一、前言

　　由於近幾年來國際石油價格飆漲、生質能源成為世人注目的焦點、全球氣候失衡常態化、世界人口增加等因素影響全球糧食供需均衡的疑慮呈現越來越嚴重的趨勢， 日本當局認為有必要依國際局勢變化及日本相關法規，訂定實施確保糧食不虞匱乏的政策措施。因其內容頗具參考價值，特以「日本糧食安全政策簡介」為題，概述其要點供國人卓參。

二、主要的背景資料

　　第2次世界大戰結束時，日本飽受缺糧之苦，在當時除了接受美國所援助的糧食外，在麥克阿瑟元帥的指示下，日本於1946年公布「物價管制令」，以期日本國內糧食供需能維持穩定局面。1970年代發生第一次世界石油能源危機時，日本為因應實情之需，於1973年新定「石油供需妥適化管理法」、「國民生活安定緊急措施法」、「防止對於生活相關物資等產生獨占及惜售時之緊急措施法」、「有關主要糧食供需及價格安定法」等相關法規，以防日本糧食供需陷入失衡的困境。

　　1999年日本為使其農業能永續發展，新定「食料、農業、農村基本法」（俗稱「新農業基本法」），取代「農業基本法」。在日本新農業基本法中，第2條明定「食料是維持人類生命不可或缺的物質，且為日常生活中維持身體健康所需的重要基礎。就未來而言，必須將優良品質的食料，以合理的價格安定供給。」、「就國民食料安定供給而言，鑒於世界食料的供需及貿易常存有不安定的影響要因，故宜以努力擴大國內的農業生產為基礎，並將其相關工作與食料進口及儲備等，建構妥適的安全架構。」、「食料的供給，除了需要努力提升農業的生產能力外，應採綜合性的發展策略，促進農業與食品產業的健全發展，以期能滿足國民對食料多樣化及高品質化的需求。」及「就維持國民所必要的最低限度的食料立場而言，由於可能遭受歉收、食料進口途徑斷絕等無法預測的因素影響，致使國內食料可能在一定時期裡產生急迫性需求，或將產生迫切性需求；因此，為使國民生活安定及國民經濟順利營運，應努力確保食料能安定供給。」等4項有關確保糧食安全供給事宜，供做日本訂定糧食安全政策的基本方針。　

　　除了上述以「天災」為主的因應措施外，2004年日本新定「遭逢武力侵襲等事件發生時有關保護國民安全措施法」（俗稱「國民保護法」），2005年10月日本農水產省依此法之規定，新定「農林水產省、林野廳、水產廳保護國民計畫」，並於2007年10月依實情之需予以修訂。

三、歷年來日本曾遭遇過之案例及其因應對策

　　自二次世界大戰結束至2005年止，日本以上述法規為基準，曾實施糧食安全管理的主要案例為：

　　（一）以日本國內情勢變化為主的案例

　　1993年日本遭逢冷夏等氣候因素影響，致使該年期日本稻米產量，只有歷年（1983至1992年）平均的74％，為防止日本的庫存稻米產生不足現象進而衍生困境，迫使日本政府採取緊急向泰國、美國、中國及澳洲等國購買合計255萬公噸的稻米應急。

　　（二）以國際局勢變化為主的案例

1. 自二次世界大戰結束起，日本所需的大豆進口貨源均取自美國。1963年美國因大豆歉收，美國當局以供應其國內需求為優先考量為由，突然採行暫時管制出口（1963年6月27日至9月7日計73日）的應急措施，致使日本國內的美國產大豆價格暴漲3倍，進而迫使日本當局不得不透過外交方式緊急向中國採購大豆應急，並且在1964年新創日本大豆儲備制度，以期日後能確保日本所需的大豆貨源不虞匱乏。

2. 1994年中國糧食歉收，中國當局以滿足其境內需求為優先考量，緊急採取禁止飼料穀物出口措施（合計長達19個月），致使日本所需飼料因進口貨源減少而暴漲，日本當局則採取開放庫存飼料（7.3萬公噸）、物價管制、國際飼料穀物採購多元化等措施應急。

3. 1968年美國港口發生罷工事件、1998年巴拿馬運河強制執行運河船舶吃水位限制，以及國際性的狂牛症或禽流感等疫病的蔓延，均對日本所需的農產品進口供給產生嚴重失衡問題，迫使日本當局在辦理確保日本國民所需糧食不虞匱乏的政策時，採行更多元化的策略因應。

四、主要的政策內容及其運作方式

　　日本以本文二所述的相關法規為訂定糧食安全政策之基準，且依每一時期的日本國內外的政經情勢、糧食供需情況等之不同隨時修訂，並經國會通過後實施。處於現今國際石油價格與糧食價格呈飆漲趨勢、全球氣候失衡常態化等情勢，日本現行的糧食安全政策及其運作要點，擬從平常情況、國際糧食量價及供需異常情況、戰爭或國際能源危機等突發性事件等三大狀況之因應要點分述如下：

　　（一）平常情況

　　日本為糧食自給率偏低的國家，處於日本國泰民安的常態下，其農業政策以提高農民所得、提高糧食自給率及維持生態平衡等相關措施為施政主軸，其相關要點為：

1. 生產方面：以確保並且提升糧食自給率為農業重要政策方針，希望經由加強農林漁牧業生產基礎設施、抑制耕地廢耕及促進復耕等方面著手，以期能達到確保優良農地、農業用水等之取得及利用。此外，積極培育農林漁牧業所需之各種人才，研發提高單位面積產量及品質相關之新品種或新器具、有效施肥、加強病蟲害防治、充分提供農林漁牧業生產所需資金等與提高生產效益相關事宜，以期能達到提升糧食自給率等政策目標。

2. 消費方面：以食育基本法等相關法規為基準，鼓勵農業界積極與學校等教育單位、消費者聯盟、餐飲界等消費團體合作，努力推展安全性較高的日本產農林漁牧產品消費相關事宜，以期能充分發揮適合日本國民體質的日本型飲食文化優點，進而達到確保日本國民健康等目的。

3. 貿易方面：在進口方面，以HACCP（危害分析管制點　Haz-ard Analysis Critical Control Point）為主軸，加強對進口的農林漁牧產品及其加工品的檢驗與檢疫，並將相關結果經由各種傳播媒體傳播，好讓日本消費者有最佳選擇機會。在出口方面，以日本製的農林漁牧產品及加工品具有較高安全性為主要訴求，希望能達到確保日本農林漁牧產品及加工品的國際競爭力的目的。

4. 國際合作方面：由日本的「國際事業協力團」派遣日本農業專家赴開發中國家，以提供農業生產技術、免費贈送種苗及各種生產資材等方式協助開發中國家發展農業相關事宜；鼓勵日本企業與各國官方或民間企業進行各種農業產銷相關的國際合作，使日本能確實掌控日本所需的國際糧食供需情勢，並供做日本訂定農產貿易策略之參考；例如2008年初國際稻米等糧食價格出現暴漲現象，日本當局利用「東協+6」在曼谷舉行該組織重要會議機會，提議籌組以該組織為主的國際性糧食儲備制度，頗獲與會各國代表贊同，為未來該組織成員國的糧食供需提供相對穩定的新局面。

　　（二）國際糧食量價及供需異常情況

　　日本當局以日本農業生產實況、主要農產品出口國農產品供需趨勢等為重要參考依據，並以維持日本國民日常生活所需之熱量為基準，將國際糧食量價及供需異常時，可能影響日本糧食供需的情況予以分級，其要點為：

1. 狀況一：以日本農業生產可能大歉收、農產品出口國因其國內生產歉收且可能實施出口管制、基於日本食品安全的考量針對部分食品進行管理等為研判基準，訂定因應對策，其要點為：
   （1）以日本總理府為因應緊急狀況的統籌機關（首相為負責人），農林水產省依「國民生活安定緊急措施法」等相關法規成立「對策本部」，辦理相關事宜。
   （2）執行狀況一的主要政策內容為：
   ○加強收集日本國內外糧食產銷資料，並詳加研析，供做訂定政策之依據。
   ○積極尋求確保糧食能夠安定供給的政策措施，其中以充分活用稻米等主要糧食的庫存、以糧食進口貨源多角化等方式，積極尋求並且確保替代性貨源能穩定供給、減少食品廢棄、促進產量少或商品價值低但可供食用的農產品消費、努力確保農業永續經營所需之農業用地及各種生產資材能穩定供給等為施政重點。
   ○掌控農產品的產銷實況，以期能達到穩定物價等政策目的，其中以隨時調查並且監視農產品產銷流動方向及其價格變動實況、邀集農產品產銷相關業者研商穩定糧食安定供給的可行策略、依日本國民生活安定緊急措施法等相關法規訂定農業產品的價格，並為可能發生糧食配給相關事宜研訂執行計畫等為施政重點。

2. 狀況二：以農產品的熱量供給，僅能維持日本國民日常生活所需之最低熱量（以日本國民每人每日所需之熱量2,000千卡為估算基準）且部分重要的農產品項目出現出口國管制出口；日本稻米等重要農產品發生當年度產量比上年度減少20％以上；小麥等主糧、魚貝類等水產品、牛奶及肉類等畜產品、蔬果類等重要民生物資之供給可能發生供給大幅減少或國際價格暴漲等為研判基準，依日本國民生活安定緊急措施法等相關法規規定，訂定因應措施，其要點為：
   （1）在生產方面：以「緊急確保糧食計畫」為基準，針對可能減少供給的農產品實施以行政命令要求休耕地復耕、要求各地區依實情之需改變原有的耕作體制、原屬非食用水產品轉換成食用，以期能確保日本國民所需之蛋白質能安定供給等緊急增產對策。此外對於農業生產及永續經營所需之種苗、肥料、飼料、農用器具等農業生產資材，於必要的情況下，得針對必要生產資材類別，採取「項目配給制度」及「地區別配給制度」。
   （2）在貿易方面：以「國民生活安定緊急措施法」中之「內閣總理大臣或農林水產省大臣，於日本國內農產品之物價產生暴漲且認為有必要辦理緊急進口措施時，得以行政命令等方式，要求日本貿易廠商於一定的時限內，緊急進口日本民生所需的定量農產品。」等規定為基準，鼓勵日本貿易廠商進口其國內急需的糧食項目，因應急需。
   （3）在供給方面：為確保日本國內糧食等民生必需品的產銷能穩定供給，日本政府得依「國民生活安定緊急措施法」、「防止對於生活相關物資等產生買賣獨占及惜售時之緊急措施法」等相關法規，實施農產品等民生必需品物價管理制度。

　　（三）戰爭或國際能源危機等突發事件的情況 　　

　　以日本農業生產所需的石油等能源供給出現價格暴漲且供給可能產生不足、國際地區性戰爭爆發對於日本所需的糧食供給可能產生供給不足、氣候失常使國際糧食供給出現短缺且可能影響使日本糧食供給出現不足現象等為研判基準，並依「有關主要糧食供需及價格安定法」、「物價統制令」、「石油供需妥適化管理法」等法規，訂定因應措施，其要點為：

1. 在生產方面：依日本糧食可能短缺的實況，強制要求休耕農地復耕，如無法配合者，得以行政命令方式強制徵收，並提供給有耕作意願者耕作（緊急狀況解除後，始得由原地主依規定申請歸還該農地）；針對日本所缺的糧食項目，以行政命令方式要求各地方配合緊急生產日本所需的糧食，使其產量能達到需求的目的。此外，有關生產所需的種苗、生產資材、農業勞動力、農業資金等，均以確保農業得以繼續生產為優先考量的要項。

2. 在消費方面：日本當局研判日本糧食供給可能發生短缺時，以「物價統制令」等相關法規為基準，訂定並執行糧食配給相關措施，希望以每一位日本國民每日能獲取必要的熱量（2,000千卡）為努力目標。處於此種非常時期，以防止囤積或壟斷糧源、積極開發或尋找可供食用的糧源、以公平且公正的方式分配糧食等為施政重點。

3. 在貿易方面：以行政命令，要求貿易廠商配合實需，緊急進口日本所需之糧食，並將所進口的糧食交由相關單位統籌分配。此外，由於此種非常時期，世界各地也可能發生糧源短缺等相關問題，因此，貿易方面的管理重點，以防止糧食走私外流為監控重點。

4. 其他方面：例如經由外交等方式向農產品盛產國或尚有餘糧的國家，以借貸等方式尋求支援；或向日本已參加的國際糧食儲備組織申請糧食援助。

五、結語與建議

　　我國常有颱風為害，動輒造成農業重大損失；近年來國際小麥等原物料價格狂飆，致使我國的麵粉等糧食價格暴漲；2008年9月中國大陸毒奶粉流入我國消費市場，使維護我國國民健康相關事宜面臨嚴重的威脅；全球氣候失衡常態化、石油能源危機等影響全球糧食供給不足的問題持續惡化（FAO於2008年6月世界糧食高峰會議時表示，2008年初全球飢餓人口為8.5億人， 2008年底將增至10億人，已成為區域性動亂不安的要因。），且我國有關經由國際合作取得糧源的政策措施有待加強等情況下，雖然我國現有農產品災害補助制度、農產品進口損失救濟等應急措施，但仍有必要加強糧食安全相關政策以應不時之需，日本糧食安全政策措施，似可供做我國訂定糧食安全政策的參考。