企劃處 林麗芳（註：駐美代表處經濟組）

一 . 前言

　　美國農業法案涉及民生、產業、社會福利、環境、外交等跨領域議題，平均約 5 年更新修正一次。由於 農產品產銷及貿易 涉及產業、學術研究及政府管理實施等各界不同的看法及意見 ，加上定期選舉民意代表的競選承諾，故每次修正，國會參眾議院農業委員會都會事先展開聽證會，檢視農業貿易及補貼政策，期於法案制定前，能有更周延的討論。

　　美國是全球重要的農產品出口國，與我國農產貿易關係密切。 2008 農業法案將 於 2012 年 9 月屆期， 由於農業法案為農業政策之法源 ， 其執行情形及各界意見，均會影響其下次修正規劃，值得觀察。本報告乃蒐集美國政府部門、國會及產業各界對 2008 農業法案有關農產品產銷補貼計畫及貿易政策執行情形 與看法 ， 提供我國制定農業政策之參考。

二 . 美國 2008 農業法案

　　2008 農業法案 （ Farm Bill ） ，又稱「 2008 糧食、保育與能源法案 （ Food, Conservation, and Energy Act of 2008 ） 」，延續 2002 年農業法案的立法精神與農產補貼架構，於 2008 年 6 月 18 日國會通過後執行，預算規模 2,840 億美元，其中農產品產銷計畫占總預算 15% 。

　　法案計分 15 篇，內容重點分別為農產品產銷計畫 （ Commodity programs ） 、保育 （ Conservation ） 、貿易計畫 （ Trade ） 、營養 （ Nutrition ） 、信貸 （ Credit ） 、農村發展 （ Rural Development ） 、研究 （ Research ） 、林業 （ Forestry ） 、能源 （ Energy ） 、園藝及有機農業 （ Horticulture and Organic Agriculture ） 、畜牧 （ Livestock ） 、作物保險及災害協助計畫 （ Crop Insurance and Disaster Assistance Programs ） 、農產品期貨 （ Commodity Futures ） 、貿易與稅相關條款 （ Trade and Tax Provisions ） 及其他事項 （ Miscellaneous ）。

　　由於美國預算緊縮，各界對農產品產銷計畫之補貼意見歧異，雖然 2008 農業法案目前僅 執行 2 年，國會參眾議院農業委員會已展開聽證會，檢視農業貿易及補貼政策，期對 2012 年 農業法案之制定，周延討論。

三 . 美國政府部門 執行 2008 農業法案 之情形

（ 一 ） 農產品產銷計畫

　　2008 農業法案第一篇 即為農產品產銷計畫 ， 主要針對小麥、飼料穀物、稻米、棉花、油籽作物、乳品、花生、蔗糖等大宗農產品，建構以收益為基礎的所得安全網。 農業部針對農產品產銷計畫相關條款，公布各項補貼支持政策及作法，其中包括棉花、牛奶收入損失合約計畫 （ Milk Income Loss Contract Program ） 、農場貸款計畫 （ Farm Loan Programs ） 、直接給付 （ Direct Payment ） 、反循環給付計畫 （ Counter-Cyclical Payment Program ） 、作物平均收入選擇計畫 （ Average Crop Revenue Election, ACRE ） 、給付限制改革等措施。依據 2008 年農業法案授權之農場所得安全網計畫，農業部農場服務局已支出 125 億美元。

　　其中 ACRE 計畫係 2008 年農業法案確保農民所得安全網，提供農民新的另項給付的選擇，其內容為補貼農民實際生產所得低於近 5 年單位面積平均產量（除去最高與最低年產量）與近 2 年全國生產者平均價格 9 成之乘積者。於 2009 年開始實施，農民可擇一選擇參加作物平均收入或反循環給付，惟選定後直到 2012 年皆不得變更。 2009 年選擇參加 ACRE 計畫的農場僅有 13 萬 4,000 家，約占符合登記參加 ACRE 計畫農場總數之 8% ，主要多為玉米、黃豆及小麥農家。農業部分析，比例偏低可能是因為 ACRE 計畫的結構及計算複雜，農民又必須在傳統反循環補貼及 ACRE 計畫 兩者中擇一參加，且選定後限期不得變更，對農民而言是困難的選擇。

　　另 2008 年農業法案授權農業部對偏遠非本土相連州之農牧業者，實施運輸費用歸墊計畫，補助偏遠地區包括園藝、水產養殖、花卉、糧食、飼料、纖維、畜牧等農產品，因地理條件不利農產品長距離運輸之成本支出，藉以提升市場競爭力。

（ 二 ） 農產貿易政策

　　2008 農業法案之農產貿易政策，仍繼續支持出口補貼及補助貿易拓展計畫，尤其是 市場拓銷計畫（ Market Access Program ）及國外市場開發計畫（ Foreign Market Development Program ）。 農業部 2010 會計年度總計提供 2 億 3,450 萬美元經費，協助 70 個農產品貿易團體、協會，進行農產品海外市場拓銷。 另外，農業部對於美國農產品輸入國的在地合作者 （ In-country collaborators ） ，新增水果蔬菜等特殊作物的出口補助經費，以促銷美國農產品。

　　農業部認為自由貿易協定有利於美國農業，乃積極推動簽署延宕多時的美國與哥倫比亞、巴拿馬及南韓自由貿易協定，並執行歐巴馬總統所提 5 年出口倍增的國家出口倡議，自 2010 年 1 月以來，已募集超過 1,500 家國外買主， 2010 年農產品出口順差預期增加至 270 億美元， 2011 年再增加達到 310 億美元，未來將持續赴國外進行農產品拓銷，並減少農產品貿易障礙。

　　農業部支持完成杜哈回合談判，以擴展市場進入的機會，並將中國、印度和巴西列為新興市場，優先處理新興市場關稅和非關稅的貿易障礙。

2008 農業法案亦授權將農業貿易發展與援助法（ PL480 ）更名為糧食和平法（ Food for Peace Act ），實施國外地方或區域性糧食援助採購計畫，以因應國外緊急糧食需求，擴大對國外低所得國家的農產品銷售，降低開發中國家因美國農業政策所產生的貿易扭曲。

（ 三 ） 立場及未來挑戰

　　農業部認為，農產品產銷計畫是強而有力的農民所得安全網，故主張繼續予以支持，鼓勵投資研究發展，以提升生產力，並強調作物保險、天然災害給付及直接給付，擴大農產品出口及發展更多國內市場等。

　　不同的農產品產銷補貼計畫間，缺乏策略性的協調，為 2008 年農業法案執行的困難之一，故農業部規劃 2012 年農業法案的重點，將由個別農場計畫之個別社區投資，轉變成區域性社區層級的計畫；並將導入新的區域性創新倡議，包括寬頻技術、再生能源及生物燃料、區域糧食體系和供應鏈、森林復育和私有地保育、獎勵生態市場等五部分。

四 . 美國國會對 2008 農業法案執行 之立場看法及意見

（ 一 ） 農產品產銷計畫

　　美國國會爲減少預算赤字，並使其他農業計畫補貼更具彈性，正在評估於 2012 年農業法案中，刪減農民所得安全網有關農民直接給付或農作物保險補貼，甚至考慮兩者同時刪減。直接給付係依據過去種植面積與產量計算而得，因並非根據農民當期產量計算，故與當期產品價格無關，不致扭曲生產與貿易，屬於 WTO 綠色措施，每年支出金額頗為穩定， 2008 年支出約 51 億美元， 2009 年為 49.6 億美元， 2010 年預計為 48 億美元。農作物保險賠償給付 2008 年支出約 45 億美元， 2009 年為 15 億美元。

　　其他的農業補貼，例如反循環給付 或 市場貸款補助 （ marketing loan benefits ） ，均須農產品市場價格低於一定程度方能啟動。美國反循環給付 2009 年支出金額為 12.3 億美元， 2010 年由於棉花市場價格走強，預計支出金額僅為 8 億 9,500 萬美元。市場貸款補助亦與市場價格有關， 2010 年預計支出金額為 9,500 萬美元，較 2009 年之支出金額減少 90 % 。 由於目前農產品市場價格高，此部分補貼支出金額少，國會可能不會刪減此部分補貼。

　　美國眾議院農業委員會主席 Collin Peterson （ D-MN ） 認為， 2008 農業法案的執行，延續農民所得安全網的功能，傳統的農產品產銷計畫的經費僅占農業法案經費的小部分，卻是確保農民、牧者所得的重要計畫，對美國農業有其必要性。農業委員會首席議員 Frank Lucas （ R-OK ） 認為， 2008 農業法案很多新的計畫尚未完全實施，例如 ACRE 計畫就尚未撥付任何經費，倘政府刪減農場補貼計畫，恐會衝擊農產品貿易之拓展，並增加生產者行政規定等的負擔。

　　參議院農業委員會主席 Blanche Lincoln （ D-AR ） 強調， 2008 農業法案應強化家庭式農場及牧場的所得安全網，認為 2008 農業法案所得安全網不夠周延，盼在 2012 農業法案訂定前，農業部提出改善措施，例如發展新的工具，以協助生產者對農產品價格、產量、收益、風險等有較好的管理。農業委員會首席議員 Saxby Chambliss （ R-GA ） 與眾議院首席議員 Frank Lucas （ R-OK ） 的立場相似，認為 2008 農業法案尚有很多計畫未完全執行，目前討論 2012 年農業法案之時機尚未成熟，並抨擊農業部要求刪減 2012 年預算之法定農場計畫經費，以取代刪減自由裁量預算 （ discretionary spending ） 的作法。

（ 二 ） 農產貿易政策

　　參議院農業委員會 Blanche Lincoln 主席、首席議員 Saxby Chambliss 及多數農業州參眾議員 皆支持通過對哥倫比亞、巴拿馬、南韓的自由貿易協定，並 盼 WTO 杜哈回合農業談判能儘早以具野心且平衡（ Balanced and Ambitious ）的方式完成。

（ 三 ） 立場及未來挑戰

　　美國國會對 2012 年農業法案最關切的問題為政府預算，參議院農業委員會主席 Blanche Lincoln 、 眾議院農業委員會主席 Peterson 及 首席議員 Lucas 皆主張 ， 2012 年農業法案應以 2008 年法案為基準，不增加預算，以避免政府預算赤字加劇。 2002 年農業法案增加 795 億美元的預算， 2008 年農業法案則增加 70 億美元，而 2012 年農業法案能否維持 2008 年農業法案的預算基準，仍待商榷。尤其 2012 年多項保育計畫即將結束，即使預算維持 2008 年農業法案額度，仍比 2008 年農業法案起始執行的預算困難，囿於預算經費，預測各利益團體競爭及削減農產品產銷計畫的經費，將是 2012 年農業法案折衝的重要議題。

五 . 產業界對 2008 農業法案執行 之立場看法及意見

（ 一 ） 農產品產銷計畫

　　美國最大的農民團體農業局聯盟（ American Farm Bureau Federation ）對於 2008 年農業法案的所得安全網，表示滿意，惟某些 農產品產銷 計畫有部分缺口及重複性必須提出檢討。例如 2008 年農業法案在 ACRE 計畫及收入補貼保證給付 （ Supplemental Revenue Assurance Payments, SURE ） 計畫之建立過程，由於兩者均提供收入損失的補貼，而非補貼價格或產量的風險，因此農產品產銷計畫及作物保險計畫的界線被模糊，導致有些農民同時符合 ACRE 及 SURE 的補貼資格，而有些農民則完全不符合兩者之補貼資格。農業局聯盟主席 Bob Stallman 表示，直接給付是未來最可能被刪減的補貼項目，惟基於農民所得安全網考量，倘刪減直接給付，其他農業補貼計畫可能必須配合一併進行改革。

　　全國農民聯盟 （ National Farmers Union, NFU ）則認為，直接給付制度對穩定市場價格的效果最低，又不符合社會公義及期待， 主張以反循環補貼、 ACRE 計畫及防止市場波動的措施，取代僅在農產品價格低落或產量損失時補助農民的所得安全網計畫。另建議修正農民登記程序，免除收入損失證明之要求，啟動基準應設於縣市鄉鎮層級的生產標準而非設於州層級的標準等多項計畫內容。

（ 二 ） 農產貿易政策

　　美國農業局聯盟向來主張，儘速通過與哥倫比亞、巴拿馬及南韓之自由貿易協定，並積極尋求美國農產品出口市場機會。但全國農民聯盟對於農業貿易政策較趨保守，呼籲對完全不受拘束的自由貿易允宜謹慎小心，聯盟主席 Robert Johnson 表示，透過自由貿易協定開放海外市場，將可能因外國農產品的進口，對美國農民及生產者造成傷害。

　　全國農民聯盟對杜哈回合談判的立場，是在調整美國農業政策，讓補貼與價格支持連結一起，該聯盟主張與古巴貿易正常化，並抨擊 CAFTA 及 NAFTA 對農產品價格極具殺傷力。

　　美國其他農業產業協會例如全國豬肉生產者協會、美國黃豆協會、玉米精製協會、全國牛肉協會、全國牛奶生產者協會、全國乳製品出口委員會、全國油籽加工協會、西北園藝委員會、美國小麥協會及家禽及蛋類出口委員會等全國 57 個農業、飼料及食品團體，均支持儘速批准懸宕多時之自由貿易協定，並強調國際貿易對美國農業、食品加工業及出口商均非常重要。目前美國產品出口至巴拿馬、哥倫比亞、南韓之關稅，均比該國產品出口至美國為高，倘自由貿易協定生效後，美國農產品出口關稅可望逐年調降至零，提升美農產品出口之競爭力。

（ 三 ） 立場及未來挑戰

　　美國農業局聯盟認為 2012 年新農業法案的最大挑戰在於預算及如何平衡包括保育、農民團體、營養、畜牧團體等各方的利益，故積極鼓吹國會制定 2012 年農業法案，應維持 2008 年農業法案的經費架構及基準，建議應符合財政上負責任的農業政策，補助的結構應與 2008 年之原則相當，例如增加某項保育經費，即應刪減另一部分之保育經費；對農業團體必須有利，且各領域的農業團體利益皆宜均衡；將 WTO 的貿易規範列入考量，尤其是 WTO 的義務及訴訟的規定；以及符合農業成功的穩定商業環境等。

　　全國農民聯盟則認為， 2008 年農業法案比 2002 年農業法案成功，惟適逢經濟衰退，很多農民及牧者面臨前所未有的困境，故主張 2012 年農業法案應將農產品市場價格大幅波動、能源價格高漲、年輕農民外移以及農村就業機會等因素，充分列入考量。

六 . 結語

　　2008 農業法案歷經布希政府兩次否決（ veto ） ，以及參眾兩院駁回否決 （ override the veto ），其過程至為艱辛。 在國際上其政策措施又遭部分 WTO 會員國提出貿易仲裁，尤其是大幅的農業補貼支出，更是農產品出口國家關切及抨擊的議題，很多國家甚至指責美國為農產品貿易及 WTO 杜哈回合農業談判進展的絆腳石。未來 2012 年農業法案， 國會基於選舉仍盼 制定具 有野心的法案，惟政府部門囿於預算，亟盼精簡部分農場計畫，並開創新的具創意的計畫， 預料將又是一場政治角力。

我國為美國第 7 大農產品出口國，與美國大幅補貼及強力對外拓展貿易的農業政策關係密切。尤其美國的農產品產銷計畫及新實施 以收入為基礎給付之 ACRE 計畫， 其計算與當期作物價格有關 ， 是否符合 WTO 農業協定 等，亦是我國及各國注意的焦點。 目前美國 各農業團體已展開遊說，而國會參眾議員亦已在各州召開聽證會，並檢視農業政策目前執行情形及未來法案各項計畫之執行， 值得我密切觀察。