前 言

　　自1995年1月WTO協定生效以來，WTO各會員國都盡最大努力去執行UR(烏拉圭回合)農業協定。不過在UR農業協定之中，有關糧食進口國與出口國、先進國與開發中國家之間 ，對於所謂「公平、公正」的貿易原則的看法，彼此並不相同。因此在下一回合的農業談判之中，日本認為除了應尊重各國的立場及農業改革的經驗之外，有關農業的多面性功能、糧食安全保障以及糧食進出口國間權利義務的確定，也是非常重要。只有在取得各國的協調、確定真正公平、公正的貿易原則，各國才能夠依照其特有的自然條件、歷史、文化背景，從事具有各自特色的農業生產，使各國的農業皆能達到共存共榮的境界。有鑑於此，日本在下回合的農業談判，有下列幾點的重要主張與談判重點。

一、關於農業的多面性功能

　　農業生產，不單只是農產品的生產與供給，同時，當糧食危機發生時，對於一國的糧食安全保障亦有所貢獻。除此之外，還有國土的保全、良好景觀的形成，維持社會的安定等多方面的功能。不過由於這些功能大多藉由外部經濟的方式發揮其效果，因此要衡量這些功能的價值非常困難，而這些功能的發揮亦無法藉由市場機能或貿易的形式所能實現。因此，為了使農業能夠發揮其多面性功能，政府政策的介入是不可欠缺的。而各國政策介入的程度，如何界定，在今後的農業協定應十分注意。關於農業的多面性功能，日本認為有

　　國土保全（防洪、防止土壤侵蝕）、水源的涵養、自然環境的保全、良好景觀的形成、保健休養（自然環境提供舒適的休養環境）、文化遺產的傳承（透過農業活動、豐年祭等活動，使傳統的文化得以延續）、地域社會之維持（透過農村社會的發展，解決人口集中都市的問題）、糧食安全保障等功能。雖然農業具有多面性的功能，但並非每一項功能都能評估其效益，例如文化遺產的傳承，究竟有多少效益，難以評估。而根據1998年日本農林水產省農業綜合研究所的評估，日本農業多面性功能之效益達6.88兆日元。

　　農業具有多項重要的功能與效益，因此日本建議在下回合農業談判時，有必要對過去實施農業協定的經驗加以檢討，並適度考量農業多面性功能等非貿易事項。不過關於農業多面性功能等非貿易事項，各國的看法並不一樣。美國及凱恩斯集團(凱恩斯集團由澳大利亞、紐西蘭、加拿大、巴西、阿根廷等15個農產品出口國所組成，1986年在澳大利亞北部的凱恩斯由澳國提議而成立。其主旨在於批判農業保護主義，鼓吹自由貿易)認為非貿易關心事項，只要符合WTO綠色措施的規定即可，而對於農業多面性功能的成本，不應採取國境措施，而是由關心國或地區自行負擔。EU則對於非貿易關心事項之環境保護，農村地區的活絡等較為重視，至於農業多方面功能的發揮，認為與生產相結合之支持政策也應承認。挪威則重視非貿易關心事項中之糧食安全保障、環境保護等，而對於農業多方面功能的維持，則認為政府的介入及與生產有關之支持政策也是必要的。

二、糧食安全保障

　　糧食是維持生命與健康最重要的基本物質，而確保糧食供給的安定則是政府對國民基本的責任。尤其對糧食純進口國而言。糧食的安定供給是重要的政策課題之一。但縱觀世界的糧食出口國大多集中於特定的某些國家與地區，農產品本身又容易受到異常氣候的影響、因此糧食在供給方面有著不安定的因素存在。在糧食的需求方面，由於開發中國家人口的急速增加以及隨著經濟的發展，飼料用穀物的需要亦逐漸增加，因此在中、長期可能面臨糧食不足的危機。所以對這些開發中國家而言，糧食安全保障是最迫切急需解決的問題之一。雖然在短期可透過糧食援助來解決糧食問題，但在長期必須加強這些國家的糧食生產能力，尤其對糧食純進口的開發中國家而言，具體的政策非常重要。雖然糧食安全的確保，除了國內生產之外，進口與貯備糧食也是方法之一。不過若過度依賴進口，則會面臨下列的問題：

1. 隨著需求的增加，糧食供需失調的可能性增加。

2. 由於主要的農產品出口，大多集中於少數特定的國家與地區，農產品貿易不安定的因素大為增加。

3. 糧食短缺時，具有經濟能力的進口國大量採購，將使農產品的國際市場更為惡化。

　　而貯備糧食，則只能應付緊急的需要，而平時則有品質及貯藏成本的問題。根據聯合國人口的統計與推算，在1950年，世界人口為25億人，至1998年增為59億人，2010年預計增為69億人，2025年增為80億人， 2050年為94億人，但世界的耕地及穀物收穫面積的增加卻相當有限。在1961-63年，世界的耕地面積為12.7億公頃，至1994-95年為13.6億公頃。而榖物收穫面積，則由1961-63年的6.5億公頃，至1994-95年增為7.0億公頃。不過由於過度的放牧及森林的砍代及鹽類的累積所造成的耕地砂漠化面積，灌溉農地每年約100-130萬公頃，雨水農地每年約350-400萬公頃。

　　由此可知在未來，世界糧食供需失衡的可能性相當大，因此安定的糧食安全保障相當重要。根據過去的經驗，當穀物主產國糧食減產時，國際價格的波動相當大，當美國的小麥或大豆減產時，國際價格的上升經常高達30%以上。

　　基於這些理由，對一個糧食純進口國而言，確保糧食的安定供給，非常重要。因此為了確保糧食安全，國內的農業生產是必要的，而政府的政策介入亦不可避免。因此，國際間應如何規範這些政策的介入，十分重要。不過在規範的同時尚應考慮各個農產品的生產、貿易、消費的特性，並且不只確保必要的數量，同時安全的品質及安定的價格供給也應考慮。因此國內的農業生產，不單只是農產品的生產，同時也是糧食危機時糧食安全的保証。若任由市場機能去運作，則糧食安全將無法得到確實的保障。因此除了日本之外，韓國亦認為非貿易關心事項中，糧食安全保障重要。但美國及EU對糧食安全保障卻持不同之立場，美國認為糧食安全保障不應是貿易限制措施之合理理由。EU則認為糧食安全保障是分配的問題，貧困的解決才是重要的。澳、紐則認為貿易自由化才能解決糧食安全保障之問題。因此在未來的談判，如何說服美、澳、紐及EU等國將是一大考驗。

三、市場開放

　　在WTO體制下，關稅是調整農產品貿易唯一正當的手法。關稅、關稅配額制度等國境措施是維護農業多面性功能、糧食安全保障、農業生產之歷史文化等之必要手段。但由於日本國內影響農產品價格的生產成本很高，如與美國相比，各項農業生產成本，皆高於美國。

　　在這種情況下，有些項目的農產品即使開放進口，亦不得不採取高關稅措施。因此如何設定高關稅之上限，乃重要之課題。但若上限太低又會抵銷關稅配額制之效果。目前日本關稅化項目中，高關稅農產品之開放進口數量、適用稅率及2次稅率。若以基準期間(1986~88年) 進口價格為基準，事實上2次稅率的基準稅率高達200%~650%。

　　而為了減低開放進口對國內農產品的衝擊，對於競爭力較弱而較為重要的農產品，大多採取關稅配額制度。亦即配額內採低關稅，但有一定之進口限制。配額外，則課以高關稅，不限制進口數量。日本及其他國家關稅配額制度之方式與項目。而關稅配額制的優缺點。

　　基本上，對於關稅配額制，美國及凱恩斯集團認為關稅配額制度可確保透明性，應無差別運用。而EU認為只要關稅配額制度非進口限制，各國可根據本國的特殊狀況實行。而特別防衛措施，乃是緩和關稅化之影響的臨時措施，當進口量超過一定基準時，可提高關稅以防止進口的激增。不過這項措施在烏拉圭回合實施期間終了後，可能廢止。特別防衛措施與一般防衛措施之比較。

　　因此雖然在UR的農業交涉之中，數量限制等非關稅措施都必須關稅化。而關於國境措施，日本認為除了進口國的關稅問題之外，農業的多面性功能與農業生產的均衡，亦應有所考慮。對於農產品進口國而言，為了確保糧食安全，除了擴大國內農業生產之外，適當的國境措施與國內支持政策也是必要的。如果出口國可採取出口限制措施的話，進口國從糧食安全保障的觀點，採取國境措施也應是進口國的正當權利。雖然現行的關稅水準，乃根據多次貿易談判的結果與各國特殊的種種條件所設定的。而UR合意所決定的二次關稅，基本上是根據國內外之價差所訂定的。因此在關稅水準的訂定上，必須考慮一定水準的農業生產與農業多面性功能的維持。而至於開放的水準也必須根據UR協定實施的經驗與進口國的供需情形而有所調整。至於加工食品的國境措施，須考慮良質且安定的食品供給與食品產業之健全發展。因此農產品、加工食品的國境措施不宜採取統一規定，須依種類之不同而有所差別。對於特別防衛措施在制度運用上，須依照農產品的特性或進口激增等情況，而加以機動地調整。但對於特別防衛措施美國所持的立場是應嚴格規定特別防衛措施之發動要件，並限制其發動。紐西蘭則認為應廢止特別防衛措施。