壹、中國大陸農產品價格改革之背景

一、農產品的三類劃分及價格政策

　　農業是中國大陸國民經濟之基礎，農產品價格之高低不但關係到農民的收入、農業之發展、城市中居民生活水準和國家的積累，更在中國大陸少數邊疆地區關係到少數民族之穩定。周家驤、韓志榮（註）指出，由於農產品價格關係到國家之發展，故中國大陸農產品價格之調整，在改革開放以前均由中共中央及國務院直接主導，進行價格之訂定。

　　在改革開放前，中國大陸農產品可分為三類：第一、「一類農產品」，其中包括糧食、棉花、油料。第二、「二類農產品」，包括豬、牛、羊、蛋、菜、大宗水產品和水果等主要副食品，另包括麻類、糖料、茶葉、蠶繭、羊毛，主要皮革等工業原料及中藥材。第三、「三類農產品」，為除去上述一、二類之外的全部農產品。50年代初期，由於中國大陸對糧食、棉花需求極大，但農戶保有強烈惜售的心理不願出售，造成糧、棉、油等主要農產品的供需矛盾。故中共於1953年10月針對一類農產品做出了《關於實行糧食計畫收購和計畫供應的決議》，同年11月，中共國務院正式頒佈《關於實行糧食計畫收購和計畫供應的命令》，和《糧食市場管理暫行辦法》，根據此二項法令，中共在農村地區開始實行對糧食、油料的統購統銷政策，1954年9月中共國務院頒佈《關於實行棉花計畫收購的命令》，並於同年開始對棉花進行統購統銷政策。1957年中共並對烤煙、木材也實行統購統銷之政策。1978年以後，中共對「一類農產品」統購統銷政策開始發生變化，1985年1月1日中共中央、國務院發佈《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》（簡稱一號文件），規定糧食、棉花取消統購，改為合同定購，並由商業部與農民簽訂定購合同，定購以外之棉糧，允許農民自由銷售。90年代開始，中國大陸的糧食統銷範圍已縮小到極小部份城市居民口糧，及少部份之副食品原料。

　　而「二類農產品」原先在改革開放前，係採派購政策，所謂派購政策就是由國家向集體生產單位或農戶分派一定數量的農產品交售任務，生產者必須保證國家規定的數量，按國家規定之價格販售給政府，但自1985年以後第二類農產品除蠶繭外，其餘農產品派購制度已全部取消。

　　至於「三類農產品」由於種類繁多，生產分散，產銷狀況複雜，但對國計民生影響不大，中共自1956年以後透過供銷合作社來經營該類產品，1960-1962年間，由於受到農業全面減產之影響，中共中央、國務院在《關於積極開展供銷社自營業務和組織城市消費合作社的指示》中提出，三類農產品可透過議價的方式進行交易，改革開放後，中共大多數之產品均可以採議購議銷、合同購銷、自由購銷之方式自由進行買賣。

二、農產品價格政策的演變

　　中共對糧食價格之購銷政策一向極為重視，本文綜合張達略（註）、韓志榮（註）的劃分，將改革開放前分四個階段，改革開放後分三階段合計為七個階段，分別詳述如後：1.新中國成立初期（1949-1952年），2.1953-1960年，3.1961-1965年，4.1966-1978年，5.1978-1984年，6.1985-1988年，7.1989-1995年。

　　在第一階段（1949-1952年）中共對糧食購銷之政策採取了兩項極為重要之措施，第一、打擊投機資本、穩定糧價，保證國營糧商控制中國大陸糧食之市場，第二、健全財政收支，確保糧食市場價格之穩定。

　　在第二階段（1953-1960年）過程中，中共開始有計畫進行大規模社會主義經濟建設，在城市部門對糧食需求量大幅增加，造成全國糧食供不應求，部份省市糧食價格大幅上漲，故中共不得不在1953年10月做出《關於實行糧食計畫收購和計畫供應的決議》，同年11月，中共國務院正式頒佈《關於實行糧食計畫收購和計畫供應的命令》和《糧食市場管理暫行辦法》，穩定住糧食市場價格，並將分散的小農經濟，全部納入國家計畫的管制當中。

　　在1959年中國大陸受到嚴重的旱災，加上生產大躍進的人為破壞，國民經濟面臨破產，糧食出現巨大的供需矛盾，故在1960年下半年中共對國民經濟實行了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，大力倡導農業發展糧食。

　　在第三階段（1961~1965年）中共全面有計畫的提高糧食收購價格，並對超購以外之數量實行獎勵加價之措施，農業生產得到了快速的恢復及發展，1965年全國糧食總產量達到1945億公斤，恢復到1951年的生產水準。

　　第四階段（1966~1978年），中共在1966年5月開始展開文化大革命，在此期間為了穩定物價，中共採取凍結糧食價格之措施，糧食生產出現遲滯的現象。

　　第五階段（1978~1984年），中共於1978年11月召開十一屆三中全會，開始全面進行改革開放，1979年中共國務院決定針對糧食統購價格提高20％，超購部份在統購價格基礎上的加價幅度由原來的30％調升為50％，此次提高糧價使農民全年收入增長40億元。

　　在第五階段（1978~1984年）農產品價格改革過程中，價格改革的主要內容有以下五點：（一）中共有計畫的大幅提高糧食、油料、棉花、甘蔗、甜菜、瓊麻、大麻、蠶繭、生豬、菜牛、菜羊、雞蛋等18種農產品的收購價格。（二）提高部份農產品銷售價格，1979年11月1日起提高了豬肉、牛肉、羊肉、水產品、鮮蛋、牛奶、蔬菜等8種副食品的銷售價格。（三）加強物價管理，打擊不當之加價情況。（四）進行農產品價格體制改革。（五）提高農村農業生產資料零售商品價格。在此一期間中共農產品價格改革產生了三項嚴重的問題：（一）國家財政補貼日益惡化，中共在一類農產品之財政補貼總額由1978年的54.1億元，暴增至1984年的311.1億元，使國家財政難以負荷。（二）農民收入增長過快。（三）農產品內部比價矛盾日益擴大，不利於棉糧之發展，對養豬之發展亦產生了不利的影響。

　　在第六階段（1985~1988年）農產品價格改革過程中，價格改革的主要內容係根據中共中央、國務院於1984年底發佈《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》，取消糧食與棉花的統購政策，改為合同定購，實行雙軌制，定購的糧食按照“倒三七”比例計價（三成按原統購價格計算，七成按原超購價格計算），對定購以外的糧食則允許自由買賣，若市場價格低於原統購價格，國家仍負起收購之責任，確保農民之利益。但是此一措施對商品糧地區而言，原來基數很低，主要靠超購加價來增加收入，再實行「倒三七」價格後，收入減少，降低農民種糧的積極性。1985年大陸糧食播種面積立刻下降6058萬畝，而每畝產量由上年的240.5公斤下降到232公斤，糧食生產開始出現停滯的現象。而生豬、水產品、蔬菜等二類農產品，則逐步取消了派購允許自由上市自由交易，在此一階段價格改革主要內容有下列六點：（一）調整收購價格，（二）提高銷售價格，（三）制訂指導價格，（四）修訂國務院各部門農產品價格管理目錄，（五）加強物價管理，（六）改革農村工農業商品零售價格，特別是針對農業生產投入要素進行價格改革。在此一階段改革中發生了四個主要的問題，（一）此階段價格改革對棉糧等主要農產品產生不利的影響，（二）都市中糧食、油料及肉、蛋、菜的價格仍未理順，財政補貼包袱仍然十分嚴重，（三）計畫價格和市場價格差距懸殊，造成農產品價格巨幅震盪，不利於農業內部產業結構的合理配置，（四）農產品收購價格改革和農村零售價格改革統籌安排協調不足，農村商品之零售價格特別是農業生產資料價格大幅上漲，農民難以負擔，造成通貨膨脹日益嚴重，使農民的利益受到了損害，不利於農業之生產。

　　第七階段（1989~1995年）農產品價格改革過程中，首要的工作在於貫徹治理、整頓、改革方針下進行，1988年11月中共十三屆三中全會的中心議題是討論治理經濟環境、整頓經濟秩序、全面深化改革的指導方針、政策和措施。1989年1月中共十三屆五中全會通過了《中共中央關於進一步治理整頓和深化改革的決定》企圖以3年的時間完成農產品價格治理整頓之任務，舒緩社會供需之矛盾，逐步減少通貨膨脹，使國民經濟基本走上持續穩定協調發展的軌道，為在本世紀末實行國民生產總值，翻兩翻的戰略目標，打下良好的基礎。在該期間農產品價格改革之內容有以下五點：（一）提高和完善國家定價的主要農產品之收購價格，其中包括提高糧食合同定購價格、提高棉花收購價格、提高食油價格，整頓和提高烤煙價格、提高糖料收購價格、提高北方木材價格，（二）對實行國家指導價格之商品價格進行指導，其中包括調整茶葉收購價格、指導調整紅、黃麻價格、開放水果價格，調整生豬價格，（三）推動農產品銷售價格改革，先後在河北、河南、江蘇、山東、四川、陝西、內蒙等十個省市改革糧油之議價供應，（四）加強宏觀調控，阻止農產品價格下跌，（五）加強價格管理整頓農產品價格秩序。然而在此一時期農產品價格仍出現以下三個問題：（一）農村商品零售價格超過農產品收購價格，造成農業生產資料價格大幅上漲，而糧食市場價格卻下跌的局面，使農民在第六階段（1985~1988年）價格改革中所得到的好處全部流失，引起農民強烈的反應，（二）農產品內部比價不合理，糧食價格偏低，影響農業內部的協調發展，糧食生產大幅萎縮，引發物價上漲，（三）農產品購銷差價仍然不十分合理，農業補貼金額巨大，對政府財政負擔依然沈重。

　　1991年和1992年中共兩次提高了城市糧食銷售價格，達到購銷同價，結束了自1965年以來長達26年的低糧價管制政策，1993年糧食價格受到農用生產要素價格連續5年超過農產品價格上漲幅度，引發1993~1995年連續3年的買糧難，中共為了控制通貨膨脹，採取拋售儲備糧及限價措施，不少城市又恢復定量平價供應糧食之辦法。

　　針對中國大陸改革開放前後，中共對農產品價格改革重視的程度及農產品在國民經濟中之變化可看出，糧食在中國大陸國民經濟中的地位是極為重要的。在中國大陸人民營養結構有80％的熱量和60％的蛋白質來自於糧食，又糧食佔中國大陸播種面積的70~80％，糧食價格的改革不僅關係到中共耕地面積與勞動力投入的變化，更關係到相關農副產品之深加工資金流動的規模，因此糧食對中國大陸而言，不但是農業發展之基礎，亦對全世界有舉足輕重的影響。

三、農產森購銷與價格體制的弊端

　　現行農產品購銷與價格體制存在著弊端，嚴重約制的農業特別是糧食生產的持續穩定發展，其弊端包括（註）：

(一) 收購體制與銷售體制脫節，糧食購銷出現“兩個倒掛”，一是統銷數量大於定購數量，二者常年的缺口約為500億斤左右，二是統銷價格低於定購價格。這兩個倒掛使目前財政用於糧油價格的補貼已達400多億元，佔整個財政支出的六分之一。

(二) 大宗農產品的收購和調撥制度明顯不利於產區，目前中共中央掌握1000億斤的定購糧，這是必要的，問題是1985年以後中央對各省調減事同定購任務是按同一比例而不是差別比例進行的，因而具體到每一個省區，負擔水平卻畸輕畸重。目前，全國合同定購任務佔產量的比重平均約12％左右，而少數地區如遼寧省卻達到35％左右；黑龍江省為26％左右，至於南方一些主產區如湖北荊州、湖南常德、江西宜春、安徽滁縣等的定購任務歷年來都較重，也是眾所周知的。以調撥制度來看，按現行規定產區向銷區調糧價格不能“平轉議”，而銷區的向居民供應糧食卻可以“議轉平”，這樣，半年銷區議價糧價格下跌，促使銷區多收購產區調糧。而產區由此占壓的資金和耗費的利息、費用等，都只能由產區自己而不是銷區來承擔。同時，按現行糧食財務包幹辦法，產區豐年即使按計畫全部調出糧食，但超計畫收購和存的糧食所需資金、利息、費用等，也只能由地方各級財政承擔，中央財政不予補貼。如吉林全省庫存糧食占壓資金100億元，各級財政為此支付的利息即達10億元。對於棉花，按現行調撥包幹辦法，地方的自留比重也明顯偏低。

(三) 農產品價格體系及不合理，主要表現在：(1)合同定購價格大大低於市場價格。(2)農產品內部比價失調。大宗農產品的價格和比較效益明顯低於水果、水產品等放開的農副產品。(3)工農產品比價復舊。1978年糧肥比價為1：1.4，1979～1983年平均上升為1：1.5，1989年又下降為1：1.05，已低於改革前的水準，1990年由於糧食的三種價格均下跌，而農用生產資料價格上漲6％以上，糧肥比價只可能繼續下降，而不可能上升。(4)糧食購銷價格嚴重倒掛。

(四) 許多已經放開市場的農副產品又恢復管制，作為重要工業原料或出口產品的棉花、羊毛、煙草、茶葉、蛋黃、生豬等，有的已經明確關閉市場，有的則時開時閉，有的由中央或有關部門直接控制，有的則由地方政府或指定部門壟斷封鎖。

(五) 農產品市場價格的安定性極差，由於農產品市場很不健全，一些地方剛剛建立的規範化批發市場短期內難以發揮示範和導向作用，加上政府宏觀調控始終沒有大的改善，因此糧食專項儲備制度因沒有在批發市場收購糧食，其調控和左右市場的作用也被大大抵銷，因而，實行計畫管理的農產品的市場執行價格和完全放開實行市場調節的農產品的市場價格都呈現出大起大落，頻繁震盪的趨勢。

　　由以上現行農產品購銷價格體制所產生的問題，可知中國大陸現行的農產品流通制度，應該調整原有農民、國家、經營企業與消費者之間的分配關係，以改革農產品流通體制。而在改革農產品流通體制時，由於存在著許多困難，因此必須先具備一些先天客觀條件，例如，國民經濟供需平衡，農產品供應充足，強有力的政府，人們對農產品流通體制改革的必要性與改革思路的認識需有所統一，另外增強人們對農產品流通體制改革承受能力。而目前在各方面條件上，大陸正是加強農產品流通體制改革的最好時機。

貳、改革過程產生的問題

　　而目前農產品流通體制改革有了突破性的發展，但是在改革過程中卻產生了許多矛盾與問題，這些主要的矛盾如下：

一、改革農產品價格與城市消費者承受能力的矛盾

　　在農產品短缺的情況下，政府則需大幅度的高價收購農產品，以刺激農產品供給的增加，但當價格迅速上漲時，在決策上遇到了兩難的局面，亦即提高收購價格、銷售價格不變化，則必引起財政補貼負擔的加重，若提高收購價格亦提高銷售價格，則易造成消費者的反彈。

二、「小生產」與「大市場」的矛盾

　　由於大陸農產品生產是採家庭聯產承包制，其經營規模小，再加上農產品生產具有季節性，故造成農產品很難形成一個批量與均衡的供應；又社會對農產品的需求，具有集中性，然而這種特性又無法及時準確的傳導給千家萬戶的生產者，造成農產品市場供需波動和經營風險往往較大。針對這種「小生產」與「大市場」間的矛盾與問題，很多學者建議在農戶與市場之間應建立一中間服務體系，然而，目前似乎仍未有所為。由於缺乏強大的中間服務組織，以連接農戶與大市場，因而時常造成農產品供需紊亂。

三、建立統一市場與財政「分灶吃飯」的矛盾

　　隨著商品經濟的不斷發展，中國大陸農產品市場應朝著建立全國統一是市場邁進，可是由於財政的「分灶吃飯」，造成各級單位為維護地方利益，在農產品流通上反應的下列三種情況：（一）地方保證本地區農產品供應，以穩定價格。（二）為保證加工企業發展有穩定的農產品原料供給，因此限制農產品外流。（三）為保證外貿企業能有更多的外匯，嚴格封鎖與壟斷各自流通的農產品，並鼓勵和支持自己公司去外地搶購貨源。因此，造城市場發育受阻，全國統一市場很難形成。

四、發展多渠道流通與國合商業競爭能力弱的矛盾

　　改革後伴隨著農村商品經濟的發展，出現了新的農產品流通渠道，而新的商業經營組織與以國合商業為代表的原有商業經營組織在市場佔有率上有了此消彼長的競爭，無庸置疑的，新的商業經營組織的市場佔有率大大的上升，而國合商業的市場佔有率卻下降了。國合商業這種在市場上的退縮和再調節農產品供需波動能力上的減弱，同國家一直要求它在流通領域上，應承擔主渠道、扮演主要角色的情況，發生了極大的矛盾。

五、農產品流通市場放開搞活與國家調控市場能力弱的矛盾

　　改革開放以後，由於市場發育程度低、市場機制不健全，使得農產品流通市場出現了混亂的現象。而市場的混亂急需加強調控和管理，然而若是沿用傳統的市場管理方式來調控，勢必使原已搞活的市場又變死，而若是按照商品經濟的發展使用各種手段去調控，又受到缺乏強有力財政體制之後盾，與相應市場法規，以及受到地方與部門利益之影響，使得中央意圖調控管理市場的能力降低，形成改革開放以來，農產品流通市場「一放就活，一管就死」的局面。

參、改革的目標與政策

　　農產品流通市場改革的目標有下列六方面：

一、逐步將農產品的價格與通路放寬，並透過市場交易形成合理價格，並於政策干預下形成保護性價格。

二、促進市場經濟組織的創新。

三、形成以批發市場為中心農產品市場體系。

四、建立統一的農產品市場

五、在完善是市場行政管理的同時，把政府對農產品的直接調控職能，真正轉到圍繞市場進行間接調控的方向上。

六、農產品流通體制改革應採取分散決策、分區域推進的策略。

　　為實現農產品流通體制改革的目標，以下提出農產品流通體制改革的政策建議。

一、轉換農產品價格形成機制

二、建立以批發市場為中心的農產品市場體系

三、推進農產品產銷一體經營與管理

四、加快農產品外貿體制改革

五、理順農產品收購資金的供應與管理體制

六、加強農產品物流設施建設

七、健全政府對農產品流通的宏觀管理與調控