90年8月（第110期）
21世紀開端的台灣地景保育工作省思
林業處 湯曉虞、林耀源
壹、前言
地球上各種景觀的生成，其與自然條件及人類活動，有密切的關係，生活、生產、生態、生命、生物多樣性，生生不息，息息相關。
台灣島位處地球上綿延最長的一串火山島嶼—東亞島弧之中段，為歐亞大陸板塊以及菲律賓海洋板塊的交界破碎地層帶，由年輕的褶皺造山運動所形成。由於地質發育背景特殊，加上氣候上的氣溫高、濕度大、降雨量大、降雨集中等特性的影響，造就了豐富珍貴的地質、地形景觀，各類地形如高山地形、海岸地形、河流地形、平原地形、台地地形、盆地地形、風成地形、火山及火山島嶼地形、泥火山地形、火炎山地形、泥岩惡地地形、隆起珊瑚礁地形、以及石灰岩洞穴地形等齊備，各類岩石、礦物、化石等豐富而多樣，整個台灣島就像一座珍貴的地球科學博物館，極具保護之價值。
地景保育的目的不僅是單純地保護珍貴且特殊的地理景觀，更是透過地景系統的保護，連帶保護棲息其上的生物資源。台灣由於地質及地形情況特殊，加上散布四周海域的島嶼眾多，造就豐富且多樣的生物資源，估計有十五萬種。更由於棲地及海峽的分隔，造成基因隔離，促使物種分化或新種形成，使得台灣生物種類繁多，並富含特有種。在植物資源部份，目前已知苔蘚植物約1,500種、真菌約5,500種、維管束植物多達4,000多種，其中約四分之一為特有種；動物資源方面，哺乳動物約70種、鳥類約500種、爬蟲類90種、兩棲類約30種、魚類約2,800種、已命名昆蟲約有17,600種，特有種動物約佔四成。以台灣地區面積僅約36,000平方公里來說，其動植物資源種類密度、歧異度之高及珍貴稀有之處，名列世界前矛當之無愧，值得國人好好的珍惜和保護，留給後代子孫一片樂土。
貳、台灣地景保育工作實施現況
台灣地區特殊地景的具體保育工作開始於國家級風景特定區、國家公園、以及自然保留區的設立。第一座國家級風景特定區—「東北角海岸風景特定區」依據發展觀光條例於民國71年成立，第一座國家公園—「墾丁國家公園」依據國家公園法於民國73年成立，第一座全區以特殊地景為保護對象的自然保留區—「苗栗三義火炎山自然保留區」依據文化資產保存法於民國75年成立。上述3種地區皆是以特殊地景為重要自然資源和保護對象。
一、行政院農業委員會
依據「文化資產保存法」定義，「自然文化景觀」指人類為保存歷史文化及保育自然之需要，而指定具有保存價值之自然區域、動物、植物及礦物。「文化資產保存法施行細則」中規定具有特殊地形、地質意義之地區為自然文化景觀之一部分，得依法劃設為「自然保留區」加以保護。農委會為該法中自然文化景觀之主管機關，負責自然文化景觀之維護、保育、宣揚及管理機構之監督等事項，目前已依該法指定公告有18處自然保留區，其中以特殊地景為主要保護對象者有苗栗三義火炎山、澎湖柱狀玄武岩(包括雞善嶼、小白沙嶼、錠鉤嶼等三島嶼）、烏山頂泥火山、烏石鼻海岸等4處自然保留區，並依轄區指定農委會林務局、澎湖縣政府、高雄縣政府等為管理機關，農委會並逐年編列經費，與各管理機關及學術研究機構合作，推動保留區管理維護、調查研究、及教育宣導等工作。依文化資產保存法第五十二條規定：「自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態」，因此，上述四個地景自然保留區皆依法受到嚴格的保護。
此外，林務局依據「台灣森林經營管理方案」及「台灣省自然保護區設置管理辦法」所劃設之國有林自然保護區中，以特殊地景為主要保護對象者除苗栗三義火炎山及烏石鼻海岸等兩處已依文化資產保存法公告之自然保留區外，另有觀音海岸、甲仙四德化石、六龜十八羅漢山等3處國有林自然保護區，這些保護區皆納入各國有林事業區經營管理計畫中，並受森林法之規範。
二、內政部
我國「國家公園法」中規定國家公園之選定標準包括「具有特殊自然景觀、地形地物、化石....，足以代表國家自然遺產者」。台灣地區自民國71年起相繼成立有墾丁、玉山、陽明山、太魯閣、雪霸、金門等六座國家公園，各具不同特色之自然景觀，如墾丁國家公園之珊瑚礁海岸地景、玉山及雪霸國家公園之高山溪谷地景、陽明山國家公園之火山地景、太魯閣國家公園之大理石峽谷、變質岩地景、金門國家公園之花崗岩地景，上述特殊地景多劃歸為國家公園五種分區中之「特別景觀區」，該分區之定義係指「無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區」，故屬國家公園範圍內之特殊地景皆依法受到嚴格之保護。國家公園法之主管機關為內政部，各國家公園並分設管理處，掌理區內國家公園法規定事項，並配屬國家公園警察隊，專責區內資源保護，以及協助處理違反國家公園法有關事項。
三、交通部觀光局
我國「發展觀光條例」中規定觀光主管機關(在中央為交通部）得將重要風景或名勝地區劃為風景特定區，專設機構經營管理之。依交通部發布之風景特定區管理規則，將風景特定區劃分為國家級、省(市)級及縣(市)級3種等級，分由各級主管機關公告之，其中國家風景區有東北角、東海岸、澎湖、花東縱谷、大鵬灣、馬祖、三山及日月潭等八處，設置有管理處。此8處國家風景區具有豐富珍貴之地景資源，並納入各處風景特定區計畫中所分之地質保護區、景觀保護區等加以保護。發展觀光條例並規定：「為維護風景特定區內自然與文化資源之完整，在該區域內之任何設施計畫，均應徵得觀光主管機關之同意。」使風景特定區內發展觀光旅遊事業之同時，得兼顧特殊地景資源之保護。
目前「發展觀光條例修正草案」亦經立法院審議中。
四、省(市)、縣(市)政府
各縣市政府針對轄內特殊地景可依據「地方制度法」相關規定自行劃設保護區加以保護，如台北縣之大華壺穴保護區、基隆市之和平島海蝕地形保護區等。此外，基隆市政府為進一步保護轄區內特殊地景，已完成規劃「暖暖壺穴地形自然保留區」；澎湖縣、苗栗縣等政府亦出版相關地景介紹及保育之書籍，並納入年度相關自然保育計畫中執行保護措施。
參、台灣地景保育工作成果檢討
民國83年前，政府各部門依據上述相關法規執行地景保育工作，雖有初步成果，尚缺乏全國性、有系統性的地景保育計畫。為此，農委會於83年5月間邀集經建會等有關部會、農林廳等省(市)及縣(市)政府、國立科學博物館等機構、地理及地質學界之學者專家、地理及地質學會等有關團體共約50餘單位及代表，召開第一次「臺灣地區地景保育座談會」。透過該次座談會所建立的共識，並參酌國際地景保育重要發展方向，農委會訂定了以5年為期的地景保育策略計畫(自83年7月至88年6月)，為我國地景保育工作建立了重要的里程碑。上述策略包括：
- 繼續辦理地質地形景點之調查研究與登錄建檔工作。
- 評鑑經登錄之地質地形景點保育等級，並納入既有相關之保護區體制計畫內，加以妥善管理。
- 監測並改善現有地景虞既有相關之保護區體制計畫內之經營管理現況。
- 研究發展新的地景保育經營管理技術。
- 培訓行政管理人員之地景保育技術與能力。
- 增進國人對地景保育的觀念與認知。
- 拓展國際地景保育工作之聯繫與合作。
- 研擬我國「邁入21世紀地景保育工作計劃」。
農委會自83年7月起執行的「地景保育統籌計畫」包括下列子計畫：
- 特殊地景調查及登錄計畫—與台灣大學、中央地質調查所、成功大學、花蓮師範學院合作，將台灣劃分北、中、南、東等4區進行，預定87年度完成全國性普查，88年度完成台灣地區特殊地景調查登錄清冊。
- 地景保育景點評鑑及保育技術研究計畫—與台灣大學合作，邀集學者專家組成評鑑小組，逐年檢討特殊地景調查登錄資料，評鑑該景點保育等級，提供主管機關納入管理；由評鑑小組逐年現勘地景保護區，提供經營管理改進建議書；蒐集先進國家地景保育技術，提供保育界及工程界參考。
- 地景保育景點之電腦資料庫建立計畫—與台灣大學合作，以地理資訊系統將所登錄之地景點納入電腦資料庫維護，並建立網際網路首頁，提供查詢(利用WWW閱覽，網址為：http://eeweb.gcc.ntu.edu.tw/lcit/)。
- 地景保育行政人員研習班及發行通訊計畫—與台灣大學合作，每年辦理乙期5天40人次之研習班，逐年輪流邀請各級政府部門主管自然保育、環境保護、觀光遊憩、學校教育、水土保持、公路開發、礦產開採、或國土規劃等行政人員參加，結訓人員另安排參加兩天期之中級研習班；創刊發行地景保育通訊(半年刊)，免費寄送各級學校、圖書館、民間相關團體、有興趣人士等參考，期以通俗方式報導國內外地景保育新知與動態，並建立網際網路，提供查詢。
- 兩岸地景保育技術交流計畫—與自然生態保育協會合作，蒐集大陸地景保育資訊，瞭解大陸地區特殊地景保護區經營管理現況，並邀請兩岸地景保育專家、學者互訪，藉以交換地景保育技術與經驗之心得。
- 國際地景保育交流計畫—與自然生態保育協會合作，邀請地景保育居領先地位之英國學者專家來訪，並就該國自然署和鄉村委員會的地景保育策略及經驗進行瞭解，並宣揚我國地景保育成果，提升國際保育形象。
為瞭解政府與民間各界對地景保育的意見與期許，農委會於83年5月召開第一次全國地景保育座談會後，又分別於85年2月、86年3月假台灣大學、花蓮師範學院舉辦第二、三次的全國地景保育大會。從3次會議的結論可以明顯看出國內地景保育的發展趨勢，從最初共識的形成、重要地景保育方針的訂定，發展為重視擴大參與—擴大從學校教育、民間團體、社區民眾、大眾媒體、開發者等方面共同參與。地景保育自83年起至今，已有普及化的成效。展望未來發展重點，大部分可由上述趨勢揭露。
肆、台灣地景保育工作未來展望
目前國際最先進的保育措施係屬「生物多樣性」的概念，所謂的生物多樣性(biodiversity)保育就是人類維護、管理和安全與永續利用各種生物資源。生物資源的有效保護和管理，不僅在確保生物的續存，也能維持其被利用的潛能，而達到人類永續發展的目標，除了符合當代人的利益，也能滿足後代人的需要與發展。
傳統的保育以保護瀕危及少數重點物種為主，生物多樣性的保育則以所有的生命為保育對象，並特別重視棲地之維護與復育、物種之永續利用以及基因的維護與安全使用。
目前行政院指定農委會負責研訂之「臺灣生物多樣性策略方案」即將出爐，其內容已明確揭櫫上述理念，現今的保育措施應以生物棲地的保育為主，因此推動地景保育工作，正是落實生物多樣性保育的基本措施之一。
王鑫教授(2000.10)建議有關「21世紀地景保育工作策略」有以下數項：
- 保護及管理地景資源：充實特殊地質、地形現象之景點登錄，並實施有效管理措施。
- 整合地景保育與各土地開發計畫：流通資訊，融入地方計畫並落實地方管理。
- 影響決策者：擴大辦理各種研習會、研討會，以及推動獎勵制度等；經由民間活動來說服決策者參與保育工作。
- 提升全民覺知：出版大眾刊物及製作光碟、幻燈媒體，發展解說計畫，與傳播媒體合作，積極闡揚地景保育的價值。
- 廣邀民眾參與：與各民間組織、文化團體、社教團體、教師等合作，共同關懷地景，並積極參與各項規劃、管理、解說等實務工作。
希望透過生物多樣性國家報告中相關策略的進行，可確切實施地景保育工作，使自然資源能維持存續利用的潛能，保證帶領台灣邁入永續發展的嶄新年代。
伍、結語
本會推動地景保育工作多年，為因應生物多樣化保育權宜，賡續辦理棲地管理及景觀維護工作，亟需研訂「地景保育中程後續計畫」，特於89年10月邀請各位學者專家、機關代表、單位先進一同研商地景保育中程後續計畫(90年度至93年度)，有關地景保育工作重點、地景保育執行技術等方面，請王鑫教授簡報，並提供大綱及3千字至5千字書面資料。會議決定要點如次：
- 請各機關代表及單位先進參酌學者專家及與會人員意見，就90年度至93年度有關貴轄屬地景保育之工作重點、執行技術及經費概估，依表1 DOCX / pdf格式提供資料，於89年11月15日前擲交本會彙總。
- 請王鑫教授統籌台灣北中南東區域地景保育主持人彙整之資料，於89年12月15日前研提「台灣地景保育中程計畫」，俾據以推動棲地管理及景觀維護等工作，並進一步因應當前生物多樣化保育之權宜。
- 請王鑫教授協助繼續研擬「21世紀地景保育方案」，本會近期內將協助直轄市、縣(市)政府推動設置地質公園之可行性。另請林俊全教授協助蒐集國外資料俾供研訂地景保育相關法規之適用。
本會初步認為，地景(landscape，景觀)之經營管理，似與生態系相仿，可以從系統(system)出發，就分區(zoning)及尺度(scaling)考量，分別列出工作重點與執行技術,形成層次及架構。建議參考王教授等所提供之書面資料或光碟片，以貴轄之地景資源後續提供發展之機會空間，酌予鋪排，逐年推動。各位教授將參考採納各單位之建議，編排彙總以形成中程後續計畫，俾據以推動地景保育工作。
惟依據各單位回函與否，顯示反應不如預期，如表2 DOCX / pdf，本會專家89年11月檢討原因，可能是與地景有關之各類講習會、研討會、座談會等教育效果不彰，更可能是地方政府平日不甚重視，或多因地處偏遠、未有專責人員所致，應當考量後續如何建立體制，期能更積極有效的推動。