本文為聯合國良糧農組織（FAO）於2008年6月3日至5日
在羅馬召開世界糧食會議的背景文獻之一，“Soaring Food Prices：Facts， Perspectives， Impacts and Actions Required ”

一、前言

　　全球目前正處於糧食價格大幅上漲的局面。2008年前3個月，所有大宗糧食商品的國際名目價格都上升至近50年來的最高水準，且今後數年裡，糧食價格很有可能居高不下，預計此種高糧價情況將對絕大多數開發中國家的市場產生影響。本文主要目的是討論最近糧食價格上漲的原因及其對國家總體面與家庭階層的影響，並針對國家層面與國際層面提出一些短期和長期政策選擇，幫助紓緩負面影響及利用農業投資帶來的新機遇，希望能促進高階會議的討論（譯按：本文為聯合國糧農組織(FAO)於2008年6月3日至5日在羅馬召開世界糧食高峰會議的背景文獻之一）。

二、對近年期糧價發展的簡要評估

　　農產品價格在2006年和2007年大幅度上升，2008年1-3月以更大幅度繼續升高。2006年FAO的糧食價格指數較前一年平均上升了8％。2007年又較2006年升高了24％。2008年1~3月平均價格指數較2007年同期上漲53％，主要是植物油上漲97％，其次為穀類上漲87％，乳製品58％，稻米46％，砂糖及肉類價格亦漲，但漲幅較小。

　　當前農產品市場情勢與以往不同的是，出現價格激增的不僅是少數幾種產品，而是幾乎涵蓋所有大宗糧食與飼料商品，且在短期影響因素消失後，價格可能持續居高。導致此情況的重要因素包括：許多新興國家經濟與人口的快速增長，導致不同農產品市場之間的連動性增強（如穀物、油籽和畜產品）；農產品市場與其他市場之間連動性增強，如化石燃料市場、生物燃料市場及金融票據市場，這些市場不僅影響到農產品的生產成本，也影響到對農產品的需求；以及美元對多種貨幣貶值，亦造成以美元計價的糧價上升。伴隨糧價升高的，還有價格波動幅度大及持續其間更久，尤其是穀物和油籽，呈現出市場更大的不確定性，也顯示過去農產品價格長期下跌趨勢可能宣告結束。經平減後之FAO糧食價格指數顯示，糧食價格下跌趨勢在1980年代末反轉，至1990年代中回到高峰，1999年短暫降至歷史低價水準，2000年初逐漸回升，2006年開始大幅上升。2000~2005年平均價格上漲率為1.3％，自2006年以來年平均漲幅升為15％。

三、造成當前糧食市場情勢的因素

　　（一）供給方面

1. 生產因天氣影響而減少：導致價格激漲的關鍵性因素之一是主要出口國的穀物產量下降。2005年與2006年穀物生產連年減產，分別較前一年減少4％及7％，其中加拿大與澳洲總產量下降約1/5。反應價格上漲，2007年穀物產量大幅度增加，創歷史新高，特別是美國的玉米，但主要穀物出口國之產量並未呈現相同的增產反應；而穀物增產，移用油籽生產資源，導致油籽生產大幅下降（特別是美國大豆生產），價格飛漲。
2. 庫存水準下降：由於需求成長超過供應，世界庫存水準逐漸下降（主要是穀物庫存下降），自上波（1995年）糧價高峰以來，庫存水準平均每年下降幅度為3.4％。此外，烏拉圭回合協定以來，政策環境的若干變化，例如：公立機構的儲備規模、糧食儲存成本高、進口國改採其他成本較低的風險管理、具出口能力的國家數量增加、以及訊息與運輸技術進步等，促使主要出口國降低庫存水準。在此情況下，當主要出口國連年減產時，國際市場會變得吃緊，一旦遭遇突發事件，價格波動的幅度會增大。當庫存量很低時，由於缺乏緩衝，價格可能受需求或供給的衝擊而飆漲。此為2006年穀物價格飆漲且預期未來一段期間內仍將持高的主要原因之一。2008年期末庫存量預期將續減5％，達25年來最低水準，穀物庫存量與使用量比率將降為18.8％，繼2006/07年度再創新低。由於穀物市場發展的外溢效應，油籽/油脂和油粉/餅庫存量於2007年中期開始減少，預期2007/08年底庫存量與使用量比率將降為11％。
3. 燃料成本不斷上漲：Reuters-CRB能源價格指數自2003年以來上漲了兩倍以上，燃料價格的上揚提高了農產品的生產成本，例如2008年1~2月某些化學肥料美元價格較上年同期上漲160％；海運費從2006年2月開始上漲，一年間上漲了1倍，影響運往進口國的糧食成本。

　　（二）需求方面

1. 生質燃料之發展：生質燃料之發展對於糖、玉米、樹薯、油菜籽和棕櫚油等原料的需求增加。原油價格的大幅度上升，使生質燃料替代能源的可行性相對提高，加上認為生質能源的發展可促進農村發展及減少依賴的預期，導致支持生質能源發展的政策，進一步刺激對這些原料的需求。生質燃料之發展對玉米（乙醇生產的原料）以及油菜籽（生產生質柴油的原料）的額外需求對價格的影響最大。2007年全球玉米的使用量增加了近4,000萬公噸，其中將近3,000萬公噸用於乙醇生產，主要是全球第一大玉米生產和出口國的美國。預測2008年美國30％的玉米生產（相當於全球玉米總產量的12％），將會被送入乙醇蒸餾器；2007年歐盟的生質柴油產業消耗了各成員國菜籽油總產量的60％，相當於全球菜籽油總產量的25％和全球菜籽油貿易量的70％。此外，生質燃料作物需求增加還產生競用其他作物面積的問題。以美國為例，2006年玉米價格上漲促使2007年美國玉米種植面積增加了18％，加上氣候良好，致美國玉米豐收，滿足美國國內需求和出口需求，但大豆及小麥則因面積減少，產量隨之減少，成為其價格大幅上漲的主要原因之一。這樣的連鎖反應可能在2008年再次發生，但方向相反。據調查，由於大豆和小麥的相對高價，美國農民正在減少玉米種植面積，增加小麥和大豆的種植面積，可能引起玉米價格在下一期更為堅挺。
2. 需求結構的變化：發展中國家的糧食商品的需求結構，因經濟發展、所得增加、人口成長和都市化，正逐漸改變，澱粉類食品的需求減少，肉類和奶製品的需求增加，導致對飼料用穀物的需求上升，並且強化了不同糧食商品之間的關聯。雖然，這些變化不是2006年價格上漲的主要原因，但不容忽視消費模式改變對過去10年穀物和油籽作物庫存減少及價格上漲的影響，以及對未來市場情勢的影響。

　　（三）其他相關因素

1. 衍生性金融市場的運作：以市場為導向的政策正逐漸促使農產品市場更加透明，農產品市場的衍生金融市場因而成為增加投資多樣性、減少風險的金融工具。經濟狀況良好的國家(特別是新興經濟體)的大量流動資金，再加上低利率和高油價，使這種衍生性金融市場對投機者有巨大吸引力。這股流動資金的湧入，特別是在全球金融危機之前，及其在金融市場所引發的混亂，似已影響現貨市場之基本面，進而影響農民、農產品貿易商及加工業者之決策。
2. 短期政策行動和匯率變動：在糧食價格開始快速上漲後，有些政府採取了相關措施來降低價格上揚對弱勢消費群體的影響，例如禁止出口和提高出口稅，更加速國際糧價上揚。2008年初年稻米市場在主要稻米出口國發布了出口禁令，就出現了這種情況。
3. 美元貶值：大部分農業產品以美元計價，近年美元對很多貨幣貶值，對許多農產品市場產生相當的影響。對美元升值的國家，從美國進口商品相對變便宜，因而增加對美國產品需求，貿易模式也因而改變。

四、未來情勢展望

　　前述2006年以來市場變化，似乎是因某些商品短期供需不均衡引發的，然後蔓延到與這些商品緊密相連的其他商品市場，以及一些長期因素的影響。事實上，市場會快速的進行自我調整，初步的預測顯示，2008年世界穀物產量將增長2.6％，達21.64億噸，創歷史最高。由於大部分農產品市場將繼續處於供需吃緊狀態，且目前的農產品庫存水準低，一時無法恢復，因此今後數年農產品價格將因預料之外的事件而發生飆漲及持續劇烈變動的情形，我們所面對的可能是長期高價的情勢。

　　未來生質燃料的需求對農產品市場的影響很大，而生質燃料的需求決定於原油價格是否繼續上漲、支持生質能源產業的政策是否繼續執行、以及第二代原料是否能迅速地發展並商業化以取代第一代原料。其他將影響農產品市場的長期因素有：人口與所得的成長及都市化、氣候變化對世界各地農作物單位產量的影響、土地和水資源的限制、透過現有技術與新技術提高農作物單位產量的能力。

五、糧價上漲可能造成的影響

　　糧食和燃料價格的大幅上漲對國家和人民都有重大影響。明顯可見的經濟影響，為最近發生在世界多個地區的社會動亂和糧食恐慌。有些進口國進行「恐慌性搶購」，並盡最大努力以保證充足的供給和建立主要穀物的儲備。同時，主要出口國所採取的一些平抑國內穀物價格的做法，如禁止或嚴格控制出口，使得國際市場的供需關係更趨吃緊。尤其是貧窮與糧食不安全水準高且多數居民食品費占家庭收入達70~80％的低度開發國家受害最大。較不明顯易見的影響，但同樣重要的是貧窮家庭因購買力驟降，而必須削減蛋白質等高營養食品、醫療、教育和其他非食品類開支。不過農產品價格水準高也為開發中國家增加農業投資、提高農業生產效率提供一個難得的契機。

　　（一）對國家總體面的影響

　　糧食和燃料價格的大幅上漲對總體經濟的穩定和成長造成威脅，特別是對於低所得的淨進口國而言。

1. 對糧食進口費用之影響：全世界糧食進口金額大幅增加，估計2007年計8,120億美元，比上年上升29％，為歷史最高；其中低收入缺糧國家2007年糧食進口金額比上年度增加35％，2007/08年度穀物進口費用比上年度增加56％。
2. 糧食價格上漲與經常帳逆差：在某些貧窮國家，糧食進口費用的增長導致經常帳逆差大幅度增加，進而影響到其他總體經濟變量，如匯率、中央銀行準備金狀況、負債增加等。
3. 世界價格變動對各國市場的影響（價格移轉）：價格上漲對出口國和進口國國內經濟的影響，視國際穀物價格向國內經濟移轉的程度而定。由於政府實施避免價格衝擊的政策和美元對許多貨幣的貶值，有助於減緩世界市場價格向各國國內經濟的轉移，而各國匯率走勢不同，採取的商品政策不同，因此受高糧價的影響不一。例如印度、菲律賓、孟加拉及越南等國採取政策以避免國內經濟受國際米價上漲之衝擊，2003~2007年其國內稻米價格變動幅度低於世界價格的變動（考慮匯率升值因素之後）；泰國和中國則容忍世界米價的大部分變動向國內市場移轉。
4. 糧食價格上漲對消費者物價指數的影響：調查研究結果顯示，2008年1月及2月食物類消費者物價指數與上年同月比較之上漲幅度，開發中國家之平均漲幅（1月達12％，2月又增為13.5％）較已開發國家大（兩個月均為5.4％），其原因可能是其所消費食品之加工程度較已開發國家低，因此基本糧食價格上漲對最終食品價格的影響程度相對較大。
5. 平均每人消費量之趨勢：儘管國際糧食價格飛漲，根據最新的資料顯示，大多數國家平均每人穀物消費量似乎得到成功地維持，惟貧困者應付高糧價仍有其困難，甚至影響其肉類等蛋白質類食品消費與醫療、教育支出。

　　（二）高糧價在家庭層面的影響

　　糧食價格的飆升對全球的家庭和個人糧食安全的影響，取決於其目前的消費模式與其市場地位為糧食淨購買者或淨銷售者。城市居民因主食多以小麥、稻米等穀物為主，且多為購買者，因此受糧食價格上漲的衝擊較大，其購買糧食的費用占所得的比重越大，所受的衝擊越大。相反的，主要收入為銷售這些糧食產品的家庭，且其銷售價格上漲高於生產成本上漲，就會從中獲利。研究主食價格上漲10％對孟加拉等7個發展中國家的家庭福利影響結果顯示：在所有國家，城市消費者的福利都會受損，且城市和農村地區的低所得戶（五分為之最低組）所受到的衝擊最大。

六、解決高糧價的政策：至今的因應和政策選擇

　　（一）國家層面

　　迄今為止，各國因應糧食價格飛漲所採措施的性質和效果不同。一般而言，其政策重點在於確保大多數消費者能得到充足且適當價格的糧食供應，提供安全網給糧食最不安全的弱勢族群，及促進農業生產的回應。調查研究77個國家中，大約近半數的政府降低糧食進口稅，顯示此措施之實施容易且方便；55％的政府採取價格控制或消費者補貼，以降低價格上漲轉嫁到消費者的壓力；1/4的政府實施出口限制措施；近1/4的政府採取動用糧食庫存增加糧食供應的措施；只有16％的國家沒有採取任何政策措施。

　　高糧價是威脅也是機會，在避免高糧價對窮人的負面影響的同時，要利用高糧價對增加農業投資、提升生產力與糧食生產的正面影響，因此必須採取雙軌措施（twin track approach）。雙軌措施是在召開「發展籌資蒙特雷會議和世界糧食高峰會議-5年之後（Monterrey Conference on Financing for Development and the World Food Summit-five years later ）」，由FAO、國際農發基金（IFAD）和世界糧食計畫署（WEP）共同提議的，一方面在緊急基礎上，提供必要的直接補助以保護貧窮和飢餓人群，一方面提供公共資源及制訂中長程政策以重振農業及復興農村經濟。短期可利用的措施包括提供安全網和社會保護給農村和城市地區最弱勢的消費者、提高小農對短期供給的回應、及改善貿易政策。長期間，重要的是要增加農業部門的公共投資和民間投資，及改善市場機能。以下檢視開發中國家的政策選擇方案，尤其是受價格上漲影響嚴重的國家。

1. 安全網、社會保障和農業迅速恢復
   在極短期內，保護弱勢人群可能需要實施糧食配給、對特定人群之糧食或現金補助、及營養計畫（包括學校供膳計畫），具體的抉擇將依既有可動員的機制而定。在短期到中期內，必須建立或擴大加強社會保護計畫，逐漸取消一般性的補貼，同時確保全國人民能滿足基本糧食需求；社會保護計畫必須與國家發展計畫結合，如國家糧食安全戰略及減貧計畫，以改進全面的膳食和營養狀況，並將補助對象限於需要幫助的人，以減低補助成本。由於城市地區商業經濟盛行，社會網絡薄弱，因此加強安全網對城市窮人特別重要。對農村家庭，應採取綜合的社會保護措施，結合傳統的補助（社會安全網）及提高小農回應高價格增加生產的能力，包括必要的基本農業投入如種子、肥料的取得等。安全網計畫必須妥善規劃，避免計畫利益流向非計畫目標人群。
2. 改進貿易政策
   出口限制雖然有時有助於抑制物價，但也可能導致國內市場恐慌搶購，農民因價格被壓低而降低種植回應幅度；因此採取出口限制以維持糧食安全的作法，應僅限於沒有能力實施安全網計畫的貧窮國家使用。生質燃料的補貼和關稅保護也可能需要根據其對糧食安全的影響重新檢討。開放進口限制和釋出糧食庫存，一般而言對消費者和經濟效率有立即的正面影響，但如持續降稅，可能需採取稅改措施，以彌補稅收損失；此外，關稅削減意味降低對國內生產者的保護，可能需要採取配套措施，如退出計畫、加強安全網與農村基礎設施、改進推廣服務、或促進反應市場信號的其他措施，以協助生產者過渡至自由化的環境。
3. 促進農業投資和生產
   高糧價會誘導民間的投資和生產，有助於是重振農業，但在中期內需持續關注農業部門，採取各項措施以提高農業生產力，擴大農業增產空間，包括：對長期受到忽視的研究、推廣、農業和一般基礎建設等加強改進，並輔以貸款和風險管理等措施；採取這些措施時，應考慮可能來自氣候變遷的長期影響及生質能源原料需求短期影響。提供支持時，應特別注意貧窮農民，使他們能擴大生產與銷售；支持措施包括：加強以貧農之需要為重點的研究推廣與金融服務、確保他們能獲得水土等自然資源、提高他們的非農業所得（包括提供環境服務的收入）。面對越來越大的氣候不確定性，幫助貧農增強他們的生活能力及對風險管理的認識，也是很重要的。

　　（二）國際層面

1. 國際社會必確保政府擁有需要的人力、資金、技術和物質資源，去實施上面所述的優先改革，包括更多的預算和技術支持、強有力的政策指導、在國際談判中力倡減少國際貿易壁壘和市場扭曲、並制定有關生物燃料的新國際協定和協議。
2. 國際社會必須立即採取措施，以增強因應各國所請求之專業協助和財政支持的能力。FAO於2002年6月召開之「世界糧食高峰會議：5年之後（World Food Summit: five years later ）」前夕所提出的反飢餓計畫，每年需要經費240億美元（2002年固定價格），目標是到2015年減少飢餓人口為1990~92年之一半。目前由於計畫成本及糧價已上漲，且達成目標之時間也已大為縮短，因此需要更加努力，僅通貨膨脹所需調增的經費缺口就達300多億美元。
3. 同時，必須開始採取措施以確保長期全球糧食安全，以因應氣候變遷可能造成全球糧食供應的風險。有待解決的重大議題包括：如何開發新技術以強化農業，在經濟、環境、社會方面能永續發展，且經得起氣候變遷的衝擊；如何防止未來糧食生產所需的水土資源可供量進一步減少；以及其他影響人類持續養活自己的能力之重大議題。這些議題將成為FAO將於2008年12月召開研討「2050年如何供養世界（How to Feed the World in 2005）」問題的高層會議（High-Level Meeting）之焦點。