一、前言

　　稻米為我國農業部門中的核心產業，也是投入最多農業資源的產業。但因國內生產成本高於進口價格，故配合WTO規範而開放市場時，其所面臨的進口衝擊也最值得令人關切；同時，在WTO要求削減境內支持的談判趨向下，我國也面臨稻米保價收購政策的調整壓力。因此，如何在外部進口衝擊與內部政策改變下，為台灣稻米產業尋求出路及發展策略，始終是產官學各界高度討論的重要課題。

　　農糧署於94年開始推動「稻米產銷專區」計畫，希望藉由計畫獎勵補助農會、糧商與稻農契作，以減少政府的保價收購支出及AMS，並配合共同的生產作業及推廣活動，可確保國產稻米品質與建立品牌，有利於產業升級。從第1年開辦有27家營運主體5,140公頃的稻作面積加入此計畫，擴大至今年(97年)33家營運主體，合計10,272公頃納入在稻米產銷專區。依96年稻作面積260,169公頃而言，目前稻米產銷專區所佔比重僅4％仍微不足道，但因係計畫試辦性質，過去3年的推動成果，包括農民所得、政府支出、專區營運管理、生產品質管控等資料，正可提供相當的訊息以深入而完整的評估計畫績效。因此，本文的目的在於評估稻米產銷專區的計畫成效，以作為後續是否擴大推動之參考。

二、稻米產銷專區規範

　　基本上，稻米產銷專區係以農民團體或糧商為營運主體，並具備稻米碾製加工相關之乾燥、倉儲、礱碾、精米、包裝等設備機具，及產銷推廣中心之用地及硬體空間。由營運主體自行邀集轄區內有意願參與之農戶、育苗業者及加工碾製、行銷業者等共同設置專業區，並委請農試所或農改場協助專業區生產環境評估（含灌溉水源、水質、土壤等），填寫申請書及研擬建置稻米產銷專業區企劃案向農糧署當地區分署提出申請。

　　依稻米產銷專區設置規範，94年生產面積規劃全年1、2期作合計至少需達100公頃以上，且區內稻田以相鄰集中為原則；並將營運規模按生產面積分為甲、乙兩級專業區。甲級專業區為全年兩期作合計稻米生產面積200公頃以上者；乙級專業區為全年兩期作合計稻米生產面積100公頃以上，未達200公頃者。95年取消甲、乙級專業區的設置，並修改最小營運規模為生產面積單1期作稻米生產面積至少需達60公頃以上，且全年1、2期作均應參加，契作田區以相鄰集中為原則，但若專業區所在之縣市其單期作稻作面積已達該縣市全年稻作面積90％以上者，得僅申請參加單期作生產，或專業區之田區屬水利會輪灌區者，得僅以輪值種稻之當期作申請參加。

　　參加專業區之農戶必須同意所生產稻榖全數不繳交公糧，由營運主體依品種分級加價收購，且收購價格不得低於政府保證價格。營運主體應設立執行長一名，並在組織架構成立企劃組、生產組、品管組、行銷組等，以使稻米產銷專區得以建立自有品牌，並建立安全優質的品牌形象，同時將市場機制導入國內稻米產業經營，以滿足消費者需求與降低對於保價收購政策之依賴。因此，政府為鼓勵符合資格的營運主體提出申請，即設有獎勵金。依96年的獎勵金標準而言，係按營運主體申請建置專業區之全年兩期作合計生產面積核算獎勵金額度，每一專業區營運主體獎勵金額度上限為300萬元；實際契作生產面積(營運規模)120~200公頃(含200公頃)每公頃核發9千元獎勵金，生產面積達200公頃以上者，每增加1公頃增加4.8千元。經政府查核即依當期作實際契作面積及上述獎勵金標準核撥獎勵金。

三、運作情形

　　94~96年稻米產銷專區推行之實際契作面積持續增加，分別為5,242公頃、8,263公頃、10,480公頃，其中以東區所占比重最大，以96年為例，東區即達50％，之後依序為中區29％、南區17％，及北區4％，此與東區米價向來較高有關。

　　由於3年來營運規模逐漸擴大，獎勵金額亦隨之增加，94年核實撥付獎勵金額為4,089萬元；95年為5,818萬元，並提高至96年的6,543萬元。稻米產銷專業區執行第1年之營運主體數含甲級13家及乙級14家，95年之營運主體數為25家，96年增加到33家。

　　參與產銷專區的農戶數，在94年的甲、乙級分別為1,661戶、775戶，95年及96年分別為3,015戶、4,069戶。在96年平均每戶農戶契作面積為2.58公頃，較一般平均規模1.1公頃為大，隱含參與農戶可能為專業農，而且在東區平均每戶契作規模為最大，達3.46公頃，幾乎是最小的南區1.77公頃的2倍。

四、績效評估

　　稻米產銷專區計畫的成效，依當初推動目的，可就「政府收購」、「農民所得」、「契作關係」，及「專區營運管理」等各層面進行分析評估。

　　(一)政府收購支出減少

　　依94~96年各期作在保價收購政策下之實際繳穀率來衡量，專區農民若不加入稻米產銷專區計畫，則其產量將依繳穀率繳交至政府，但實際上，因已加入專區，故沒有繳交給政府的數量等於是政府因此減少的收購數量，經計算94~96年政府收購數量減少1.2萬公噸、2.4萬公噸、2.8萬公噸稻穀。

　　此減少收購數量分別依計畫收購與輔導收購的數量和價格來計算減少收購支出，在94~96年可減少收購支出分別為2.5億、4.9億、5.6億元。因減少收購支出即具有降低AMS的效果，在94~96年分別調降AMS1.3億、2.5億、2.8億元，此為稻米產銷專區計畫的成效之一。

　　因此，在安全存糧無慮下，政府似可擴大推動稻米產銷專區計畫，並逐漸以此計畫來部分取代保價收購政策，同時可鼓勵米質提升與農民收益增進。另有關安全存糧的來源，政府也應思考以市價收購方式取得，則未來若保價收購政策廢除時，將可降低其所造成的衝擊。

　　此外，政府所減少的收購支出並不代表政府可節省的經費，因為政府若收購稻穀經庫存一段時間之後可再依市價售出，將可減少虧損，但同時所發生的庫存費用，也必須列入計算。經計算結果，94~96年政府每年可節省支出分別4千4百萬元、9千5百萬元、1億1千2百萬元。對照稻米產銷專區計畫在94~96年的計畫經費分別為4,089萬元、5,818萬元、6,543萬元，顯然的，計畫經費低於政府節省支出，故此計畫就節省政府支出而言，是值得推動的。

　　(二)農民所得增加

　　農民在保價收購政策之下，生產所得即受基本程度的確保，但若參與稻米產銷專區計畫，則因計畫要求營運主體與農民的契作價格不得低於政府收購價格，故農民所得在加入此計畫之後即直接可增進其在契作價格與政府收購價格之間的價差利得。因為專區契作價格平均高於非專區契作價格為10％，同時考量繳穀率，以及每公頃資材補貼平均5,444元。經計算結果，94~96年農民加入稻米產銷專區計畫增進的農民所得分別為1.4億元、1.8億元、2.9億元；換算為平均每公頃在94~96年可因此分別增加27,011元、22,587元、27,866元的所得，占農民原有的稻作所得達20％，此明顯為稻米產銷專區計畫的重要成效之一。

　　(三)營運主體之貨源結構

　　依問卷調查資料得知：營運主體所需稻穀主要有契作和市場購進兩大來源，分別各半，自行生產的比重僅約3％可略而不計。在94年開始的專區計畫，主要改變營運主體的契作結構，但對於由市場購進的方式並不受影響；換言之，營運主體並沒因專區契作來取代市場購進，而只是在其原有的契作關係中劃分為專區與非專區，且隨專區計畫的擴大實施，專區契作占其整個契作的比例也隨之提高，即由94~96年的20％、25％，提高至36％。就數量而言，94年的契作數量尚比計畫前更少，隱含剛開始甚至有意將原有契作均納入專區計畫，同時減少對原有契作關係的依賴；但因計畫實施經費有限，不可能以專區契作來取代原本整個契作，在95年的契作數量即恢復至計畫之前水準，故95年資料可表示專區計畫繼續實施的正常反應，即非專區與專區契作比重約為3：1。96年為專區計畫實施的第3年，計畫成效也有較明顯及成熟的表現，例如整體契作數量提高，而且完全反映在專區契作上，隱含營運主體對於專區計畫的信賴及參與程度提高，藉此開拓新的契作關係，所增加的新契作農民對於專區計畫的要求將可更密切的配合，有利於產業升級的推動。

　　此外，專區與非專區契作價格的差別待遇也可視為計畫的成效之一，例如專區契作價格平均較與非專區高10％，以及享有資材補助等，但相對的，營運主體對於專區的生產作業及產出品質也有較多的要求，有利於營運主體為專區生產另行包裝及建立品牌。

　　基於上述探究，由於隨計畫的持續實施，整體契作數量已有所增加，而且完全表現在專區契作的增加上，同時專區契作價格亦較高，故不宜直覺的認為專區計畫是為補助營運主體的收購支出。

　　(四)營運管理

　　稻米產銷專區係在大規模的農地上集合一群農民從事稻作，理論上，因為有相同的生產流程與產物，故非常適合共同作業，以享規模經濟之效益，並可達品質一致性。稻作生產流程，包括育苗、整地、插秧、施肥、病蟲害防治、收割等，在產銷班組織運作下，多數農民均配合營運主體安排共同採購種苗並於同時間點插秧、於每施肥時期發配肥料至每農戶共同施肥、由營運主體統一採購農藥再折扣補貼給農民，以及採行聯合收穫方式等。依問卷調查結果顯示：有82％契作農戶有共同的生產作業程序，僅部分有共同生產作業程序者有11％。

　　由於稻作機械化程度相當高，共同作業使得僱工容易，並可降低平均成本，也有便於生產紀錄的填寫。生產履歷為近年來興起的觀念，在食品安全愈來愈受重視的趨勢下，生產履歷所建立的可回溯性，讓消費者對於產品生產過程及產地有充分資訊，對於食品安全可獲確保，更可與進口產品有所區隔，故也成為我國農業的競爭策略之一。由於專區適宜共同作業的特性，使得在專區推行生產履歷的作法變得可行。不過，實際上因為需要文字記載，甚或上網登錄，也使得許多農民面臨高度的障礙，而讓建立生產履歷的構想也面臨考驗。

五、結語與建議

　　「稻米產銷專區」計畫試辦至今，已在減少政府的保價收購支出、降低AMS，並提高農民所得中漸具成效。若再加強共同的生產作業及推廣活動，將有利於國產稻米品質與建立品牌。

　　就政策構想而言，稻米產銷專區計畫似乎是值得思考的可行方向之一，因為農民不再繳交稻穀給政府，政府可減少因保價收購的支出及因此被列入AMS削減的對象，政府藉由促進產業升級的名義，包括要求行銷、推廣活動的支持，及對食品安全(如生產履歷)的要求等，應可列入在綠色措施的範疇，不過，仍須注意在WTO杜哈回合有關綠色措施定義之檢討。糧商接受政府的計畫補助，可因計畫目的之引導，包括配合生產履歷、依品質將契約收購價格差異化、共同生產作業、建立產銷專區品牌，並研擬行銷策略等，皆是面對產業升級應有的作為，亦可結合價值鏈策略，有計畫的落實在各產銷流程之中，將可增進產業競爭力與農民所得。

　　由於保證價格亦為糧商在與農民訂定契作價格的重要參考指標，糧商所訂的價格通常不低於政府收購價格的加權平均水準。因此，維持保價收購政策與產銷專區計畫併行模式，可使市場價格仍具有穩定作用，且可避免在保價收購政策下缺乏提升品質的誘因問題。

　　此外，稻米產銷專區不應只著重生產面，在專區生產的要求下，產量及品質有穩定的來源，若有單獨包裝與品牌，不僅市場可有效區隔，消費者亦可清楚辨識。有74％營運主體針對本專區單獨建立品牌，包裝上亦有標識稻米產銷專區所生產的，但是在行銷作法上並沒有為專區有所特別強調，仍是依循既有的通路、媒體與廣告方式，事實上也就是將專區品牌與非專區品牌共同行銷，導致消費者將不易辨識專區品牌，也不能使專區品牌的價格差異化，有點可惜。同時，在包裝上亦僅標識「稻米產銷專區」字樣，並沒有進一步介紹專區條件及特性，無法使消費者產生共嗚及認同。由於稻米產銷專區為政府推動的一項新作法，可考慮由政府來單獨宣傳，或由各營運主體提撥計畫經費中的一定比例統籌作為專區的行銷推廣經費。

　　專區的行銷作法尚包括設置產銷推廣中心、舉辦觀摩，以及品質競賽活動等。推廣策略的目的在於增進買賣雙方的溝通，而非只為銷售產品，若在市場定位不明、或產品不良、或價格過高、或通路不當的情況下，卻要由推廣策略來承擔整個產品銷售的成敗，並不公平。行銷人員應對於推廣組合中的要素如廣告、公共關係、人員銷售、促銷等加以整合，形成協調一致的整合式行銷溝通(integrated marketing communications, IMC)，則預期稻米產銷專區的行銷效益將更可有所發揮。

　　子上述相關研究結果及建議之外，最後有關對專區計畫的整體建議，應強調無農藥殘留應是專區生產品質的基本要求，若有發生此事，宜全數扣留，並經過複驗合格，始得放行並加以查評，若未能配合，則視同無執行績效。此外，農民收益增加部分，應細分增幅換算不同分數，以符合公平原則；以及未來應加強「稻米生產專區」之形象建立，以爭取市場消費認同，並區隔市場價格。