李舟生

一. 前言

　　杜哈回合談判拖延迄今未能有任何結論，其中問題之一係農業生產補貼之削減幅度未能達成共識。由於農業生產補貼會扭曲生產與貿易，甚或對未採取生產補貼之國家造成不利，產生負面之波及效果，故烏拉圭回合談判時將農業生產補貼列入談判議題並達成削減共識。自杜哈回合談判開始，削減農業生產補貼始終是重要談判議題之一，特別是 G-20 、 G-33 等開發中國家均盼先進國家能大幅削減農業生產補貼，以免影響開發中國家農業生產與農業發展。有關此議題，歐盟與日本似乎沒有太大的問題，但美國則相反，無法對此議題有所妥協，原因何在？是值得探討的問題。本文將依據美國歷年向 WTO 通知之農業境內補貼文件予以整理分析，以供識者參考。

二 . 歷年美國各項農業生產補貼概況

　　烏拉圭回合農業協定要求會員自 1995 年至 2000 年，必須將扭曲生產與貿易的農業生產補貼 (AMS) 削減 2 0 ％ ，並受到約束。但以基期生產頭數或面積為基礎所實施的給付 (Blue box) ，即藍色補貼不必納入削減；另微量補貼 (de minimis) 雖然亦會扭曲生產，但只要不超過該國該年農業生產總值的 5 ％ ，可以不列入削減，否則必須列入 AMS 削減。至於不會扭曲生產與貿易的補貼，亦即符合農業協定附件 2 綠色規範的政策性補貼則是可允許的補貼，並鼓勵會員將 AMS 轉化為綠色補貼。 WTO 要求上述這些補貼必須向 WTO 通報，以便會員監督。有關農業生產補貼通知，幾乎所有會員都未能在政策實施後準時通報，美國也不例外，例如 2000 年與 2001 年的資料於 2004 年方通知；而 2002 年至 2005 年等 4 年資料也是在會員千呼萬喚之下於 2007 年 10 月一併通知， 2009 年元月則通知 2006 年與 2007 年資料。根據美國歷年通知觀察，有以下幾點發現：

(一) 實際 AMS 與約束 AMS

　　美國列入 AMS 的部分，都係產品價格支持 ( 包括行銷貸款給付、貸款差額給付、市場損失給付 ) 、生產因素補貼 ( 包括棉花種子給付、利息補貼 ) 。根據表 1 ，自 1995 年至 2007 年，約束 AMS 於 2000 年達到上限標準，即 191 億美元，此後則一直約束在此一金額。美國實際 AMS 均在約束 AMS 範圍，但實際 AMS 在 2000 年之前有逐年增加趨勢，例如 1995 年至 1997 年，每年 AMS 最高未超過 63 億美元，但 1998 年至 2001 年平均都在 100 億美元以上，其中以 1999 年與 2000 年最高，達 168 億美元，因為這些年國際農產品價格低迷，且 1996 年美國實施新農業法案，讓農產品尊重市場機制，結果使美國農民所得大幅降低，為彌補農民所得損失，美國國會給予補貼。但 2002 年與 2003 年 AMS 因農產品價格上漲而大幅降低，不過 2004 年與 2005 年又因農產品價格趨跌而使 AMS 超過 100 億美元，當然 2002 年農業法案調高各產品之補貼金額亦是原因之一。 2006 年與 2007 年由於國際農產品價格大幅上漲， AMS 補貼亦隨之減少，分別為 77 與 63 億美元，這也是 G-20 等開發中國家要求美國大幅削減 AMS 基本原因，因為這兩年美國實際 AMS 與約束 AMS 間差異頗大，有甚大的削減空間，但美國不願意承諾，主要係該兩年國際農情特殊，即農產品價格因國際能源價格上漲、主要國家推動生質能源政策及農作物收成不良等而上漲，且美國在農產品市場開放議題方面未獲得會員應有的承諾以及國會的牽制等。若以去 (2008) 年 12 月主席提出的農業新模式來看，美國 AMS 需削減 60 ％ ，即 AMS 約束在 76 億美元，對美國而言似乎不是很困難。不過，有專家認為，美國是否能符合 76 億美元的上限端視綠色補貼直接給付之分類而定，綠色補貼不會扭曲貿易，故金額不會受到限制。在美國與巴西有關棉花的判例中， WTO 上訴機構認為直接給付不是綠色政策，因為它影響農民的種植決策，違反給付特定標準，美國農業法案規定，凡獲得直接給付農民不得種植水果與蔬菜。儘管 WTO 判決美國的直接給付不符規定，但美國仍堅持其直接給付符合綠色政策標準。 2006 年美國提供 51.78 億美元的直接給付， 2007 年提供 51.75 億美元直接給付，若這些不符直接給付規定，勢必納入 AMS ，如此一來，美國在 AMS 方面會有嚴重問題。

(二) 藍色政策

　　美國該項支出只出現在 1995 年，即對小麥、稻米、玉米、高粱、大麥、燕麥、棉花之差額給付 (deficiency payments) 總計達 70 億美元，是烏拉圭回合談判時歐盟與美國妥協下之產物，但美國 1996 年法案取消該項給付，故 1996 年迄今藍色政策為零。不過，美國為因應杜哈談判對個別產品 AMS 削減與上限之約束，及微量條款補貼之削減 ( 降至農業產值之 2.5 ％ ) ，欲制定新藍色政策將反循環給付納入，增加迴旋空間，因反循環給付運作方式與差額給付大致類似。如此一來，將近有 50 億美元之使用空間，有助反循環給付之實施。

(三) 微量條款

　　該給付包括兩大項，即產品別與非產品別，前者每年給付限於個別產品生產總值之 5 ％ ，產品涵蓋範圍廣泛。後者係給付不得超過各該年農業總產值之 5 ％ ，包括農業灌溉設施補貼、農作物保險費補貼、作物市場損失協助給付、作物災害補貼、貸款補貼、作物種子貸款補貼、農場儲藏設施補貼等。產品別微量條款使用不是很普遍，僅 2002 年使用最多，達 15 億美元，反而非產品微量補貼使用最多， 1998 年至 2002 年間，金額介於 46 億美元至 74 億美元， 1998 年至 2001 年，增加項目主要是作物保險補貼與作物市場損失協助給付，特別是作物市場損失協助給付，該期間平均每年達 4 、 50 億美元。 2002 年農業法案將作物市場損失協助予以制度化，改為反循環給付，該年反循環給付額 18 億美元，作物保險給付達 29 億美元， 2004 與 2005 年非產品微量給付分別為 57 與 58 億美元之譜，主要係反循環給付分別高達 43 與 48 億美元。但 2006 與 2007 年則因國際農產品價格上漲而使反循環支出減少，分別為 15 億與 9 億美元。

(四) 扭曲生產之總補貼 (OTDS)

　　將實際 AMS 、藍色補貼與微量補貼加總即為扭曲生產之總補貼，自表 1 可以看出 2006 與 2007 年美國 OTDS 有降低趨勢，特別是 2007 年降至 86 億美元，甚至自 2002 年後，各年之總補貼額均低於約束 AMS 值之 191 億美元，此乃 G-20 會員要求美國大幅降低總補貼至 145 億美元之原因，因為美國實際上並不需要太多的補貼。但是美國認為近兩年因為農產品價格偏高，導致 AMS 與反循環給付補貼減少，未來農產品價格是否仍會保持高價無法確定，為保有未來補貼之空間，美國似乎仍有困難，此又與美國是否在市場開放議題獲得應有利益有關，若無法獲得顯著利益，即使行政部門要讓步，國會可能不會接受。

(五) 綠色措施

　　根據表 2 ， 1996 、 1998 與 1999 年美國綠色補貼維持在 500 億美元以下，其餘各年多在 500 億美元以上， 2003 與 2004 年突破 640 億美元， 2005 年達 723 億美元，近兩年更高達 760 億美元，可見美國對農業的重視。這些綠色措施包括農業科技研發、檢疫與檢驗之政府一般性服務 (general services) 、對低收入戶糧食與營養補貼之糧食援助 (domestic food aid) 、對農民所得直接給付 (decoupling payments) 、天然災害之救濟 (payment for relief from natural disaster) 、水土保育之資源休耕給付 (structural adjustment through resource retirement) 、農場經營貸款之投資協助給付 (structural adjustment through investment aids) 、農地、溼地等環境保育之環境給付 (environmental payments) 等。農業研發支出、國內糧食援助、農民直接補貼及環境補貼均逐年增加，其中以國內糧食援助為最大項，近年來多達 500 億美元以上，其次則是研發補貼，約在 100 億美元上下。基本上而言，任何補貼多少都會扭曲生產與貿易，最近已有學者實證研究，認為與生產及價格無關的直接補貼也會影響農業生產，因為這些補貼可能會使農民增加對農業之投入，進而增加農業生產，但 WTO 為遷就會員的農業政策，對扭曲不嚴重的補貼則允許納入綠色支持範圍。

三 . 結語

　　當今世界某些開發中國家與先進國家莫不對農業實施生產補貼，但因生產補貼會扭曲農業生產與國際貿易，且會對其他國家之農業生產帶來負面影響，故無法對農業部門實施生產補貼之開發中國家，在農業談判時強力要求會員應大幅削減農業生產補貼，以便達成農產品之公平貿易。但先進國家受限於政治、糧食安全與產業發展需要，仍對農業部門採取大量補貼，惟補貼逐步朝著對生產與貿易扭曲較少的方向。由於日本與歐盟過去多年來不斷對農業政策進行改革，多項扭曲生產與貿易的政策逐步改為藍色政策與綠色政策，故在杜哈談判時未遭受較大的壓力，甚至利用生產補貼削減作籌碼，換取有限的市場開放。但美國則否，原本 1996 年農業法案對農業政策採取自由化，後因布希政府為維護農民權益，又恢復多項農業生產補貼措施，使得美國在杜哈農業談判時一直欠缺籌碼，進而使杜哈回合延宕。美國總統歐巴馬於競選時曾承諾，於當選後將積極維護美國農民在 WTO 之權益，包括不會大幅削減農業補貼，如今這項承諾是否會顯現在杜哈農業談判是值得觀察的。美國駐 WTO 大使 Mr. Allgeier 曾於最近表示，就美國而言，農業談判完全不對稱，會員仍要求美國削減更多的農業補貼，但這種做法卻無法讓美國自農產品市場開放方面獲得應有的利益，言下之意，似乎並不滿意目前農業談判模式。若美國對農業補貼議題採強硬立場，杜哈談判勢必又要推遲。農業談判或許正如 A 氏所言，在今年 6 月印度新政府組成之前，可能不會有實質的進展。

表1 美國各項境內補貼概況

表2 1995至2007美國綠色措施補貼金額