壹、 前言

　　中國大陸農村地區自改革開放以來，農民收入雖有大幅度的提高，但近年來受到日益沈重的農業賦稅的影響，不但嚴重制約了廣大農村經濟進一步的發展，並導致部份省分出現農村社會政治的不穩定。由於中國大陸現行制度內財政收入是經由稅金依靠行政強制力量無償籌集，但在現實的經濟運行中，制度外的財政收入還包括統籌款、集資、攤派、強制性捐款等項目。

　　1993年12月中共國務院發佈「關於實行分稅制財政體制的決定」，並於1994年開始實施中央與地方的分稅制，改革地方財政包幹體制，對各省、自治區、直轄市及計畫單列市實行分稅制財政管理體制，其主要內容是結合稅制改革調整和明確中央與地方的收入劃分，與1985年的體制相比，將工商稅分解為增值稅、營業稅、消費稅，建立以增值稅為主體的稅制基礎。但由於地方政府濫用減免稅收的權力，將稅源保留在應納稅之經濟主體中，一方面導致了制度內稅收增長率的大幅下降，削弱了中央統收統支的調控能力，減少了國家財政對農業的直接投資的結果；而另一方面各種制度外的財政收入，卻大幅增長，直接導致農民負擔狀況日益惡化。短期而言，制度外的財政收入雖然對地方稅收明顯有利，成為地方增加收入的有效手段，但長期而言對農村經濟卻產生了極大的負面影響。集資攤派亂收的現象在部份地區已超過了農民的負擔能力，引發農民強烈的不滿。因此，如何使制度外之財政收入予以規範，對減輕農民負擔是非常重要的一個研究課題。本文將分為四部份，第一、前言，第二、大陸農業稅收政策，第三、農業稅收體制改革與農民負擔問題。第四、結論與建議。

貳、 中國大陸農業稅收政策

　　探究九○年代中國大陸農村地區，制度外財政收入與農業稅收政策所引發的農民負擔過重問題，其深層原因來自於：

　　第一、自改革開放以來，國家財政基本上是採取向非農部門傾斜的政策。由於中國大陸農業糧食生產從1979年到1984年曾出現高速增長的局面，使中共決策者高估了農業經濟發展的實力。因此，將國家財政支出重點移轉至非農業部門。此一政策性的調整使得中國大陸農業從1985年起至1994年止，陷入了10年停滯增長之徘徊狀態。其主要的原因即是由於糧食生產的比較利益與非農產業或農業內部其他經營項目相比為低。因此，無償的財政資金要使其流向比較利益低的糧食生產是非常困難的。

　　由於中共中央自1985年以後大幅減少對農業部門的直接投資，而廣大的農村地區在此一時期，對基本建設之需求卻大幅增加，提高了農村地區對公共財的需求增長。因此，對多數鄉鎮地區領導而言，在面對集體經濟急速萎縮的情況下，長期依賴預算內為主體的財政收入，發生了財源枯竭的危機。過去依賴中央補助的財政支出項目，現在只能靠農民自己解決，因此造成農民負擔日益沈重的現況。

　　制度外財政收入與農業稅收政策，所引發的農民負擔日益沈重的第二個原因，是農村稅收體制改革長期滯後所造成的。中國大陸現行農業稅制已嚴重阻礙了中國大陸農業生產與農村經濟的發展，該項弊端主要表現出下列四個現象：

　　第一、中國大陸現行農業稅收體制所訂定的稅種與稅目面臨稅種老化、稅目單一，漏徵與重複課稅並存的亂象：目前中國大陸涉及種植業的稅收只有農業稅與農林特產稅，農業稅主要針對糧、棉、油、糖等大宗作物徵稅，而農林特產稅對部份產品如花卉、苗木，卻漏徵，遭致無法轉作的糧農感受特別強烈，認為現行農業稅收不公平的反感。

　　第二、中國大陸現行農業稅收體制對農業生產與農村經濟的調節能力較弱：自改革開放以來，中國大陸農業生產變化迅速，但幾十年來農業稅制並無變動，產生了許多問題，例如：(1)計稅耕地名實不符，有些荒地灘土早已開發為農田卻不必繳稅，而部份耕地嚴重退化無法耕種卻仍須課稅；(2)計稅常年產量與實際產量差距持續擴大，無法反應農民的收入水準，導致稅賦不公平現象日益嚴重；(3)農業內部稅賦不均，造成不合理負擔的情況日益嚴重，糧食作物、經濟作物成本收益差異極為懸殊，但由於統一的農業稅率造成稅賦水平相同，導致農業內部各產業間農民納稅不公平的現象；(4)現行稅率已失去意義，受到農作物實際產量的變化，制度所規定的農業稅率為15％，而目前實際負擔稅率僅為2％左右，雖然農業稅負擔不重，但農民制度外的稅外負擔卻十分沈重；(5)農業稅種的屬性不清，由於農業稅計算之土地面積和按長年產量之標準與實際現況相差甚遠，農業稅既不是土地稅也不是產品稅，應儘早進行稅目調整。

　　第三、農業稅未參與新徵農業國民收入分配：農業稅佔農業國民收入與國家財政收入之比重急遽下降，使國家財政失去了重要財源，並進一步影響了國家財政對農業的支持能力。

　　第四、農業稅管理體制不健全：由於農業稅與工業稅之間的權限阻隔，使得農林特產重複徵稅的情形日益嚴重，又耕地佔用稅減免過寬，現行耕地佔用稅減免權屬國務院，故各地政府無權取消減免，使得稅源大量流失，最後，農業稅管理機構設置不健全，造成部份省分未將農業稅之課徵獨立於農業財政之外，造成監管力量的削弱。

　　綜言之，中共當局為了穩定農業部門的持續發展於1994年起開始實施的分稅制改革，原希望透過市場經濟運行之準則，改善農村地區稅收體制，但事實上這項措施對農村財政卻產生下列三點不利的影響：

　　第一、在新的分稅制度下，作為主要稅種的增值稅務，75%上交中央，剩餘的25%則由地方政府統一處理，各級政府為了保障各自財政收入滿足其自身支出之需求，故不得不採取層層剝削的策略，造成基層鄉鎮財政收入的減少。

　　第二、分稅制下中央及各級機關政府為保證財政收入相對集中，對收入的劃分採取十分積極之態度，但對事權的劃分則採取拖延的態度，結果造成了農村地區鄉鎮財政部門在收入減少的狀況下，仍然必須要維繫龐大的開支項目，使得鄉鎮財政日形惡化，因而產生制度外財政弊端與地方幹部亂收統籌款、亂集資攤派、強迫農民捐款等亂象。

　　第三、部份鄉鎮為了解決其所面臨之困境，紛紛要求回到統收統支的傳統體制上，與中共所欲推展之市場經濟財政體制的原則相違背，並進一步削弱了中國大陸農村基層政權的穩定性。

參、 中國大陸農民負擔問題

　　關於中國大陸農民負擔問題的內涵，基本上係指農民無償向國家、集體與社會所承擔的費用與義務，其具體型式與內容包括：（一）各種稅金：農業稅及地方附加稅農林特產稅（二）集體提留：管理費公益金公積金等（三）義務勞動支出：義務工與勞動積累。而農民負擔問題對農民所產生的壓力具體形式包括：經濟壓力、勞動壓力與心理壓力。

　　由於受到中共中央財政支付能力不足的影響，在面對農民負擔過重問題，中共中央與國務院曾於1990年與1991年下達了「關於切實減輕農民負擔的通知」、「關於堅決制止亂收費亂罰款和各種攤派的決定」和「農民承擔費用的勞務管理條例」，要求減輕農民負擔，但相關規定與政策並未在地方獲得貫徹的執行。一九九三年三月十九日中共中央與國務院辦公廳，再度發出「關於減輕農民負擔的緊急通知」，而農業部亦公佈取消了四十三項的有關收費與管理之辦法。

　　目前中國大陸農民負擔攤提之不合理主要表現在下列三點：第一、農民負擔在農村各產業間明顯向種植業傾斜，稅內稅外不平衡；第二、地區間負擔不平衡，就總負擔而言發達地區負擔最重，但由於發達地區之鄉鎮企業承受了農民之部分負擔，故就單獨之農民而言，落後地區反而擔負起直接負擔最為沈重。三、不同水平收入者之間負擔不平衡。為解決上述三大問題，可由二方面著手進行調整，第一、針對農業稅制問題提出未來制度面改革之方向，第二、是透過政策調整農民負擔。

　　有關於農業稅制問題未來有關於制度面改革，基本上應從稅種與稅率兩大方向為主：

　　第一、 稅種與稅目的重新設置：

(一)農業稅由農業土地稅和農產品產品稅組成，取消現行農業稅制，並逐步將農業土地稅發展為土地資源稅，土地稅可分為下列5個項目予以徵收：1.土地財產稅，徵收的範圍與對象為集體組織所有的一切農田用地、農民的宅基地及其他農村建設用地，2.耕地佔用稅，為保護耕地控制農業用地向非農業用地轉換，3. 空地稅，對不充分使用土地的農民個人或集體組織，予以課徵空地稅，4.土地產品稅，根據土地產品種類與數量向產品所有者徵收土地產品稅，5.土地特別稅，從國家為土地利用農業生產修建的公共設施受益人，課徵該項土地特別稅。

(二)農業稅由農產品銷售稅、農業土地稅與農業所得稅共同組成，除此之外，還可徵收累進農業所得稅，依納稅人負擔能力重新分配其稅收之負擔。

(三)農業稅由農業土地稅、農產品品種稅、與農業商品稅共同組成，農產品品種稅是以品種為課徵之對象，依不同價格與收益訂定差別稅率，農業商品稅按不同農產品項目依比率徵收其稅賦。

(四)農業稅只因具有收益稅的性質，課稅對象為農業收入。

　　第二、稅率改革：針對不同等級、不同位置之耕地，依不同品種之農產品與不同收入水準實行差別稅率，特別是糧食作物，應實行低稅政策。

　　但現階段中國大陸學者針對此一問題所提出之解決方案，基本上存在著三派不同之觀點。第一類學者認為在保持現行稅制前提下，提高農業稅的實際負擔率較為可行，其具體作法有三：? 現行農業稅法規定的稅率不變，重新評定計稅產量，尤其是經濟作物的計稅長年產量；? 計稅長年產量不變，但提高現行農業稅法規定的名義稅率；? 實行稅法規定的名義稅率與計稅長年產量同時提高。

　　第二派學者認為要對現行農業稅制進行改革，提高農業稅的實際負擔率，這類觀點的學者認為國家無償獲得公糧平價供應給城鎮居民，不但可節省政府之財政補貼，還能從平價糧供應中得到收入用於農業的再投資。

　　第三類學者則認為不應提高農業稅賦的實際負擔率，應將重點置於農業稅收制度的改革，而非普遍的大量增加農業稅收，其主要理由在於改革開放以來農民整體收入與生活水準仍然很低，尤其是稅外負擔沈重，因此即使提高農業稅，雖然可增加部份財政收入，但作用十分有限，而其所帶來之副作用，將付出極為昂貴之代價。

肆、 結論與建議

　　九○年代的中國大陸農村受到日益沈重的農業賦稅的影響，不但嚴重制約了廣大農村經濟進一步的發展，並導致部份省分出現農村社會政治的不穩定。農村地區基層領導為了防止財政出現新的赤字採取了2項對策以為因應，（一）減少鄉鎮企業，農業生產及社會公益企業的投資支出。（二）透過各種形式的集資攤派加重企業及農民的負擔。由於地方政府濫用減免稅收的權力，一方面導致了制度內稅收增長率的大幅下降，減少了國家財政對農業的直接投資的結果；另一方面集資攤派亂收的現象在部份地區已超過了農民的負擔能力，引發農民強烈的不滿。

　　中國大陸未來如何在穩定稅賦的前提下，持續深化改革農業稅制，基本上應可採行下列政策建議：１、 在近期內不大規模增加對農業投入的情況下，國家需要通過穩定或減少農業稅徵收的辦法，來實現對農業投入的增加；２、 在糧、棉、油、糖等大宗農產品收購價格難以大幅提高，農業生產投入要素之成本無法穩定控制與農民經濟負擔未能確實減輕的狀況下，不可單方面提高農業稅，以確保農村之穩定；３、 明確劃分農業稅徵收範圍，避免重複徵稅，對尚未增稅的產品與經營活動，應納入徵稅範圍，按稅徵收；４、 為解決徵稅與土地不符之問題，需重新核定計稅土地，以解決有地無稅與有稅無地之現象。

　　另外，中共當局除了持續制度面之改革外，短期內亦可採行下列九點措施以減輕農民之負擔：第一、逐步縮小農工產品剪刀差價格之差距，第二、發展集體經濟，以減輕農民直接負擔。第三、改革負擔結構，改變目前由農戶負擔各種攤派之作法，按人口及田畝數為課稅之基礎，以提高鄉鎮企業的所得稅率，取消對鄉鎮企業的減免稅。第四、嚴格實行定項限額，確定農民負擔的界線，農民負擔國家規定之項目，明確定在稅款，集體提留及統籌費三個部份。第五、改革農民負擔提取之方法，將各種收費與提留納入稅收範圍，而將提留於統籌費納入國家預算外資金範圍。第六、建立統一管理農民負擔的協調機構。第七、實行嚴格的決算制度，建立確實可行的監督制度。第八、穩定農業稅收政策。第九、壓縮行政費用，精簡非生產性人員。

　　展望未來，中共唯有透過上述短期措施與長期政策不斷修正與調整，方能達成減輕農民負擔、穩定農村社會、促進農村經濟穩定發展之目標。但中共即將面臨的另一項難題是今年底將加入世界貿易組織的大環境變動。中國大陸農村是否真能如其所願，保持穩定的持續發展，對中共而言將是一項極為艱鉅的任務。總體而言，中國大陸入關後農業部門，尤其對以種植糧食為主的農民的衝擊最為嚴重。因此，農民負擔問題若不能妥善解決，中國大陸農村經濟所面臨的環境將是挑戰大於機遇的艱困局面。