企劃處　林文傑

一 . 前言

日本農林水產省基於因應時代變遷需要、提高行政效率、回應日本國民對農政機關的期望等理由，於 2008 年 9 月成立農林水產省改革小組，積極研擬該省組織改革事宜，預定 2010 年完成組織再造計畫，並將 2010 年訂為「農林水產省新生元年」。且於 2008 年 11 月 27 日公布的「因應農林水產省改革需要的緊急提案」，做為未來改革的重要依據，因其內容頗具參考價值，故將其改革背景及緊急提案要點予以概述，供我國農業行政組織改造參考。

二 . 日本農林水產省進行組織再造的主要背景

( 一 ) 民意的壓力： 2008 年 8 月 28 日日本爆發「毒米事件」，位居大阪的三笠食品公司連續數年將所標購 MA （最低承諾進口量）稻米，流供醫院病人伙食的米飯、老人安養中心的米飯、製造清酒的原料等使用，但因這些稻米含有黴菌、馬拉松等有機磷類農藥殘留，引起日本全國人民的高度不滿。由於農林水產省為負責 MA 標售及監督管理的機關，且在此突發事件爆發前的數年裡，農林水產省曾前往該公司進行數十次的查驗，而於突發事件的第一時間，農林水產省未能將實情及因應措施公諸於世，與日本的民意形成相當大的落差，進而演變成農林水產大臣下台、部分民意代表及老百姓出現廢除農林水產省或裁併農林水產省所屬的各地方農政局的聲浪等一連串問題，成為農林水產省不得不接受組織再造的導火線。

( 二 ) 強化對衝擊因應能力： 2008 年初日本發生自中國天津進口含有農藥殘留的毒水餃事件、下半年發生自中國大陸進口的食品含有三聚氰氨的毒食品事件等與日本國民健康關係密切的事件，顯示日本檢驗檢疫出現漏洞，農林水產省難逃行政疏失等責任。此外，近幾年來與日本糧食供需息息相關的國際糧食價格的暴漲暴跌，以及國際金融海嘯對日本農業生產的衝擊形成負面影響，致使日本一般民眾及農業界質疑農林水產省的應變能力，尤其在自民黨基於確保農村地區選票等因素的考量下，迫使農林水產省面臨前所未有的嚴峻挑戰。

( 三 ) 解決地方政府機關業務重疊問題： 1995 年日本新定糧食相關法規，並將原有的食糧廳併入農林水產省各地方農政局；亦即，在放寬糧食管理規範及機關業務整合後，出現各地方農政局與都道府縣級地方政府的農政機關業務重疊、農林水產省編制員額是否有必要精減等疑問。

三 . 日本農林水產省對現行組織之檢討

日農林水產省於 2008 年 9 月至 10 月，以該省全體員工（ 26,968 人）為對象，進行「政策決定過程」及「員工意識改革」二次問卷調查，其有效回收率，分別為 42.2 ％（ 11,369 人）及 47.2 ％（ 12,734 人）。此偏低回答率，充分顯示日本農林水產省的員工不但忽視民意，且忽略本身職責的重要性，也難怪會引起日本全體國民的強烈不滿。其調查分析結果要點如下：

( 一 ) 「政策決定過程」的主要問卷內容，包括政策決定的透明度、政策決定過程是否將人民的意見列入考量、決策過程中的職場主觀及客觀環境、決策過程中各相關機關彼此間之關係、決策過程的調整是否具有公平性等。在有效回答的樣本中， 70 ％以上的回答者對於上述的問題均認為未曾妥適處理或予以深思熟慮，其所持的主要理由為業務繁忙、同事或相關單位彼此間交流或溝通不足、因制度設計缺失怕引起行政倫理等方面的非議或影響個人考績與升遷、個人對於相關資訊收集不足、領導階層未能確實掌握實際狀況致使決策產生偏差等。

( 二 ) 「員工意識改革」的主要問卷內容，包括意識改革的必要性、改革的主要見解及內容、農林水產省員工與日本國民在認知方面異同、農林水產省員工對於業務及組織改革的必要性的意見等。在有效回答的樣本中，約有 80 ％的回答者認為農林水產省組織有改革的必要性，且希望經由加強與各界溝通、建立農林水產省內部員工職務互相調動等交流方式進行組織再造的方式，以期能達到提高行政效率、農林水產省續存等目的。

四 . 日本農林水產省組織再造的主要內容

現階段日本農林水產省所提的組織再造的主要內容為：

( 一 ) 政策決策程序的改革：「政策的訂定是為符合民意需求而定」，在此前題下，政策的決定過程中，應給予老百姓參與的機會，並將民意列為最優先的考量要素，且為使未來農業政策的推動能順利進行，在擬訂農業政策時應依透明、公平、公正等原則辦理，其中應以下述事項為改革重點。

1. 徹底檢討農林水產省最近訂定各種農業政策時是否曾將日本國民的意見納入考量，並且提出檢討報告。此外，未來日本農業政策的訂定程序，應以開放民眾參與為首要條件，以期能符合透明、公平、公正的政策訂定原則。

2. 為使日本農業政策的推展能與民意結為一體，將設立含有第三者參與的政策檢驗單位，隨時檢驗農業政策的訂定過程是否符合民意、重要的農業政策執行時是否符合原訂的政策目標等相關事宜。

( 二 ) 農業政策執行考核的改進：在未來日本農業政策的訂定，應以民意為導向，在此前題下，應隨時檢視農業政策的執行是否符合原訂目標，其中以下述事項為檢視的重點。

1. 開辦農林水產省員工禮儀相關課程並且隨時抽查渠等應對實況，以期渠等執行農業政策的過程中，能使接洽的對象留下良好的印象，進而使農業政策能順利推展。

2. 政策的執行或業務的推展應符合公開、公正、誠實的原則，尤其是遇到阻力或發生重大事件，例如食品安全事件等情況，應以最快的速度誠實公布相關資訊及補救的因應措施，以防因欺上瞞下的不當行為而失去民眾信心。

3. 農林水產省各機關應建構含有第三者在內的內部監督考核機制，並以接洽時是否符合禮儀規範、政策執行是否符合民意等為監督考核的重點。此外，宣倣效民間企業，在農林水產省及所屬各機關設置「意見箱」，供做內部員工及與民間的溝通管道。

( 三 ) 危機管理方面的改革：為防止因突發事故的危機引發日本國民恐慌，宜加強食品安全之量及質等的危機管理，其中以下述事項為改革的重點。

1. 為減輕日本國民對於食品安全的危機感及其所衍生的不信任感，宜由日本食品安全委員會與各國協商後，建構評鑑的程序、標準等相關事宜，並將相關資訊公開。

2. 農林水產省及所屬各機關的員工宜以參加研討會、經驗傳承等交流方式，提升對於食品安全危機管理的因應能力。此外，應加強危機管理相關資訊的收集、分析，並將因應對策公開，使其可能產生的損害降至最低。

3. 建構確認食品安全危機的管理機制，並指派專人負責辦理相關事宜。此外，對於檢舉食品安全相關訊息者應善盡保護責任，且經查屬實者應給予必要的獎勵。

( 四 ) 業務內容的改革方面：由毒米事件爆發時農林水產省第一時間的反映得知，農林水產省員工對於突發事件的應變能力明顯不足，且在業務觀點方面，有忽視民意的嚴重缺失，為避免重蹈覆轍，有關業務改革方面，以下述事項為改革重點。

1. 應訂定對於有關農林水產省的業務推展，提供指導、建言等相關的獎勵措施，以期能廣納雅言，減少政策推展的阻力。

2. 農業政策的訂定及推展是屬預期性的理想目標，但常因突發事件的時空變化而有顯著差異（例如近 30 年來，日本自中國大陸進口的農產品及加工品逐年增加，但因 2008 年爆發毒水餃及毒牛奶事件後， 2008 年日本自中國大陸進口的農產品及加工品量值急速萎縮，對於日本所需的糧食貨源及其量質產生劇變等影響，農林水產省是否已盡權責則有待商榷。）因此，農林水產省在依計畫執行政策時，亦應考慮時空變化，並隨時調整政策的推展方向，以期能符合民意的期望。

3. 農林水產省的農業政策推展，應隨時與各地方政府相關機關協商，以期彼此間的政策推展能與民意密切結合。此外，應新設包括消費者在內的意見溝通體制，以期農業政策能順利推展。

( 五 ) 推展以民意為依歸的政策改革方面：未來農業的政策措施應以民意為導向，在此前提下，農林水產省大臣等各層級的領導幹部及全體員工的施政思維，應以「民之所欲，常在我心」的心態為民服務，並希望以下述事項供做農林水產省內部組織運作的改革重點。

1. 明定以民意為主軸的「農林水產省員工服務行為規範」，並積極擴大辦理農林水產省與所屬機關、地方政府、各相關領域的學者專家等的各種人員交流活動，以期能降低個人主義或主觀意識行為，進而達到順利推展農業政策的理想目標。

2. 為提升農林水產省及所屬機關對於食品安全相關課題的認知，今後全體員工均需接受食品安全相關知識的研修或再教育等的訓練，且應於每一位員工所擔任的業務中，明定充分了解食品安全相關事宜為每一員工應備常識，例如渠等的業務考核出現對於食品安全相關時事未能深入了解者，將可能出現降職、調職等懲處。

3. 充分利用網絡、視訊等科技，與各地方政府、產業界、消費團體、學術界等相關單位進行各種溝通，以期能以最短的時間及成本，達到最高的行政效率。

( 六 ) 提振農林水產省員工士氣方面：以建構明確的分工表，並實施透明的管理機制等方式，努力營造祥和的工作環境，進而達到提振農林水產省全體員工士氣等目的，其中以下述事項為要點。

1. 農林水產省上下層級、同層級及對外互動的人際關係，宜以民間企業經營的人際互動方式（例如「和氣生財、以客為尊」等均為民間企業的重要行為規範）為學習對象，努力塑造祥和的工作環境，進而達到提升工作效率等目的。

2. 農林水產省的員工，如果存有職務分工不明確、升遷及考績缺乏公正的評比標準、上下層或同等級員工溝通欠佳等情節，易產生類似民間企業經營不善的可怕後果，進而形成怠忽職守、日本國民對農林水產省產生不信任的疑惑，及引爆各種重大的突發事故。因此，宜以日本國民的觀點審慎檢視現行的農林水產省人事管理機制是否合情合理，並修定成符合人性管理的人事管理規範，以期能達到提升工作士氣等目標。

( 七 ) 建構能平順運作的農林水產省組織方面：此次農林水產省組織改革的方針，應以「為民服務」為中心思維，並希望農林水產省能於 2010 年以嶄新的面貌為日本全體國民提供最佳的服務為己任。在組織再造方面，以下述事項為改革的重點。

1. 毒米事件暴露農林水產省各地方農政事務所因應突發事故能力有待改善的問題，亦為引爆農林水產省組織被迫進行大幅度改革的導火線。因此，有必要由農林水產省各地方農政事務所與各地方政府所屬農政機關彼此間的分工合作；農林水產省所主管的農產品貿易在日本貿易中所扮演的角色，及與地方政府間之農產品產銷之互動與整合等相關事宜；農林水產省對於米麥等主糧的儲備及供需、品質安全的檢驗及檢疫等相關事項，以及各種糧食的監督與管理等方面進行深入探討，並分析農林水產省各地方農政事務所廢止與否的利弊得失，供做農林水產省組織再造的重要依據。

2. 將 2010 年訂為「農林水產省新生元年」，其未來的組織架構應符合下述原則： (1) 農林水產省及所屬各機關的運作，應將「食品安全」相關事宜（自國內外的糧食生產至日本末端的消費者止諸事宜均屬之）列為最優先處理的要項。 (2) 農林水產省的政策，應針對國民的需求隨時做妥適的調整。 (3) 為避免產生「球員兼裁判」的弊端，應將利益互異的單位分離（例如直接負責米麥等糧食買賣的單位，應與負責監督的單位徹底分離）。 (4) 為以日本國民的觀點，隨時檢視危機管理相關事宜，以期農林水產省能永續發展。

( 八 ) 確保農林水產省改組的績效方面：為使農林水產省改組的績效能永續適存於世，以下述事項為考核重點。

1. 針對農林水產省員工訂定每一位員工的工作內容等「行動規範」，供做績效評估的依據。此外，設置可以廣納改革意見收集管道，以期農林水產省能隨時進行各種業務調整。

2. 將每年的 9 月訂為「業務檢討月」，以「業務推展是否符合民意」為檢討主軸；此外，聘請外部單位及人員對農林水產省員工的服務態度、工作服務水準、政策推展等進行考評，並將考績結果公布，對於不適任的人員應有懲處，而值得獎勵者應給予適當的獎賞。

五 . 結語及建議

目前日本農林水產省的組織再造計畫尚處於研議階段，但其所提的「以民意為依歸」、「重視糧食品質安全」、「加強危機管理」等理念，值得我國未來訂定及執行農業政策時參考。此外，我國亦將進行農業行政組織改造，日本農林水產省組織再造的成效，亦值得關注。