88年10月（第88期）
加拿大農業所得保險制度相關法規
國立屏東科技大學農企管系教授 童福來
一、 前言
我國正積極爭取加入世界貿易組織（ＷＴＯ），加入後，未來農業經營將面臨自由化及國際化的競爭壓力益形加重。在面對外國農產品的競爭之際，提昇我國農業競爭力即成為重要課題，而提昇競爭力的方法中，調適農民的生活與農業生產，即成為重要的農業政策。惟在農業政策之調適過程中，將遇到愈來愈多相關法規的限制，因此阻礙農業調適政策之運作與發展。
農業調整政策上的問題，主要有如何修正其制度，使其能符合世界貿易組織「農業協定」之規定問題，廢除或修正各項補貼政策的問題等，多與法規有關。例如農產價格、農產貿易之補貼，就必須廢除或修正，無法再繼續實施等問題。這些相關法令規章是為建立實施某種符合世界貿易組織「農業協定」之規定的農業政策便成為當前調整農業政策方向與實務推動的一環。
然而政策措施除須考量國際情勢的改變外，尚須顧及技術與資源之可行性，並能為多數民眾所接受才有實質意義。有鑑於此，農委會一方面邀集學者專家及農業界人士研討農業發展的新方向，期能取得各界對農業建設的瞭解與支持，而另一方面則積極研究及蒐集其他國家之農業發展與政策調適方向，為當前重要農業政策調整提供學術理論之基礎與實務推動之參考。在取得各國農業政策調整走向之啟發方面，國人僅偏重於其調整政策之內容，而對配合實施之相關法令規章的相關研究闕如。如今各國逐漸走向自由化、國際化的農業經營，台灣社會法制體系益形成熟嚴緊，相關的研究愈來愈迫切。
加拿大已實施新農業所得保險制度多年且已有初步的成效。然因其有嚴緊的各項相關法令規章，始能促使此一制度具有效力，值得吾人加以深入探討。故本文的主要目的在探討加拿大農業所得保險制度所依據之基本法，亦即「農業所得保護法」之立法背景與內容，以供我國未來改進農業調整政策所需研訂新農業基本法之參考。
二、加拿大「農業所得保護法」之立法背景及其訂定之相關法令規章
加拿大新訂定之農業所得基本法的主要背景，可說來自國內及國際二方面的因素。茲將此二方面的因素分述如下： (一)國內背景
加拿大農業政策之發展視世界各國農業保護政策之動向而定。因此，加國所採取的策略為一方面附和烏拉圭回合關貿總協定之倡議，減少有礙貿易之各種條件，包括逐漸減少補貼一項；但另一方面持「你實施我跟進」的態度，以符合加拿大的經濟力量。在此條件下，農業政策調整的方向便無形的朝下列方向發展：
此種策略是要給關貿總協定談判保留一些空間，同時避免國內政客及利益團體的攻擊。根據這些策略，所得政策研究小組提出了所謂的「三道防線」的原則來應付農業生產所面臨的各種風險及對付國際情勢的改變。第一道防線是最基本的防線，以促進生產效益增強競爭能力為主。此一防線以農民本身為主並輔予適當的政策，輔導農民增強農場經營能力。第二道防線是修改所得補貼政策，協助農民減輕由生產與市場之不穩而引起之所得不穩。第三道防線是訂立緊急措施之特別補貼政策，協助農民在第一及第二道防線未發揮其功能前渡過難關。由此種種跡象加以研判，加拿大的農業政策是將所有現行之聯邦及省所訂之所得平穩政策整合為一具有彈性的政策，亦即所實施之農業所得保險制度，因此加拿大必須修正或成立農業所得基本法始能制定農業所得保險制度。 (二)國際情勢
影響加拿大修正農業政策與農業發展的國際因素很多，其中最主要的有二個因素，其一為農業生產的改變，其二為貿易協定的改變。
此二方面國際情勢改變的時代背景，促進了加拿大加速進行國際貿易協定的簽訂，也造成加拿大政府不得不積極研訂各項相關法令規章，以期能順應時代潮流的需求。因此，加國在1988年至1995年間便廢除或修正有違貿易協定之各項法令規章，如廢除西部穀類運輸法、西部穀類所得平穩法、農用品補貼計畫、全國三對等所得平穩法、東部地區飼料穀類運輸法、及修正農作物保險法與農產品運銷協議會。在此期間也立法通過了農業所得保護法（基本法），並進行與各省訂立或修正與農業所得保險制度相關之法令規章，以能符合貿易協定之規定(Alberta Government,1997)。已訂立之重要的法令規章有： (1)新佈朗斯維克省農業所得與災害救助計畫。 (2)阿爾巴達省農業所得與農作物保險計畫。 (3)安大略省農業所得與災害救助計畫。 (4)愛德華王子島省農業所得與災害救助計畫。 (5)英屬哥倫比亞省農業所得與災害救助計畫。
然本文僅探討其基本法之立法背景與內容及其涵義，必要時與各省所訂立之相關法令規章將在不久的未來加以探討，以供有關人士參考。
三、加拿大「農業所得保護法」之主要內容與涵義加拿大的「農業所得保護法」（Protection of Producer‘s Income），已於1991年4月11日獲得加國國會參議院與眾議院通過，並於通過後生效實施（Government of Canada,1991）。此法的主要內容包括：(1)農業所得保護的意義與範圍；(2)參加農戶應提供之資料；(3)特別委員會之設立與權責；(4)平穩基金之設立條件；及(5)相關法令規章之設立，故條文為限制何種制度可以設立，如何設立之主要法源。茲將所訂定之與各項內容有關之法令規章及其涵義簡述如下： (一)農業所得保護的意義與範圍
「農業所得保護法」的訂立，以不違反貿易協定之規定為原則，其涵蓋的範圍則訂立在第一條至第九條，主要在規範其所能設立與修正的各項制度、計畫或實施辦法，因此「農業所得保護法」便無形的可說是各項農業所得保險制度之基本法。可以設立及修正之法令規章所涵蓋的範圍如下表，而各條款之要點則摘述如下：
「農業所得保護法」第一條明定此法之稱呼，而第二及第三條則明定農產的定義與其所涵蓋的農產品的範圍及農作物保險的意義與總收入保險的意義及其所能涵蓋的作物種類。第四條則著重在此法的基本原則，明定在「農業所得保護法」的範圍內聯邦政府能與各省政府簽訂之各種計畫為「農業所得平穩法」內所能訂定的計畫不得具有：(1)影響生產者生產何種作物之決定；和(2)對生產者造成價格支持的效果，且政府對各項計畫之補貼支出必須具有一致性以及能均衡的鼓勵農家之長期的社會與經濟的發展，並能促進農業的永續發展。
第五條明定各計畫內應一致的規定參加農戶的條件、農產品之種類、及參加農戶之農業所得之衡量標準。第六及七條則規定聯邦部長應在計畫簽訂後30天內向國會報告以及必要時須同時修正有關之「農作物保險法」或「農場總收入保險法」的規定。第八條規定制訂農場所得平穩制度的基本條件，制訂的農場所得平穩制度除必須能符合第五條所規定之條件外尚須能符合第八條之規定。此條明定農場所得平穩制度必須清晰的載明參加農場所得平穩制度之農戶應各自設立農場所得平穩專戶，並清晰地限制專戶內所能涵蓋的合法農產品總銷售值的產品種類以及合法的農場現金生產成本的種類與範圍，並得確切的載明該專戶成立後能存入該專戶之存款辦法與最低及最高限額，並明定遇有農場所得不穩勢必提領基金彌補所得之不足時，所能提領基金的最高限額。依本條規定，專戶涵蓋二個基金：基金1與基金2。農民的保險費存入該專戶的基金1，聯邦及省撥付與農民同等金額之基金存入基金2，而政府提供之優惠利息則全部撥入基金2。 (二)參加農戶應提供之資料 訂立此一部份條文之主要目的乃確定在實施農業所得平穩計畫時參加農戶(1)應提供的農場經營資料與(2)核准參加或改變的程序。此部份之規定雖不嚴格，但對參加農戶應提供那些資料卻相當嚴格，其應提供的資料及如何申請核准的程序則訂定在該法之第十條與第十一條。 第十條明定(1)每一參加農戶必須在其申請表格中填寫其社會保險號碼，如未取得社會保險號碼者得事先取得該證件後始能申請加入；及(2)倘參加農戶變更姓名時得向部長申請變更姓名與社會保險號碼之手續，核准後部長應將核准變更的結果通知有關單位及申請變更之農戶。第十一條則規定參加農戶之各項資料轉知國稅局，供其加強管理所得稅法之運用。 (三)特別委員會之設立與權責 為防患特別事故之發生，「農業所得保護法」乃賦予部長特別權力，在「農業所得保護法」範圍外有特別事故發生而該法無法處理時，部長得組成「特別委員會」處理特別事宜。設立的動機與涵蓋的範圍則訂定在第十二條。大致而言，該條所涵蓋的範圍包括：(1)此一條款賦予部長之權力；(2)特別委員會之酬勞與職責；及(3)部長應行使之職責。茲將各項重點摘述如下：
(四)平穩基金之設立條件 「農業所得保護法」設立此一部份條文的主要宗旨在於設立農業所得平穩基金法時盡量不違反貿易協定之規定為原則，並能合理的分擔基金之來源，其涵蓋的範圍則訂立在第十三條至第十六條，而可以設立及修正之法令規章所涵蓋的範圍為(1)農作物再保險基金；(2)農場所得平穩基金；及(3)總收入保險基金等三項。茲將各基金之要點摘述如下：
(五)相關法令規章之設立
設立相關法令規章之規範訂在「農業所得保護法」的第十八條。該條並無明顯的指定何種法令規章始能訂定及何種法令規章應立即廢除或修正，而僅指明設立相關法令規章的方向。其方向指示在二項條款中，第一項授權總督在不影響或不違反本法所規定之下列法規下，有權訂定或修正實現設立本法宗旨有關之各項法令規章，特別是與(1)增訂推動本法第五、七或八條；及(2)訂立或修正與農場所得有關之各種產品。第二項明定相關法令規章之設立必須先行與各省相關廳長諮商後始能進行設立與簽訂。 四、加拿大依「農業所得保護法」整合之農業政策及其實施該項制度成效之探討(一)依「農業所得保護法」整合之農業調整制度
加拿大面臨國際情勢的改變及世界貿易組織「農業協定」的簽訂後，政府便依所制定之「農業所得保護法」之農業基本法的基本原則逐漸廢除各種農產品補貼政策與整合及開創新的農業政策。數年來在遵照所擬定之「農業所得保護法」的基本原則下，加拿大於1991年立法通過實施「農場所得保險制度」，其主要目的為減少繁雜的各項不符合世界貿易組織「農業協定」之規定且又能達到各項政策目標。「農場所得保險制度」涵蓋2項計畫：「總收入保險計畫」及「農場所得平穩計畫」。此兩種計畫亦於1991年立法通過後即開始與各省簽訂並付諸實施，迄今已近10年。 (二)實施該項制度成效之探討
加國農業所得保險制度之實施是否有效及其對平穩農業所得之目標是否達到以及其各項計畫是否皆符合世界貿易組織「農業協定」的規定，且對未來農業的均衡發展、確保農民所得具有正面功能，值得探討，以便瞭解加國所採取的調整政策可資借鏡之處。由於各項資料之取得不易，最近童福來（1999）僅依其實施期間農戶參加「農場所得平穩計畫」與其對基金餘額之使用情形，及其達成平穩農場所得目標之程度和實施此一計畫是否符合世界貿易組織「農業協定」之規定加以探討。據分折結果顯示，在實行「農場所得平穩計畫」中，推動農民參與此一計畫已達一定水準的程度（參加農戶佔34.1％之農場經營戶數），但提領基金用於平穩農場所得之程度不高（僅佔41.3％之符合提領基金戶數有提領），顯示並未完全達到平穩農場所得之計畫目標。
在加拿大「農場所得平穩計畫」是否符合世界貿易組織「農業協定」之承諾方面則依其協定內容加以探討。依該「農業協定」之規定，符合的條件是其制度需能削減境內總支持（AMS）的基本原則（李木青,1994）。其基本原則之訂定主要的在於其屬於不必列入AMS計算範圍內之重要施政措施。世界貿易組織「農業協定」首先規定符合豁免之政策的認定標準，其次才規定各項重要的施政措施。符合豁免範圍內的政策是：所得分離措施與所得保險及安全計畫。故依規定，可豁免的農業支持政策之認定標準是：(1)計畫不涉及消費者移轉的政府之公共資金計畫；及(2)計畫不對生產者造成價格支持效果（GATT,1995）。不必列入AMS計算範圍之政府的重要施政措施共有10項，其中與農業所得保險制度有關的部份為：(1)所得分離措施；(2)政府參與之所得保險及所得安全計畫；及(3)農業天然災害之救助。
從上述之分析可窺出，加拿大「農場所得平穩計畫」可說符合所得分離措施，政府財務參與之所得保險及所得安全計畫以及農業天然災害賑濟之削減境內總支持協定。故加拿大「農場所得平穩計畫」之設立可說依照「農業協定」之有關規定設立。
五、對我國調整農業政策方向之啟示
基於上述加國相關法令規章及其各項農業政策之成立與實施結果，未來如何因應外來的壓力及制定合乎世界貿易組織「農業協定」之農業政策無疑地將成為我國農業發展的重要課題（吳榮杰,1994）。因此，加國之農業政策調整方向值得我國政府當局擬訂有關農業調整政策，以利擬定農業調整策略之參考。茲將可資借鏡之處簡述如下： (一)調整農業政策方向，增加對外的競爭力
近期我國為加入世界貿易組織所採取的農業政策目標與策略以整體性的策略為原則。在此原則下，所擬定的各種農業政策或許具有促進農業生產與環境維護之和諧功能，但極可能產生價格與生產補貼之提高，增加「農業境內總支持」的程度，有違世界貿易組織「農業協定」之規定。依加拿大調整農業政策的經驗，其進行的程序先訂定農業基本法，其後再依該基本法成立符合世界貿易組織「農業協定」規定之各種農業所得保險制度，以因應國際情勢的改變。
我國應採取將目前整體性的政策目標調整為能符合國際情勢的改變的政策目標來進行整合。由加國之調整經驗可知，農民所得之維護為農業政策之首要目標，故我國的調整方向應將現有的政策目標調整為以「提高及穩定農業所得」及「提高農業生產與穩定市場供需」為目標。此種調整暨不違反世界貿易組織之「削減農業境內總支持」及「開放市場」之協議，又具有提高農業競爭力，維護農業永續發展之效果。 (二)建立法源依據，以利農業所得保險制度之設立與實施
在面對農產貿易自由化及天然災害頻繁之衝擊，各種農業補貼與救助措施有待修正或廢除，基於照顧弱勢團體及提供農村之社會安全、農民經濟安定、並尋求農業的永續發展之觀點下，政府實施農業所得保險以期達到補充其所得不足與不穩定的現象實為重要手段之一，而由上述的探討結果可窺出，農業所得保險為一可行且有效的政策發展方向，我國政府設法促成其為取代不符合「農業協定」規範措施之重要替代方案。然而在其實施及執行技術細節上，仍需有法源依據，因此政府宜設定符合世界貿易組織「農業協定」規範之農業基本法，才能有效的設立與穩健的實施農業所得保險制度。
目前實施的農業發展條例、農產品市場交易法等相關法規下所制定之農業補貼制度影響農產品之產銷及貿易，而必須依世界貿易組織「農業協定」的規定加以修正或廢除，進而設立一個新的農業基本法，作為設立農業所得保險制度之法源依據。由加國實施「農場所得平穩計畫」之經驗可知，推動農業所得保險制度所涵蓋的層面相當廣泛，因此政府宜設定的基本法所涵蓋的範圍應包括：(1)農業所得保護的意義與範圍，以及農民參保的資格、所得的界定與認定等；(2)參加農戶應提供的資料；(3)基金之設立與運用；(4)基本法之相關法令規章之設立與修正；及(5)賠償條件與賠償基金之來源等，以便政府在進行設立農業所得保險制度之前能適時的取得法源依據，促使該制度能順利進行設立及實施，確保農民收益以及農業的永續發展。
六、結語近年來加拿大持續不斷的調整其農業政策體系以因應農業經營環境的改變，而農業政策調整上的問題主要有如何修正其制度，使其能符合世界貿易組織「農業協定」之規定的問題，因此本文主要目的在探討加拿大農業所得保險制度所依據之「農業所得保護法」之立法背景與內容及其特色，以供我國有關單位未來建立與修正農業基本法之參考。
形成加拿大設立「農業所得保護法」為基本法的主要時代背景因素可說來自國內與國際二方面；國內與國際因素的改變導致加國對農業政策的調整朝整合種類繁多的補貼政策為單一可行的所得政策方向進行，促進了加速進行廢除或修正有違貿易協定之各項法令規章及立法通過「農業所得保護法」，並進行與各省訂立或修正與農業所得保險制度相關之法令規章，以能符合貿易協定之規定。
「農業所得保護法」的最大特色是限制所能設立之各項計畫得依世界貿易組織「農業協定」規定之所得分離措施、所得保險及所得安全計畫，以及農業天然災害救助條件等。因此，加拿大依此基本法的基本原則逐漸廢除各種農產品補貼政策，並在1991年成立「農場所得保險制度」及在此一制度下與各省訂立與實施「總收入保險計畫」及「農場所得平穩計畫」已近十年。在實施「農場所得平穩計畫」近十年期間，政府推動農民參與此一計畫的程度已達一定的水準，但提領基金用於平穩農場所得之程度並不顯著，顯示並未完全達到平穩農場所得之計畫目標。
依加國實施農業所得保險制度相關法令規章之修正背景與內容及其實施農業所得保險制度多年來的結果顯示，我國農業政策之調整方向似有必要將現有之整體性的政策目標整合為以提高及穩定農業所得及提高農業生產與穩定市場供需為目標，以能符合國際情勢的改變為重點。為達到此一目標，首先應加速建立法源依據，以利農業所得保險制度之設立與實施，並加速修正或廢除農業補貼與救助措施，作為研擬農業所得保險制度，以利農村之社會安全、農民之經濟安定、尋求農業的永續發展。
參考文獻
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