農水處 林國華

一 . 前言

　　近十餘年來，由於國民生活品質提高致生活用水增加，又桃園、新竹及台南為目前台灣高科技產業之重鎮，工業用水量成長快速，惟地區水資源之開發未能滿足成長需求，以致造成經濟發展之瓶頸及民眾生活用水不足現象。又，近來彰雲地區地層下陷問題，衍生高鐵行車安全，致該地區地面水長期不足，各標的用水大量抽取地下水使用問題亦被檢討，復以彰化中科二林園區、國光石化園區及雲林離島工業區等工業用水，均以調用農業用水方式做為工業用水水源，致外界對於農田水利會節餘灌溉用水，支援民生及工業用水之適法性有所疑義。

　　台灣加入 WTO 後，每年進口稻米 144,720 公噸（折算糙米），政府推動「水旱田利用調整計畫」及其後續計畫，獎勵農民休耕或轉作，稻作種植面積逐年減少，尤其於都市化程度較高之地區，面積減少之幅度愈大，因此農民對於灌溉用水之需求較低，農業用水可調配的水量也較過去提高。灌溉水路經多年來前人開發建設，綿密分布於農田間，農田水利會在不影響糧食生產安全及保障既有農民灌溉權益之前提下，配合國家政策協助解決區域性用水不足，加強辦理農田水利設施維護工作，採取輪流灌溉等管理手段，減少輸漏水等操作損失，提高水資源利用效率，及利用灌溉渠道代為輸送水源，除可紓緩農田水利會營運壓力外，亦可解決當前水資源開發不及之區域缺水困境，實為目前最佳水資源有效利用策略。

二 . 各農田水利會支援民生及工業用水情形

　　目前全國各農田水利會平時即有將灌溉節餘水量轉供民生及工業使用，或利用農田水利會既有之灌溉水路系統，協助輸送用水之情形，有效減輕新水資源開發壓力，提升水資源利用效率，同時對於農田水利會財務缺口之改善，助益甚大。經調查 98 年支援工業用水之水量約 5,744 萬立方公尺、支援民生用水（台灣自來水公司）之水量約 12,817 萬立方公尺，合計年移用水量約 18,561 萬立方公尺。

　　另外，多目標水庫供水區域，由於民生及工業用水之比例較高，因此，供水穩定度要求亦較高，如遇水文條件不理想，各標的缺水嚴重時，農田水利會無法再以加強灌溉管理方式，節約灌溉用水時，主管機關則依據水利法及農業用水調度使用協調作業要點等規定，採大面積、集團性農地停灌方式，節餘灌溉用水，將乾旱時期有限之水資源，轉供民生及工業用水使用， 91 、 92 、 93 、 95 及 99 年第一期作，北部桃園、新竹、苗栗地區及南部曾文－烏山頭水庫、白河水庫灌區等，均曾先後發生科學園區及工業用水不足，民生用水嚴重匱乏之事件，而採 公告停灌方式， 調用農業用水支援因應，有關歷次辦理公告停灌情形 如附表 1 。

由於一期稻作種植期間正處枯水季，近年來因氣候變遷，降雨量常不如預期，農委會基於國家政經穩定，均配合政策督促相關農田水利會辦理各項節約用水措施，並視各地民生及工業用水需求，協助辦理調用農業用水作業，以使有限之水資源發揮最大的效益。至於二期作則為豐水期，農田水利會支援民生及工業用水對於農民灌溉用水影響輕微。

三 . 農田水利會支援民生及工業用水適法性探討

　　一般而言，農業用水之轉移型態可分為（一）永久性轉移：當整個灌區或某一支線之灌溉農地變更使用，不再從事農業生產時，其灌溉水量自可轉移供其他標的之用。（二）部分轉移：當部分農地變更用途或休耕時，灌溉用水可轉移相對比例之水量。（三）季節性轉移：為減少尖峰期之用水，農業方面可以改變作物、變更作物制度，或耕作時間等方法，以減少尖峰期之灌溉用水，但農民因此種變更所引起的損失，理應獲得合理之補償。（四）臨時性借用：在非常乾旱時期，農業用水依水利法第 19 條應優先讓與民生用水，近年來，多目標水庫蓄水量不敷各標的使用時，即循此模式辦理。

　　早期台灣以農立國，又位處亞熱帶季風區，年平均降雨量 2,500 公釐，復以大部分平原區地勢平坦，作物以耐水性及耗水量高之水稻為主，因此相關農田水利設施亦以水稻灌溉需求為考量；而台灣於荷蘭治台期間農田水利設施即已開始開發，距今已近 400 年歷史，至日治時代農田水利建設已頗具規模。 1974 年水利法開始施行水權登記制度，各農田水利會即按規定依據灌溉系統規模與需水量向主管機關辦理水權申請，且由於當時民生用水與工業用水之水量偏低，因此農業用水水權量所占比例極高。

　　隨著台灣社經環境轉變，民生及工業用水快速成長，新水資源開發不及，致乾旱時缺水議題備受關注，而農田水利會移用水所衍生之水權分配及向需水者所收取之加強灌溉管理費用，亦常為外界所討論。

　　依據「農田水利會組織通則」第 1 條：「農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。」及第 10 條農田水利會之任務之第 5 款「農田水利事業配合政府推行土地、農業、工業政策及農村建設事項。」因此，農田水利會係基於配合國家整體工業發展需要，配合辦理調用農業用水事宜，應屬合法之行為。

　　目前水利署對於部分農田水利會以加強灌溉管理方式，將節餘之水量常年供應給工廠或工業區，如其水權登記仍為農業用水，認將違反水利法之規定。為解決此一違法情形，水利署將要求各農田水利會變更水權登記後，方能合法供水。農田水利會應以提供農業灌溉用水為主要任務，因應未來水權登記政策改變，對於移用農業用水，應檢討是否影響農業灌溉用水，如有餘裕方能支援其他標的用水。

　　依據水利法第 22 條：「主管機關根據科學技術，認為該管區域內某水源之水量可以節約使用，得令已取得水權之原水權人，改善其取水、用水方法或設備，因此所有剩餘之水量，並得另行分配使用，但取得剩餘水量之水權人，應負擔原水權人改善之費用。」因此農田水利會依據「農業用水調度使用協調作業要點」規定，請求調用水者支付加強灌溉管理費用應無不妥之處。又「農田水利會組織通則」第 28 條「農田水利會得徵收建造物使用費、餘水使用費，列為事業收入。」、第 31 條「農田水利會每年度之全部收入，除用人及管理上必需之費用外，應全部用於水利設施之興建、養護及改善，並酌提公基金、災害準備金及折舊準備金。」農田水利會所收取之費用，均納入其預算內，受該會會務委員及農委會之監督管理，亦無外界所疑慮，淪為私人財產之問題。

四 . 農田水利會調用水措施之改進方案

　　現行各農田水利會調用農業用水概依經濟部訂頒「農業用水調度使用協調作業要點」規定程序辦理，而依該要點第 1 點：「經濟部為調處家用及公共給水與工業用水之用水人於枯旱或水源水量不足，需調用農業用水之水量時，因補償費用協議不成致生之爭議，特訂定本要點。」顯見其目的為調處調用水補償費計價爭議，而非規範調用農業用水機制。有關目前各農田水利會與需水者協商調用農業用水流程如附圖 1 。

　　現行運作機制，係由需水者與農田水利會就調用水量、調用水價、調用期限、補償金額及補償給付方式等事項直接協商，如協議內容雙方均能接受，即立契約執行，農委會與水利主管機關並無置喙空間；若協商不成，則先報請水利主管機關調處，如涉及農業生產，水利主管機關並通知農委會協助調處，其調處事項亦以調用水價為主，鮮有需調處調用水量與調用期限之情形，因此部分需協調案件，農委會事先均不知情，亦無法事先評估農田水利會所採取調度農業用水措施，是否已影響農民灌溉權益。

　　由於台灣水資源日益匱乏，新水資源開發不敷成長需求，復以受氣候變遷之影響，乾旱發生頻率日益提高，調用農業用水情形日益普遍。未來標的用水間，可朝建立合作夥伴關係，合作利用有限之水資源或開闢新水資源，農田水利會運用灌溉管理知識及技術，平時即採節水策略措施，優先使用河川水源，提升降雨量之有效利用率及河川水源之利用率，可減少由水庫供應之水量，將節省之水量寄存水庫，備為缺水時調整支援其他標的用水之需。

　　長久之計，可透過「農田水利會組織通則」修法作業，賦予農田水利會多角化經營之法令依據，使農田水利會可積極善用擁有之水資源，除可有助於民生及工業用水不足之緩和外，亦可改善農田水利會日益惡化之財務狀況，達到雙贏之目標。在完成前項修法前，為達適法性，建議爾後各農田水利會與其他標的簽訂調用水契約前，應先由需水單位之主管機關（經濟部、國科會或縣市政府）函請農委會協調農田水利會依據農田水利會組織通則第 10 條第 1 項第 5 款規定辦理農業水資源調用，農委會於收到需水單位之主管機關請求後，先函請農田水利會研提節約灌溉用水具體措施及計算可節餘水量、增加之管理經費等相關報告後，再召開結合產官學等專家學者組成之審查委員會，專案審查農田水利會所提方案之可行性與對農民灌溉作業之影響，方可同意農田水利會之調用行為，以強化農業用水管理。有關強化農田水利會調用農業用水機制構想流程如附圖 2 。

　　此外，過去亦有專家學者提出農田水利會可依據水利法第 14 條規定，另行成立水利公司並申請非農業標的水權，經營水利事業供應非農業標的用水，由於賦予農田水利會從事或投資與農田水利事業相關事業之法源－「農田水利會組織通則」修正案，行政院於 94 年 11 月 15 日函送請立法院審議，惟因屆期未審議而廢棄；立法院第 7 屆會期開議後，行政院復於 97 年 2 月 22 日再度將「農田水利會組織通則部分條文修正草案」重行送請立法院審議，業經立法院於 97 年 2 月 29 日第 7 會期第 2 次會議決議，交司法及法制、經濟兩委員會審查，惟迄未審查。農田水利會多角化經營法規通過前，仍可依前述農田水利會組織通則第 10 條第 1 項第 5 款規定辦理調度農業用水。

五 . 結論與建議

　　農田水利會擁有完整之取水、蓄水、輸水設施及農業水資源，並具有水管理專業組織及人才，以當前台灣社經環境，新水源開發日益困難，然為提供經濟發展所需之穩定用水，農田水利會可朝多元化經營供水事業，讓已開發之水源及已建設之水利設施，發揮多元化功能，擴大供水服務範圍。而農業與民生、工業用水標的間應朝建置合作夥伴關係，共同開發新水源，並預先建設調水之輸配水系統。在缺水時，加強聯繫協調，本互助、互補、互惠及共存共榮之精神，適時機動調整支援用水，有效紓解缺水壓力。

　　目前外界對於水權究屬公共財或準物權尚有爭議，雖然本文主張朝準物權之財產權角度思考，以活化水資源利用；惟仍涉及合理水權量之探討，在相關法規制度尚未完整建立前，對於調度農業用水機制，宜由加強行政作為上著手，亦即研議將目前各農田水利會與相關業者簽訂之移用水契約，由事後報備（甚至未報備）方式，改採事前由各主管機關（調用水者及供應農業用水者）之審查制度，強化各級機關之行政作為，同時建立各農田水利會依農田水利會組織通則第 10 條配合政府政策辦理調度用水之正當性。藉由事前之審查機制，避免外界對於農田水利會移調農業用水並收取餘水使用費，影響農民灌溉權益之疑義，並保障既有水權，不致因配合政府政策節水而被削減。