中歐山區有很多單純針葉林，最近由於環境變遷及對於森林生態過程的新瞭解，促成森林經營觀念的改變，各國集思在永續森林經營上有所做為，但是各國國情、制度及森林所有權與經營權均不同，產生的實際經營措施也往往大異其趣。奧國農業大學森林政策與經濟研究所教授GerhardWeiss，在2000年4月於維也納召開的次生針葉林生態系復育研討會，發表了一篇有趣的文章，或許可讓台灣的森林界多瞭解森林政策運作的過程，從中體會政策現實與專業理想的差距，因此而有所作為。

　　Gerhard Weiss針對瑞士、巴伐利亞、奧國及斯洛伐尼亞(Slovenia)等四中歐國家與地區，在山地森林(maintain forest)復育概念的政治運作進行比較，探討制度對於山地森林復育的發展與運作的影響。他認為行政架構及林農分佈的特性不同，而有不同的利益與價值系統來決定復育計畫的目標設計及結果，而制度安排的改變對促成進步的經營系統(advanced management system)有決定性的地位。從社會的角度而言，復育概念不僅是客觀的而且也是依利益與價值系統而定，然而復育與劣化(degradation)的觀念卻隨時間而改變，科學家不能獨立於社會存在，他們在不同的制度架構下，提出的復育目標與策略也會不同，並無法絕對客觀。

　　森林的永續性、危險、復育與劣化的概念，是參與決策過程者的各別利益、價值系統及相對的商討能力互動產生的決定。這些參與者包括林農、行政人員、利益團體、科學家等。他們在特定的制度內進行有限性的決定，因此社會經濟因素在森林政策形成中扮演主要的角色，在政策形成過程中社會的權力結構與政治文化比客觀的問題狀況更為重要，而政策改變往往是在很高的外在壓力下產生的，例如制度改變或發生嚴重的正當性危機。

　　在中歐有四個案例可以說明上述的看法：

　　1990的Vivian暴風造成境內大面積森林的損害，自然保護社群抗議除害伐(salvage logging)的進行。但是傳統的林業則希望盡快收穫，防止樹皮甲虫(bark beetle)的爆發。這種作業受質疑，主要是因為有貼補、開路及大量的皆伐地出現。保育者認為不處理可以防止雪崩與落石，而且天然更新即可恢復森林。隨後的爭論則在不干涉策略的危險性。政策則決定先進行科學實驗，對某些風倒區不進行處理，但是進行監測。科學實驗的初步結果，認為在許多狀況下，不處理並沒有環境方面的危機；而且樹皮甲虫爆發的危機，也不比伐採區高。但是森林科學家與經營者組成的非正式論壇，山地森林撫育群(Mountain Forest Tending Group)主張進行干涉。

　　在林業家主張積極經營(active management)，以保持山地森林的穩定；而環境主張者則認為天然林提供最佳保護，因此主張山地森林不要經營。兩種觀念透過一個新的合作者的架構(neo-corporators setting)，終於整合成妥協的最少撫育(minimum tending)的觀念。只有在維持穩定的森林及避免自然災害下，進行的措施，才予貼補。因為瑞士大多數的森林為近似公有(集體擁有)，雖然貼補費用高，但是大多數人都獲利。這種策略需要有高度的財政支持的國家才有可能進行。

　　傳統上，巴伐利亞州擁有森林財產權，但是許可農民的使用權，例如放牧。但是因為林業與農民利益不同經常造成磨擦。林業家認為放牧會使森林劣化；但是農民認為放棄放牧，是劣化現有多樣的文化地景，使其變成均質而黑色的森林。

　　解決之道，原為事實導向的，但是爭議的雙方確仍然分岐。現在則透過商談，定義真正傷害(如沖蝕)的地方及無顯著傷害區，使最終的復育觀念成為木材生產，放牧與避免天然災害與沖蝕的整合。

　　巴伐利亞的林業管理組織架構負責州的森林經營，森林法的執行與支持小私有林。這種架構不僅代表州森林，也代表農民的利益，因此讓他們很願意接受農民的立場。這與奧國的森林服務部門與管理部門是分開的，有很大的不同，因此林業家與農民的利益衝突不像奧國這麼大。

　　以往奧國森林經營趨向保育山地森林，像大多數阿爾卑斯山區的國家一樣，不做皆伐。現在森林經營經費減少，情況急速變化。由於單純林已經日見老化，又受牛、鹿吃食，缺乏更新而易受傷害。林業單位極思將之變更，建造為更多樣的森林。育林家為這些危險性增加的森林及要求積極經營而爭辯，迥異於已往的看法。以往視對山地森林的經營是劣化，現在則視不經營為劣化。實際上不是經營，而是天然林的動態變化被認為導致危險，理論上復育的觀念是導向近天然的育林，目標是創造具有良好結構可抗拒干擾(resilience)的高回復力的森林。但是在執行此一概念時，行政的自我利益與林主、獵人的社群利益，卻希望復育計畫不要與以往使森林不穩定化的經營相去太遠。

　　奧國有兩個組織負責山地森林的復育：林務局進行保安林復育計畫；暴雨與雪崩控制局(Torrent and Avalanche Control Service)則進行集水區的森林復育計畫。兩者因為不同的利益與價值系統導致不同的復育計畫。林務單位採用多功能經營(multifunctional management)觀念，強調要考慮利益受到的影響；後者則發展災害保護優先，朝向受保護者的利益。

　　一個新的貼補計畫，則由制度的安排，形成比較精緻的規劃過程與更有效的計畫，使之涵蓋集約森林經營與天然災害保護優先的目標。

　　斯洛伐克的州林務局採用多功能及近自然的森林經營。在以前一黨系統下權力很大，現在則因民主政治系統與市場經濟而轉型。但是林農的利益社群尚未有良好的發展，因此森林經營規畫幾乎完全由州林務局執行。林業家的育林中心思想要求森林經營導向於森林的利益(benefit of the forest)。他們認為要成功執行多用途的經營，相關的社群都應該包含在決策中。但州林務局在執行過程中，則設法避免強大的利益社群被過度代表’。

　　總之，因為國情、制度不同，解決復育的政策亦有很大的差別。原則上這些國家的森林行政單位，都希望朝向多功能近自然的森林經營。但視利益社群如何加入決策過程而定，這些目標的結果會不相同。

　　瑞士有高度的公共或集體所有權，但是讓自然保護社群加入決策過程。因此除了木材生產及自然災害保護外，保育者的目標也加入復育計畫。復育手段的必要目標與執行，基本上也因政策網絡的改變而改變。在奧國，私有林比例很高，復育計畫強烈的導向木材生產。在計畫中保護林的受益者包括在財務與規劃過程中，復育的觀念也偏向受益者的利益。在巴伐利亞，把放牧合作社(cooperatives)包含在森林放牧的進一步解決內。因為農民也是巴伐利亞林務局的顧客，因此有助於這樣的安排。因為所有國家的林政單位強烈的導向它們的主要顧客，因此復育計畫也偏向這些社群的利益。如果復育計畫要談公眾利益，則把公眾也納入決策與規劃過程，將產生比較成功的計畫。在所有國家都一樣，比較有力的團體，如獵人，在執行過程中較能追求利益。

　　總體而言，對於問題的看法及政策選擇的工具，是依政策網絡的參與者而定。這些參與者，包括行政當局、科學家、利益社群及政治計畫的目標族群。這些參與者的利益與信仰系統，塑造應用的復育觀念之發展。因為先前非永續的森林經營，使復育手段常成為必要，因此制度安排的改變，也變成極為重要。因為它會促成或阻止避免劣化的進步經營系統(advanced management system)，值得做為台灣森林政策運作之借鏡。