需求亦不遑多讓。惟因台灣地區之新水源開發不易，農業用水面臨移用壓力日益增大。爰此，農業用水如何在不影響農業經營、農民權益，生態環境維護等情況下，節餘用水釋出支援其他用水標的，亦將是灌溉事業未來所面臨的重要課題。此時期主要農田水利建設如下：

　　（以上表1-6.資料來源：行政院農業委員會，「台灣灌溉史」，2004年6月，作者整理）

參、現階段農田水利建設計畫

　　在民國88年度（含）以前，大部分農田水利工程建設經費係以直撥台灣省政府方式辦理，即由行政院依據立法院核定經費額度直撥台灣省政府執行，該等計畫有「台灣省農地重劃」、「早期農地重劃區農水路更新改善」、「一般農田水利設施更新改善」及「大型灌溉設施更新改善」等計畫（此外，尚有非屬工程補助之「農田水利會會費補助」計畫），由農委會執行非屬直撥台灣省政府之農田水利工程建設計畫者，為推廣旱作灌溉計畫。

　　民國87年12月起開始實施台灣省功能業務與組織調整，依規定原由台灣省政府執行之職務權責分別調整移轉中央相關機關辦理，致原由台灣省政府執行之「台灣省農地重劃」、「早期農地重劃區農水路更新改善」、「農田水利設施更新改善工程」（原為「一般農田水利設施更新改善」及「大型灌溉設施更新改善」等2項計畫，自民國87年度起合併）等相關農田水利工程（硬體）建設計畫移轉由農委會補助辦理。

　　（以上資料來源：http://www.coa.gov.tw/view.php?showtype=pda&catid=12214）

一、計畫內容

　　民國90年度起，農委會成立第1期(90至94年度)及第2期(94至97年度)中長程公共建設「加強農田水利建設計畫」，98至101年度（第3期）中長程建設計畫，已於97年4月24日奉院核定，為政府現階段辦理農田水利工程建設之主要投資計畫，統籌辦理農田水利相關軟、硬體建設，主要工作內容如下：以補助各農田水利會之農田水利設施更新改善、補助各縣政府辦理農地重劃及早期農地重劃區農水路更新改善、推廣旱作灌溉及現代化管理設施方面等相關農田水利工程硬體建設，及為因應水稻田休耕轉作及灌溉水質污染等問題，辦理推廣水田生態環境保護及灌溉營運管理制度改進、推動灌排渠道水質監測調查及灌溉水質管理業務輔導方面等經常門軟體工作為主。

二、執行成果

　　本計畫近期達成重大成果如下：

　　（一）斗六大圳完工通水，解決當地農民缺水灌溉之苦

　　雲林縣斗南鎮、大埤鄉及嘉義縣大林鎮等地區約6千公頃農地，長期以來深受欠缺地面水源灌溉之苦，農民為了耕種，只能忍受或另找水源，地方人士及各級民意代表不斷反映，希望政府早日完成「斗六大圳幹線續建工程」計畫。經過雲林農田水利會多年的籌劃，加上行政院、農委會及經建會等相關政府機關積極協助之下，行政院於90年7月正式核定同意補助辦理，自90年度起開始辦理先期用地取得等作業，並自91年度起開始辦理工程施工。經過6年的努力，該工程計畫已於96年11月1日全部完工並全線通水，工程總經費15.19億元，由農委會補助工程經費13.16億元，分6年編列補助辦理，餘由雲林農田水利會自籌用地徵收補償費。本計畫完工後受益灌溉面積約為6千公頃，可服務農民約18,000人，對於雲林地區農業發展及整體區域環境之改善已注入了新的活水能量。

　　（二）能高大圳幹線修復完成，重新維繫埔里農業灌溉命脈

　　南投農田水利會所管轄之能高大圳，為光復後完成之大型農業灌溉設施，自民國61年6月完工通水迄今已經歷35年，灌溉面積可達2千9百餘公頃，是維繫埔里地區最重要的農業灌溉命脈。惟歷經921地震及多次颱風豪雨後嚴重受損，南投農田水利會積極推動能高大圳幹線修復工程，在行政院921重建會及農委會全力支持並補助經費情形下，自93年4月8日起開工，施工3年期間遭遇敏督利、艾莉、海棠及馬莎等颱風及多次豪大雨颱風，工程人員均能克服萬難，於96年7月2日全面完工通水，提高埔里地區農業灌溉用水量，並於96年7月31日舉辦通水典禮正式通水。目前能高大圳甘美優質之水源，已再次灌溉埔里地區，孕育埔里地區良質稻米、茭白筍及花卉等高經濟作物，並造福農民繁榮地方。

　　（三）提升農田水利工程品質，射馬干圳榮獲公共工程金質獎及優良農建工程獎

　　台東農田水利會所轄射馬干圳水量豐沛，其灌溉後之剩餘水常直接排入河川；另鄰近之卑南上圳末段灌區，常因水源混濁，無法灌溉。有鑑於上述2個灌區可利用水源，一者過剩，一者匱乏，台東農田水利會於是推動射馬干圳沉砂池生態工法試辦工程，運用極少之工程經費，連通2個灌區之水資源，提高水資源效益，使當地農民得以安心耕作，並提高農作產量及品質，工程由台東農田水利會自力規劃、設計、監造，採就地取材方式，工材以當地石塊與土壤為主，護岸及圳堤係以現地大塊石疊砌而成，底部運用台東利吉地區特有低滲透率之黏性土壤加以施工，以最低之工程成本，達到埤池蓄水、圳路輸水與生態保育之工程目標，除具引、蓄、調、輸水功能，並強化生態保育機能外，同時創設民眾遊憩與聚會之開放空間。工程完工後，由台東縣巴古崙岸部落及台東市新園里認養後續維護工作，有效降低維護管理成本，並凝聚當地住民愛鄉愛土意識。由於本工程成效卓著，榮獲第8屆公共工程金質獎施工品質優良獎之殊榮。

三、遭遇問題

　　（一）普遍利用地下水加劇超抽地下水造成地層下陷

　　灌區內之灌溉水給水路維護經費短缺，幹支雖有充分之地面水，但常發生有水卻無法送達末端灌區而發生缺水之現象，所以即使在雨季之二期水稻，約30％之水源仍取自農民私設之地下水井。農民抽用地下水之趨勢，似有增無減。目前彰、雲地區地層下陷防治問題，政府已將公有合法水井部分封移，封移後灌溉輸水系統之檢修改善及新建等費用，雖已積極籌措，惟近期仍不免自「加強農田水利建設計畫」中勻支使用，致排擠農田水利其他建設經費。

　　（二）歷年經費不足，須依優先順序逐年實施

　　農田水利建設經費，係直接用於改善農村基礎生產環境及設施，深受農民歡迎，惟限於政府財政因素，歷年預算編列無法滿足基層農民之需求。依據統計，以往政府年補助辦理農田水利設施更新改善及災損復建經費平均約23億元，加上桃園、台中、高雄等財務較佳之水利會自籌辦理渠道更新改善約13億元，合計每年約為36億元，只為正常更新改善經費47.5億元之四分之三，實無法在短期內達成全部改善之目標，目前短期間處理對策僅能在核定預算額度，衡量實際需要改善之迫切度，針對重要關鍵工作項目，選定需優先改善項目逐年辦理。

肆、水資源開發與水利組織多角化經營課題—日本的經驗

　　台灣與日本同屬亞洲季風區，農田水利環境類似，日本之農田水利經營組織「土地改良區」，與台灣的「農田水利會」皆源自百年前之「水利組合」，體制皆以灌溉為服務主軸。故以下將探討日本沖繩縣地下水資源開發及日本目前「水土里網」多角經營體制，作為我遭遇問題未來解決之參考。

一、日本沖繩縣地下水資源開發及於農業之應用，解決超抽地下水及地層下陷問題

　　日本沖繩縣由160個島嶼組成，產業方面以農業及觀光為主，主要農作物為甘蔗、香蕉、甘藷、鳳梨及蔬菜等。沖繩縣使用地下水作為農業灌溉用水已有相當時間。由於水庫設計及施工嚴謹，水源分配及管理得當，使農業生產朝多元化及精緻化發展，農產品除滿足當地120萬居民生活所需外，更能提供觀光旅客採購需要。

　　沖繩縣與台灣的農業生產條件十分相近，氣候也類似，屬亞熱帶海洋型氣候，年平均降雨量約2,000公厘，但因年降雨分配極不平均，約有80％之雨量集中在5月至10月，而春季及冬季長達六個月屬於乾旱期。沖繩縣地質多屬琉球石灰岩，雨水部分蒸發外，大多流入大海，僅約10％降雨貯存地表被利用。因此，將豐水期由河川直奔入海的地面水，經由人工設計之入滲井，將水蓄存在水文地質條件佳的地下含水層(地下水庫)內，除可涵養地下水源外，亦可以調配蓄存之水量，供各種農作物生長所需。

　　1993年沖繩縣發生嚴重乾旱，由於地下水源的供應不缺，甘蔗等農作物的產量並未受到影響。目前，地下水庫的灌溉區域正逐漸擴大。據沖繩縣政府統計資料指出，1971年甘蔗每公頃產量為163公噸，地下水庫開發完成後，每公頃產量已提高到793公噸。由於地下水源開發成功，許多荒蕪土地或甘蔗田改種蔬菜、花卉、果樹、飼料作物及煙草，同時因新品種育成及利用海洋深層水進行產期調節技術，使沖繩縣全年都能生產質優味美的鮮食水果。又配合地下水源，推廣網室設施及環控溫室，改善栽培技術，四季都能供應新鮮蔬菜及各種菇類。

　　日本政府為提高地下水之儲存效率，增加農業灌溉用水，自1977年投入大量人力物力及經費，全面進行地下水庫的開發建設，迄今沖繩縣已開發完成10座地下水庫。

　　地下水庫興建的條件必須年雨量豐富，地下水補給源充足，地表下還必須能形成儲水的地下谷及適宜的含水層。地下谷應由透水性及孔隙率高的含水層及不透水的粘土層組成。沖繩縣之琉球石灰岩一般埋深在40~70公尺，這種條件十分適合開發地下水庫。此外，水庫建設之前，要避免海水的入滲，否則將海水淡化必然增加龐大的工程經費。

　　日本沖繩縣地下水庫係由該縣南部農業水利事業中央管理所規劃設計，採用地下截水牆施工法。受益農地面積1,350公頃，自1992年開始施工至2006年興建完成，投入總經費達日幣367億，約100億台幣。附屬設施包括管路44公里（幹線水管12條計26公里）、抽水設備7座等。

　　（以上資料來源；http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=12814）

二、日本「水土里網」多角經營之體制達到永續經營目標

　　日本農田水利事業於第二次世界大戰結束後，為加速戰後重建，大幅增加農業生產，大舉成立土地改良區，其灌溉面積大小不一，於1961年達高峰期，全日本原共有13,163個土地改良區，為因應經濟快速發展、工業化需求以及社會變遷，農田大量開發為住宅區、工業區，使得灌溉面積大幅減少，土地改良區不斷的重組，到2003年合併後縮減至現今5,431個；更為了因應日本有關糧食、農業、農村之新措施，農田水利事業任務也做了全新的調整。除了原有任務外，並加入環境保全與多樣性之發揮，真正成為生活、生態、生產之農田水利事業，於2001年起，土地改良區正式為冠上「水土里網」暱稱之組織所取代。

　　1995年日本參與WTO後，受國際稻米市場的衝擊，國內稻作受到嚴重影響而萎縮，致使1975年以來的日本經濟高度成長趨勢，亦受1985年開始的泡沫經濟及1995年參與WTO的雙重影響，單以灌溉服務的土地改良區，經營困難，導致財務惡化全面倒閉。間接導致「土地改良區」的全面改制，由農業及地域用水合而為一的「水土里網」取代，朝重視環境之多功能、多角化經營型態發展，服務範圍包括從水源至農村地區之供水、辦理農村地區各種用水之服務、土地資源管理及農村環境建設等業務。其主要特色如下：

1. 水源至農村：水源涵養、儲水（水庫、溜地）、分水（堰）、水路（輸水）、楊水（抽水、加壓）。

    

2. 產業用水：行舟、流水動力（水車）

    

3. 農村用水：生活用水、飲用水、水域休閒、景觀、消防用水。

    

4. 農村至海口：稀釋用水、水位維持、區域排水。

　　以上產業與生活用水、飲用水、水域休閒及景觀等皆屬多角經營之體制，而水源至農村之輸水系統（off farm）皆由政府負擔經費；至於田間灌溉（on farm），則由受益者（農民）負擔。

　　（以上資料來源；財團法人台北市七星農田水利研究發展基金會董事長甘俊二，「2007年農田水利論壇（二）」，2007年10月18日）

伍、結論與建議

　　農田水利建設與農業興衰息息相關，而其功能的發揮則與農田水利會的營運密不可分。我國加入世貿後，農業生產之轉型對農田水利設施使用及農業影響，政府將進行通盤檢討，並針對農田水利建設及農田水利會之功能及角色重新定位。

一、結論

　　由前述分析，獲致以下結論：

　　（一）日據時代推動農田水利建設以來，對農業生產與經濟發展貢獻卓著，政府自台灣光復後陸續完成石門大圳輪灌工程、曹公圳幹線、八堡圳、嘉南大圳等內面工工程、長濱大圳工程、卑南上圳灌溉工程、集集攔河堰等工程，並進行農田水利設施更新及圳路綠美化。

　　（二）現階段農田水利建設計畫，補助經費及時更新改善老舊農田水利設施，健全其功能；進行農地重劃，使田界明確、權利分明，消弭農民產權糾紛；推動旱作灌溉及現代化管理，節省農業用水，並發展精緻農業，提高農民收益。近期則陸續完成斗六大圳及能高大圳幹線修復等重大水利工程。

　　（三）我國農田水利建設雖發達，近年來經費略有不足，無法短期內達成全面改善或興設農田水利設施，目前僅能在逐年預算額度內，針對重要關鍵工作項目，選定迫切需求者，優先改善。

　　（四）日本沖繩縣地下水資源開發及利用，解決超抽地下水問題及日本目前「水土里網」多角經營體制，整併原「土地改良區」，並針對農業用水設施區分公辦及農民付費等原則，將足以為我當今遭遇問題之借鏡。

二、建議

　　（一）研究台灣是否有地下水庫開發之可行性

　　彰、雲地區地層下陷防治問題，公有合法水井部分雖已封移，但私有水井仍舊繼續抽取地下水，政府應及早綢繆，否則影響國民生命財產安全。

　　至於台灣能否師法日本琉球開發地下水庫，由於地下水庫開發的條件必須年雨量豐富，地下水補給源充足，地表下還必需能形成儲水的地下谷及適宜的含水層。地下谷應由透水性及孔隙率高的含水層及不透水的粘土層及深埋之石灰岩地形組成。台灣地質是否具備這種條件，則有待相關主管機關，如經濟部水利署、地質調查研究機構及農委會等機關，結合產、官、學共同研究，以確定台灣是否具有開發之可行性。

　　（二）師法日本「水土里網」多角化經營，落實「使用者付費」原則

　　鑑於政府財政日益拮据，而農田水利建設的維護更新及新設日多，又農田水利會依法亦負有經費籌措之責，因此，在加入世貿組織後，政府應及早檢討農田水利會的角色與功能，並全盤規劃農田水利設施經費的籌措，使用者（農民）是否負擔部分經費〔即日本之田間灌溉（on farm）〕，亦應納入一併考量。

　　未實施新制前，在政府有限資源之下，農田水利建設之優先順序，宜傾聽農民的聲音，視農民的需求為輕重緩急。

參考文獻

1. 行政院農業委員會農田水利處，加強農田水利建設（中長程）計畫98至101年度（第三期），2007年10月

    

2. 財團法人台北市七星農田水利研究發展基金會董事長甘俊二，2007年農田水利論壇（二），2007年10月18日

    

3. 行政院農業委員會，台灣灌溉史，2004年6月

    

4. 行政院農業委員會，台灣地區農田水利簡介，2007年8月

    

5. http://www.coa.gov.tw/view.php?showtype=pda&catid=12214

    

6. http://doie.coa.gov.tw/about-all.asp

    

7. http://www.wra.gov.tw/public/Attachment/822917501392.xls

    

8. http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=12814