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89年4月(第94期)

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日本因應WTO談判有關農業提案及政策改革方向


一. 農政改革的基本方向 (概要)
二. 日本因應農作談判所準備之提案
三、日本因應林產品及水產品談判所準備的提案
四、日本農業多功能特性之具體內容
五、現行WTO協議中有關出口的規章
六、日本有關基因轉殖(GMO)的補充提案
 
農委會秘書室主任 黃明耀

一. 農政改革的基本方向 (概要)

(一)農政改革的基本思路 基於全體國民的立場,重新評估現行《農業基本法》擬定的戰後農政,重新建立新的農業政策,目的在保證日本農業的可持續發展和農村的振興,以實現國民要求農業和農村確保的食品穩定供應,同時使農業和農村能充分發揮其多功能的特性。

(二)擴大國內農業生產,確保糧食穩定供應和糧食安全保障

  1. 擴大國內農業生產

      透過農業結構改革等措施來提高生產效率,採取每一地區都能因地制宜地展開農業生產,同時加強國內農業與消費者、食品產業等之間的聯繫。擴大國內農業生產、改善國民的飲食生活,同時加強有關政策的執行力,擬訂"糧食自給率"目標,使所有部門、領域人員都能打成一片謀求實現此目標。

  2. 確保穩定的進口管道,並實行妥適的糧食儲備

      為確保穩定的糧食進口,要與糧食出口國家保持良好的關係,同時要準確掌握世界糧食供求的動向,並對主要糧食進行有效的儲備,以防糧食供應短缺。

  3. 建立能應付不測事態時的危機管理體制

      建立能迅速收集和分析有關不測事態的動態,並按形勢的變化在農業生產上及時轉換生產品種、監視市場價格浮動、確保物資流通等方面的機制。

  4. 開拓有關糧食與農業方面的國際合作

      為謀求世界的糧食供求穩定,要加強和充實技術合作、資金合作(包括向開發中國家派遣專家、接受進修等人員) 同時還要恰當地運用糧食支援機制。

(三)制定充分重視消費者立場的糧食政策

  確保飲食生活上的安全性與食品質量,改進食品的標示及規格,使消費者能安全而放心地攝取食物,並積極向廣大民眾提供有關飲食生活的動向訊息、灌輸飲食知識教育。此外,還要改進和加強食品的標示、規格制度,以便消費者能合適選擇商品。

  改善食品產業經營體質,提高食品流通效率,食品產業要主動採取加強與國內農業生產之間的聯繫,促使食品經營企業能加強其經營基礎,爭取健全食品產業的體質,及加強"食品批發市場"的功能、機制,提高食品流通的效率、活絡食品流通。

(四)確保耕地及水資源等農業生產基礎設施

  1. 確保優良耕地等的農業生產基礎設施

      要採取各種措施,使農業生產中最為重要的耕地資源能始終維持在最佳狀態,達到農田的有效利用,扶植可以穩定獲得經濟效益的農業經營,要促使把耕地的利用集聚於務農之中堅階層手中。為此,要重新評估過去制定的農田管理上的各種制度以及農業生產環境實質建設。

  2. 建設農業生產基礎設施

      為確保糧食的穩定供應、提高農業的勞動生產率,根據"土地改良長期規劃"以及每一地區農田的具體條件,注重環保要求的前提下,加強灌排設施、"大面積"規劃等有關耕地和農業用水的生產基礎設施。同時,對於具有國土保安與環保公益功能的土地改良設施要予以維護,並研討加強政府管理體制;此外,配合農業結構的變化、人們的食品需求多樣化趨勢、對環保意識的提昇等社會和經濟形勢的變化,綜合重新評估現有土地改良制度。

(五)培養能夠挑起農業重擔的中堅階層

  1. 確保能夠挑起農業重擔的中堅階層

      透過各種管道,確保和培養能挑起農業生產各領域重擔的中堅階層,根據各地區的具體條件建立多種方式農業經營體制 (包括"法人"體制的經營)。

  2. 提高農村婦女的地位

      要促使婦女能參加農業經營,或農村的社會活動;同時考慮今後"少子化"、"高齡化"日漸嚴重的趨勢,健全各種社會條件,使婦女能發揮其才能。

  3. 建立高齡務農人員的福利制度

      要創造條件使高齡務農人員能樂於發揮其技術和才能,使他們能感到參加務農活動意義的良好環境,建立整個地區支援高齡老人的福利制度。

(六)穩定和發展農業經營

  1. 建立農產品價格形成機制及穩定農業經營的措施。

    (1)建立基本市場原理的農產品價格形成機制,重新評估整個物價政策,使農產品的供需情勢能適當地反映於農產品價格,以利謀求維持和擴大國內農業生產、供應市場需求,特別要重新評估有關小麥、大豆的耕地利用型農業的作物制度。

    (2)實行有利於穩定農業經營的政策,以便重新評估物價政策之後,仍能確保農民收入,為使農產品價格的下跌,不致影響務農中堅階層的生產意願,要在重新評估物價政策及確保農民收入的措施,以緩和價格下跌對農業經營之衝擊。並依所改訂的每項農產品價格,及穩定農業經營等措施的實行步驟,同時研討穩定農業經營的具體措施 (並非針對每一項農產品的措施) ,以支援務農的中堅階層。

  2. 充實農業經營政策,將各項政策措施資源集中培植對農業經營意願較強的中堅階層,並協助資金籌措、確保從事農業、提高技術等有關農業經營所有部門的系統性支援措施。

(七)新技術的開發與推廣

  為提昇農業生產、提高農產品的質量與食品的安全性,同時確保和培養務農中堅階層,要有重點地開發和推廣新技術。並著重實效和效益的事業運營方式,重新評估各種技術推廣事業,以符合每一位務農中堅人材經營實際情形的細緻技術推廣活動。

(八)發揮農業的自然循環功能

  為充分發揮農業原有的自然循環功能,同時謀求農業的永續發展,透過新的立法等措施促使有計畫地轉變為理想的農業生產方式,妥適管理家畜糞尿、促進有機物資源的循環利用。另應重視世界各國有關農業生產環境功能方面的政策、措施動向及國際上的限制動向等資訊,以積極研討農業在環保上必須採取的政策。

(九)充分發揮農業與農村所具備多功能的特性

  1. 宣導農業與農村所具備多功能的特性

      要廣泛提供資訊,並展開宣導活動,使全體國民都能正確理解農業與農村所發揮著穩定供應糧食、防止洪水、保持水資源等多功能,以及達到保護國民的生活與生命、財產等多方面功能,使農業與農村的重要地位能夠受到應有正面評價。

  2. 山坡地區實行"直接補貼"等制度

      山坡地區發揮保護下游居民以及國民的生命、財產,可稱之為"防波堤"的公益作用。為活絡這些地區的經濟、發揚其地理上的優勢,一定要振興農林業,發展有利於維護農田、林地、完善生活基礎設施的綜合性建設工程,促使人們樂於定居於這些地區。

      為防止人們放棄山坡地等地區的耕種,以利確保其公益性功能,要與原有政策取得協調的前提下,自2000年度起研究實行"直接補貼制度"的可能性。

(十)重新評估農業團體組織的作用問題

  要進一步明確,農協、農業委員會、農業共濟團體、土地改良區等各種系統組織的應有功能,以實現組織的簡化、合理化,並提高事業經營的效率。

二. 日本因應農作談判所準備之提案

(一)提案要點 (下一回談判的目的)

  1. 下一回談判的目的在於謀求建立一個對糧食進口國家、出口國家或已開發國家、開發中國家均為公正、公平的貿易規則,並以此作為各國農業都能共存的國際準則。
  2. 為此,須確保以下幾點:

    (1)要能展現農業多功能之重要性,同時使各國都能順利實行其農業政策,並充分照顧到各國農業的自然條件、歷史背景等的不同因素;

    (2)特別是就農業多功能之一的"糧食安全保障"之重要性而言,鑑於存在著國際性的糧食供需不穩定以及發展中國家處於飢餓、營養不足狀態等現況,應能展現糧食生產必須考慮自己國內農業的基本原則;

    (3)應有利於維持出口國家和進口國家之間的權利與義務的平衡。 (下一回談判時的基本觀點)

  3. (鑑於上述情形,日本應持的基本觀點)

    (1)為維持進出口國家間的權利與義務之平衡,要加強規範出口業務:包括禁止或限制出口的措施、出口稅、出口補貼及出口國家貿易等規章。

    (2)同時能維持其它現行WTO農業協議規章的架構,又有利於促進各國正致力面向市場的政策轉變,再參照現行推動農業協議的經驗等內容,加以重新評估。

  4. 對於開發中國家,要根據其國情需要,在執行協議規定的義務和實現"糧食安全保障"在內的問題予以特別的關照。
  5. 對基因轉殖(GMO)產品等新課題,也要以積極的態度加以探討。 (下一回談判的內容)
  6. 鑑於農業具有與其他部門不同的特性,需要綜合性地考慮支持、邊境措施、出口規章等多方面的因素,下一回有關農業的談判應設立獨立的農業談判小組,以高效率,且綜合進行有關境內支持、邊境措施、出口規章等問題的談判。
  7. 此外,基因轉殖產品等新課題,應於合適的場合,站在多方面立場分析現狀、理出所存在的問題,並整理與現行各協議之間的關係等問題。

(二)日本因應下一回農業談判所準備的提案

◎WTO協議於1995年1月生效以來,WTO的各加入國正盡最大的努力落實烏拉圭回合農業協議。 然而,從制定對於糧食進口國家、出口國家,或先進國家、開發中國家之間均為公平、且公正的貿易規章的要求來看,烏拉圭回合所達成的農業協議也許還不盡理想。

◎鑑於上述觀點以及有利於促進各國農業改革都能順利推動,同時參照各國已往實行政策的經驗,下一回農業談判時,應把下列三點作為談判的目標:

即1.要能展現農業所擁有的多功能之重要性;
 2.要充分考慮可作為其多功能之一的"糧食安全保障"問題;
 3.維持進出口國家之間權利與義務的平衡。

◎為實現上述談判目標,制定公正公平的貿易規章,使各國都能在各自不同的自然條件、歷史發展和文化背景等的前提下,展開發揮具各自特色的農業生產,形成各國農業都能長久共存的局面。

  1. 農業多功能的特性

    (1)農業是與自然環境相協調的生產活動,生產和供給農產品,或將 糧食供應陷入困境時能夠減小"糧食安全保障"上的風險、國土保安和 維護環境、良好景觀等多功能的特性。

    (2)上述農業的多功能具有以下特性:

    1. 其大部分經濟效益表現於外部,而很難用價格來準確計算其價 值,又是與農業生產密不可分的功能,也不可能用來做實質交易。
    2. 發揮多功能的農業生產手法,很難以市場原理加以實現。
    3. 為此,要貫徹糧食生產必須考慮自己國內農業的基本原則,並且使農業能發揮其多功能,就必須進行一定的政策干預。但是,在國際準則上如何讓各國的農業發揮其多功能而實行的政策干預,並且容許干涉到什麼程度,都需要參照已往履行農業協議的經驗等的基礎上,加以仔細探討。
  2. 糧食安全保障

    (1)糧食是人類用來維持生命和健康的基本物資,確保其穩定供應是國家對國民的責任,特別是對於糧食純進口國家而言,無論在任何情況下,都要保證穩定供應維持國民生命、過健康生活所需的糧食。

    (2)綜觀世界糧食供應的現狀,由於農產品的外貿出口集中在特定的國家或地區、農產品外貿具有易受異常氣象影響等特性,本來就存在著很不穩定因素,近來尤受厄爾尼諾現象之類異常氣象等的影響,短期內不穩定因素還會增大;同時由於開發中國家人口的大幅增加,經濟成長帶來了飼料穀物需求會趨於增加等原因,中長期有可能出現糧食供應緊張的局勢。

    (3)對於有飢餓、營養不足的開發中國家,解決"糧食安全保障"問題乃是最重要的政策課題。除短期的、臨時應急糧食援助來確保必要的糧食外,同時還需要支援能具備長期可持續的糧食生產能力。尤其需要仔細研討,如何才能讓糧食純進口開發中國家有效解決問題的具體方案。

    (4)作為確保"糧食安全保障"的政策手段,除擴大國內農業生產外,還可採取儲備或進口的措施。但過分依靠進口,則會有以下問題:

    1. 今後短期內,全世界的糧食供求不穩定因素將增多,中長期預測 也有可能出現供不應求的情形;
    2. 農產品中占外銷的總量比率一般都較小,而主要農產品的出口集中在特定的少數國家或地區等的現況,有可能加深農產品外貿上的不安定程度;
    3. 有經濟實力的進口國家在糧食不足時大量採購,會給國際市場帶來不良影響。

      另外,為解決緊急的需求,儲備糧食雖屬有效的措施,但由於質量和成本等原因,只能作為一種短期性應急措施。

    (5)為確保"糧食安全保障",必須把擴大國內農業生產作為糧食供應的根本措施,但是國際準則上如何看待各國為此進行必要政策干預,並且容許干涉到什麼程度,都需要參照已往履行農業協議等經驗,加以仔細探討。

    (6)在探討此一問題時,不應以主要農產品為對象籠統地討論,而是應該劃分各品目的生產、國際貿易或消費上的特性。當然不應只謀求確保必要的數量,也要重視質量,以穩定的價格得到供應。

    (7)綜上所述,為確保"糧食安全保障"而進行的國內農業生產,不只是單純地生產農產品功能,還應考慮糧食供應不足等不測事態發生時,達到分散危機的重要作用。由此可知,政府致力確保國內農業生產,也是保證讓農業能發揮其多功能的特性。

  3. 加強對出口的管制

    (1)農產品、林產品、水產品等項初級產品在國際貿易上屬"非彈性商品";進口國家很多,而不少品目只集中在特定的出口國家。所以形成出口一方的任意行動可能造成國際價格波動的情事。

    (2)烏拉圭回合達成協議--在進口業務上原則同意把限制進口數量、"可變徵收費"等所有關稅以外的邊境措施,換成關稅。而與此相反在出口業務上,對於禁止或限制出口的措施、出口稅或出口補貼等的規章則較為寬鬆。

    (3)就出口國家的外貿而言,在有關出口的規章普遍比進口者寬鬆的情況下,有可能通過採用雙重價格制,或按不同出口對象國家設定不同價格,以削減出口補貼等變相執行規定的情形。

    (4)從要求進出口國家之間的權利與義務平衡的角度,或是從進口國家的"糧食安全保障"的角度來看,上述現象都是個問題。所以,有必要就強化有關出口規章的事宜進行充分的討論。

  4. 國內的支持

    (1)由於農業所發揮多功能的特性與農業生產密切相關,即屬於公共性財產,因此為加強國內支持而進行的政策干預不能與生產完全隔開,而且要使農業能充分發揮其多功能 (其中包括"糧食安全保障") ,進行一定程度的政策干預 (即國內支持) 是必不可少的。

    (2)目前劃分"綠色"、"藍色"、"黃色" ("黃色"的根據是綜合AMS的約定) 實行的國內支持政策之架構具有一定的合理性。若要從根本上對其重新評估,將把"綠色"的政策與農業生產完全隔開、徹底去除外貿的歪曲成分,是不可能的。 因此,應該在基本維持這一架構的同時,參照過去履行農業協議的經驗等情形,重新評估現有"綠色"政策的條件和範圍,以促進各國致力面向市場的政策轉換。

    (3)在進行面向市場的政策轉換時,不能否定作為將政策順利地從"黃色"轉到"綠色"時所需的過渡性"藍色"政策。再說,由於"藍色"政策的外貿歪曲成分,或對生產刺激等的效果較"黃色"政策小,故應讓"藍色"政策繼續,並積極地評價其存在意義。

    (4)再者,在考慮列為削減對象的 "黃色"政策時,應照顧到各國面向市場的政策轉換之進展情形,以現行的綜合AMS等架構基礎上,確保各國執行政策的靈活性。

  5. 開放市場的問題

    (1)在WTO制度下,"關稅"屬於調節有關農產品外貿上的各種自然,或經濟性條件差距的唯一正當的手段。曾在烏拉圭農業談判時,對"數量限制"等非關稅措施原則上加以"關稅化"也是基於這種想法。 因此,討論邊境措施不應只是提及進口國家的關稅,還需考慮農業的多功能,或實際生產狀況的基礎上,採取兼顧平衡的措施。

    (2)對農產品純進口國家來說,為確保"糧食安全保障"則必須把擴大國內農業生產視為糧食供應的基本措施。為此,有必要把合理的邊境措施與國內支持結合起來。根據允許出口國家採取必要出口限制措施例外規章,則應允許進口國家也為確保其"糧食安全保障"而採取邊境措施。我們認為這是進口國家的應有權利之一。

    (3)現有關稅標準是各個國家根據已往多次貿易談判的結果或其地理、自然條件,或者每一農產品目的具體情況等情形下設定的。再說,基於烏拉圭回合協議規定的"關稅化"品目的二次稅率,基本上是以內外差價基礎上設定的。 在討論關稅的標準時,需要充分考慮上述情形和背景,以利維持一定標準的農業生產,以及由此農業生產波及的多功能等因素。此外,在評估市場開放的標準時,需充分考慮與履行烏拉圭回合達成的協議之經驗,或進口國家的需求動向等相符的合適內容。再有,關於加工食品的邊境措施,則需照顧到食品產業向國民穩定供應優質食品研究發揮的重要作用,以及食品產業健全發展的問題。

    (4)農產品和加工食品的邊境措施需考慮每一品目的實際狀況,作個別具體研討,不應忽視其個體特殊情形而做出劃一的規定。

    (5)就保護安全的問題而言,應充分考慮農產品特性,研討制度或運用的細節,以便能機動、有效對待進口量劇增等情事。

  6. 對開發中國家的措施

    (1)鑑於WTO加入國大多屬開發中國家,如何把開發中國家納人WTO的體制內,使開發中國家能圓滿履行協議所規定的義務,乃是重要課題。為此,應根據各開發中國家的現狀和需求,特研究一下諸如規定額度 (Capacity Building) 等支援,使他們能圓滿履行協議。

    (2)此外,對因飢餓、營養不足之類問題的開發中國家來說,"糧食安全保障"是需最優先考慮的政策課題。採取短期性臨時措施來確保必要的糧食果然需要,還必須對其支援,以便能不斷提高長期永續的生產糧食能力。

  7. 對新出現課題的對策

    (1)近年來,消費者所關注的有關食品的安全性、再利用、有機農作物之類農產品、食品部門的課題日益增多。而這些都是在烏拉圭回合農業談判時未曾顯露的新課題。在下一回談判時需對此類課題加以妥善處理。

    (2)近年來有關GMO 的技術開發頗有進展,其生產或利用這些技術的食品生產在迅速增多。從而產生了圍繞GMO的生產或進出口、商品標示、權利保護之類眾多新課題。

    (3)由於以上內容為典型的新課題,大多屬於橫跨現行WTO協議的問題,故很難在現行WTO的制度或架構之下加以妥善解決。

  8. 下一回談判的內容

    (1)綜上所述,鑑於農業因有與其他部門不同的特性,需要綜合性地考慮取得國內的支持、邊境措施、出口規章等多方面的因素,下一回有關農業的談判應設立獨立的農業談判小組,以高效率地綜合進行有關取得國內支持、邊境措施、出口規章等問題的談判。

    (2)對基因轉殖產品等新課題,則站在各種立場分析現狀、理出所存在的問題,並整理與現行各協議之間的關係。

三、日本因應林產品及水產品談判所準備的提案

(一)提案要點 (下一回談判的目的)

  1. 加強森林資源及水產資源等可再生的有限天然資源的妥善保護和管理,以利資源的可持續利用,同時建立一個對出口和進口國家均為公正且真正公平的貿易規章。 (下一回談判時的基本觀點)
  2. 將林產品或水產品等可再生的有限天然資源作為下一回談判時,要充分考慮全球規模的環境問題以及其它國際架構中的構思和規定等的情形,宜本於綜合性的觀點加以討論。 (林產品)
  3. 森林屬擁有多公益功能的天然資源,只有通過包括林業生產活動在內的適當管理,才能維持和發揮其功能。在有關林產品貿易談判時,應以不妨礙永續森林經營前提。
  4. 根據對出口國國家一方在原木出口時存在的貿易歪曲措施進行管制之規章不力的現象,應就其所採取的措施認真討論,使談判能真正展現公正。
  5. 要討論開放市場問題時,應促使形成一個進口國家、出口國家雙方的林業和木材產業都能維持和發展,同時有利於森林能繼續發揮其公益功能的邊境措施規章。 (水產品)
  6. 在討論水產品市場開放問題,要參照各國水產資源保存、管理義務的履行狀況、穩定水產品供應及各國漁業和漁村所產生的正面作用和功能,在此基礎上形成邊境措施規章,以防止坐享其成,或忽視資源管理的過度捕撈等現象。
  7. 在研討"漁業補貼"問題時,應站在如何才能確保資源永續利用的觀點,提出所有阻礙因素,並以此重點性討論。此外,應積極評價資源永續利用做出貢獻的"漁業補貼"所起的作用。這一業務應交給深入了解漁業管理領域問題的FAO去做,而WTO要充分意識這一專業性業務的重要性,研究"漁業補貼"的問題。 (下一回談判的場面)
  8. 對林產品及水產品等有限的天然資源而言,應考慮到全球性的環境問題和資源的保存、管理等之重要性,從確保資源的可持續利用之角度來看,站在綜合性觀點研討有關的問題。應與其它非農產品劃開,另行組成專案小組進行議論。

(二)日本因應林產品及水產品下一回談判所準備的提案

  森林資源及水產資源等可再生的有限天然資源而言,如果不採取妥適的管理措施,則有可能出現枯竭。因此僅著重經濟上的短期利益去改進開放市場的問題,就無法確保資源永續利用。所以應與其他非農產品劃開,組成專案研討小組進行討論,使其成為能著重全球性環境議題和資源的保存、管理等問題的談判基礎。

林產品:

  1. 森林的公益性功能

    (1)森林資源不只是生產樹木,還具有國土保安、涵養水資源、保健、供人們休閒、防止地球變暖等公益性功能,而這些都對人類起著舉足輕重的作用。有關這一問題曾在UNCED、有關FAO林業的《羅馬宣言》等國際會議上獲致共識,目前已成為極其重要共同的努力目標。

    (2)日本地形起伏陡峻、地質脆弱,具有容易發生山區災害,透過森林的保安、維護等措施建設具有較強抗災能力的國土;另外,就森林而言,必須採用間伐等適當的維護管理、致力循環利用,才能充分發揮森林的公益性功能。因此,有必要採取妥善措施,促使擴大永續發展的森林經營,以便森林發揮其公益性功能。

  2. 涉及全球性環境問題和永續的森林經營

    (1)1992年的地球首腦會議以後,人們對全球性環境問題的關心日益高漲,可持續的森林經營已成為最重要課題之一。

    (2)以熱帶林為中心的森林正迅速減少、惡化,為阻止這些現象,並尋找森林的保安和利用能互相協調的途徑,出口國家應致力採取永續經營森林,以及加強環保之妥善政策,以防止木材貿易給環境帶來的不良影響。另一方面,對於木材進口國家而言,應做到即使進口木材,仍能使本國的林業取得經濟核算,以便實現本國的永續森林經營。

    (3)考慮到森林資源的這些特徵,在下一回談判時,應同時顧及各國的不同自然、社會條件的情形下,討論環境問題、可持續的森林經營以及開放市場問題。

  3. 對木材出口國家的限制

    (1)主要木材出口國家中,有許多國家可能違反"一般性廢除數量限制"的WTO協定第11條款 (有關原木出口規定)。對這種措施的限制,在實務上不夠完善。此外,部分木材出口國家在原木及成品之間設定出口稅的徵稅差額,以保護自己國內的產業。

    (2)為能展現木材貿易的這一特性,不僅要對進口關稅,還要對其出口限制、出口稅問題進行商討,以確保進、出口國家之間的權利和義務的平衡,同時制定雙方都能健全維持和發展自己國家的林業和木材產業,及有利於促使森林繼續發揮其公益性功能的國際性規章。

  4. 開放市場的應有狀態

    (1)森林資源要經過適當的管理才能發揮其公益性功能,否則資源本身及其公益性功能也會喪失,甚至可能給國民生活帶來重大影響。

    (2)為此,要討論有關林產品貿易的邊境措施的規章時,應有利於維持和健全發展各個國家的林業和木材產業,使森林的公益性功能更得以發揮。

水產品:

  1. 有利於保存管理水產資源的貿易規章

    (1)水產品屬於如不適當管理就會枯竭的、可再生有限天然資源,然而,世界上的大多水產資源目前處於過度捕撈的狀況。由於世界產量約40%被列入國際貿易的對象,對水產品貿易而言,應建立能展現有利於補充和加強永續利用水產資源的談判基礎。為此,最好設立一個獨立於礦產工業品的小組專案討論。

    (2)如果不採取妥善的資源管理措施的情形下,放任自由貿易,則有可能助長忽視資源狀況的過度捕撈,或導致此等漁獲的商品作為進出口的交易對象流通的可能性。實際上,目前在ICCAT (大西洋鮪類保護委員會) 等國際性資源管理基礎下,正採取限制貿易措施,以確保資源的保護和管理效果。另外,也有一些國家制定了獨自的貿易限制措施。

    (3)水產品為人們提供寶貴的動物蛋白質,具有"糧食安全保障"的功能,如過度捕撈將造成資源的減少,威脅著永續的供給。為要隱定地供應水產品,不應對特定的種類採取過分保護的情形下,均勻地利用所有生態系水產資源的同時,各國必須履行妥善管理自己國家的海域和漁業的義務,並應基於自己國家的生產,對本國國民穩定提供水產品。 另外,還應充分考慮到如何才能發揮漁業及漁村所具有的維護地區社會、管理沿海地區、對環境保護作出貢獻、向國民提供休閒活動的機會等作用和功能。

  2. 開放市場的問題

    (1)在研討水產品的關稅和非關稅措施時,應考慮到與保護資源措施之間的關係,各國對水產資源的保存和管理義務的履行狀況;穩定供應水產品的觀點;漁業和漁村對社會、經濟、文化所產生的作用等因素。

    (2)還應考慮到不要助長不負擔任何資源管理費用的情形下,及增加在海上從事低成本的捕撈作業;不致過度捕撈,忽視資源管理重要性的情事。

  3. 漁業補貼

    (1)"漁業補貼"問題的癥結在如何才能確保資源的永續利用,找出一切妨礙永續利用的主要因素,尋求對策。部分"漁業補貼"在達到削減過度捕撈能力、加強資源管理、保護和培育資源等方面具有效作用,對此類"漁業補貼"的意義應給予正面的評價。

    (2)凡屬專業性業務,應交給深入了解漁業管理領域問題的FAO去負責。

    (3)破壞永續性資源利用的所有因素,應列為討論WTO對"漁業補貼"項下重要議題之一。

四、日本農業多功能特性之具體內容

  農業所發揮的多功能之重要意義,在1999年5月舉行的OECD部長級理事會公報上獲得確認。由於各國的歷史發展和自然條件等的不同,上述多功能的具體內容會有所不同。主要有以下功能:

(一)國土保安

  1. 防洪功能

      水田四周有田埂,大雨時可暫時蓄水,慢慢地將水排到下游及四周,從而達到防洪和減輕洪水泛濫的作用。旱田則透過耕作土壤中可產生和形成空隙,有利於暫時儲留雨水,從而可防止急劇的逕流,達到防洪、減輕洪水泛濫的作用。這種臨時儲留雨水的能力,日本耕地全部加起來有60億m3(水田為52億m3,旱田為8億m3)。有人試算如需建設具備同等儲留雨水能力的防洪大壩,則需投入560,000億日元、每年的折舊費和維護費需要30,000億日元。

  2. 防止土壤被侵蝕的功能

      在農田種植農作物時需修補田埂、投入有機物、再加上耕種時需保持農地平坦,這一些耕種活動都有利於保持土壤膨鬆潤澤、又可抑制水或風的侵蝕而造成的土壤流失。有人試算:如果放棄耕作,每1公頃的山坡地和平地的土壤流失雖分別為每年16噸和6噸。日本全部加起來則多達5,300萬噸之巨。如果要修建防止水土流失的工程,達到同樣效益,則每年需要投入3,000億日元的工程投資。

  3. 保持地形穩定功能

      處於耕種狀態的水田,具有經常性地向地下滲透灌溉水,具有穩定和保持地下水位的功能。如果水田放棄耕種,維持地下水穩定的功能則受破壞,下大雨時地下水位急劇上升,從而容易發生滑坡等砂土崩塌現象。據估算,全國每年所放棄耕種而增多的滑坡災害多達1,700件。每一起滑坡造成的平均受災額為8,400萬日元。即,放棄水田耕作而導致的滑坡等的全國受災損失,每年將增多1,430億日元。

(二)涵養水資源 從河流引入水田的灌溉水大部分滲入地下,其餘成為維持其流態流量特性的,以及作為地下水滲透到深層的兩部分。此外,非灌溉期的水田和旱田也均擁有把雨水滲透地下的功能。

(三)保全自然環境

  1. 有機廢物的還原 把食物殘渣、糞尿等廢物加工成堆肥,並還原到耕田後,可被農作物吸收,從而貢獻於資源重複利用。目前,日本每年共有6.3萬噸食物殘渣等城市垃圾、86萬公升糞尿、23萬噸下水污泥,作為肥料還原於耕地。如果要把這些有機廢物作為普通廢物處理,則需多花費約64億日元。
  2. 分解物質、淨化污染物資 透過種植耕田,以細菌等為主體的土壤中微生物會把多餘的有機物分解成無機物,從而達到淨化的功能。
  3. 淨化大氣 耕地裡的植被可以吸收污染大氣的廢氣,發揮淨化大氣的功能。耕田淨化污染大氣中的代表性廢氣SO2,和 NO2,的數量,每年分別約為5萬噸和7萬噸。有人試算:如果要透過排煙脫硫、脫氮裝置加以處理,則需要大約100億日元的費用。此外,耕田還擁有吸收二氧化碳、釋放氧氣,從而穩定大氣成分的功能。
  4. 保護多種生物 農村和水田中生存著多種動植物,透過食物鏈,維持一個較為穩定的生態系統。

(四)形成良好的景觀

  農業和農村所擁有的美麗景觀,是人們在經營農業的過程中,與自然融為一體而形成的。透過維持和保全此等景觀,可以為當地居民,或造訪農村的人們增強對當地歷史和文化的審美觀點,勾起他們的縷縷鄉愁。

(五)繼承文化

  農村地區在維持農業生產活動的同時,保護和繼承,漫長的歷史中創造的包括吃穿住在內的技術、學問、藝術、道德、宗教和政冶等文化財產。

(六)保持人們的健康、供人們休閒

  城市居民為欣賞都市裡所沒有的自然和景觀、追求舒適、情趣或寧靜而特地前往農村。日本每年到農村地區旅游的人,以住宿人數計共達1億260萬人次、當天回城市的有2億4,500萬人次。據問卷調查,其中以體驗農村生活、與農民交流、在自然中休閒和關心傳統文化為目的而前往農村者約佔35%。此外,每年回農村探親的人數約有1,940萬人,其中因與農村、山村有關係而探親名約占半數。這些旅遊和探親人員的旅遊費用預計達22,600億日元。

(七)維護和活絡地區社會

  除農業以外無法扶助其他產業的地區,或著農業已成為當地基於產業的地區裡,農業已在社會上、經濟上紮根於各自地區,為全國國土的均衡發展所做的貢獻。

(八)「糧食安全保障」的功能

  農業部門維持一定水平的生產能力,則萬一發生不測事態,或將來糧食供需局勢緊張時,有利於減少風險,從而消除國民對確保糧食的不安因素,有利於使社會穩定,還為"糧食安全保障"做出貢獻。

五、現行WTO協議中有關出口的規章

(一)現行規章的概要

  1. GATT (關貿總協定)

      依"關貿總協定"各條款,基本上包括"進口或出口"的規定,並分別列述。但其中只有下述少數例外的條款。

    (1)為防止出口國家因某些必要產品的危機性不足或緩和其影響而規定:允許出口國家採取暫時性的禁止,或限制出口措施。

    (2)BOP條款(允許國際收支惡化的國家採取限制進口措施條款;援用此條款的國家,可脫離無差別原則) 。

  2. 農業協議

    (1)在農業協議中,有關進口的規定,要比牽涉出口的規章嚴格。

    (2)要採取禁止或限制出口的措施時,需事先進行協商,但對出口稅完全沒有做出任何規定。相反地,設定進口稅時的前提是得進行削減,並且作為一個約束(bind) 加以看待。

    (3)除特例措施和關貿總協定一般規章的措施外,均禁止所有"進口限制"。但從附註中例示的對象措施,出口對象並未作限制。

(二)現行規章存在的問題

  1. 個體與整體未平衡

    (1)農產品、林產品及水產品之類初級產品的貿易,國際上的需求屬"非彈性商品",但許多品目的出口國家卻集中於某些特定國家;因此國際價格常由出口單方決定,而導致價格波動的風險。

    (2)目前只要求進口國家一方決定,禁止或限制進口的措施、降低關稅,但仍繼續允許部分出口國家保留"出口管理法"之類出口方可單方面禁止或限制出口的措施。而對此採取禁止或限制的國際法規的強制力卻極其微弱的現況,突顯進出口國家之間的權利與義務極不平衡的問題。

  2. 出口補貼

    (1)現行協議,只允許特定的出口國家撥給此項補貼。因此,當國內出現生產過剩時,這些出口國家可以透過撥給"出口補貼"的方法來緩和矛盾,但進口國家卻不擁有與此相對應的手段。

    (2)再從農產品外貿中的進出口之間規章必須對雙方公平這一要求來看,進口國家對於領取"出口補貼"的傾銷性出口,能夠採取的對抗手段只有關稅而已。而且由於進口方的關稅已被減讓(concession),且不能只對特定的國家提高其減讓稅率。但與此不同,就"出口補貼"的規定而言,只要進行削減 (整體計36%,或對象數量的21%) 則可對任一特定國家的出口,撥給任一金額的 "出口補貼"。

    (3)再就"出口補貼"的削減而言,要比邊境措施或國內支持上的限制寬,而已被放寬到該年度未用完的"出口補貼"可以併入下一年度以後使用。

    (4)對於提供"出口補貼"的國家,只有在總金額上進行削減的限制,而尚沒有按每一提供補貼對象國家進行削減的限制實例。

  3. 出口稅

    (1)出口稅雖未被作為直接的"出口補貼",但它卻成為出口國家在國內廉價出售,而向國外高價供應產品的一種變相機制。也等於是出口國家給國內加工行業的一種間性的"出口補貼",進而達到"關稅倒升級"的效果。

    (2)此外,當出口稅率較大時,即可以達到禁止或限制出口的作用,因此會不利於進口國家的"糧食安全保障"。

    (3)人們在紛紛議論進口關稅升級(tariff escalation)問題的同時,由於WTO體制上沒有減讓出口稅,即顯然與關稅不同在WT0體制上不能把提高關稅事宜提到桌面上議論。

  4. 禁止和限制出口

    (1)農業協議第12條規定,若要新提出禁止或限制出口規定時,則應考慮其對加入協議的進口國家予糧食安全保障上的影響,同時規定應與有實質性利害關係的進口國家進行協商。

    (2)現有出口限制規章中尚無明確條款,而要新提出限制出口規定時,只需考慮其對進口國家的影響,並與之進行協商而已。因為進口國家不擁有任何可採取的對抗措施,因此對新提出出口限制的做法,實質上尚無任何阻止的手段。

  5. 出口國家的外貿

    (1)部分出口國家通過國營貿易方式進行出口。其中,進口國家貿易體制擁有以關稅減讓或關稅配額(TQ)的優惠等嚴格規定,相當清楚。相反的,有的出口國家貿易,往往很不透明,甚至連對各不同出口對象國家的出口量、出口金額或單價都不公布。

    (2)出口國家的貿易中,有採用雙重價格制或按不同的出口對象國家設定不同價格,或者設法迂回削減"出口補貼"的規定等不公正手段。

    (3)有關出口的規定要比進口的規定更為寬鬆,由於除"出口補貼"的適用方式之外,出口國家的外貿運用上的不透明性,致使出口國家與進口國家之間的競爭條件出現很大的不平等。

    (三)關於加強現行規章的措施

      為解決現行的上述不平等狀態,今後有必要進一步討論諸如,把禁止或限制出口的措施加以"關稅化"或加以禁止;由出口國家提供減讓或削減出口稅、加強削減出口補貼等方面的問題。

    在農業領域裡,有關進口方和出口方規章的對照表

    六、日本有關基因轉殖(GMO)的補充提案

    (一)至今在OECD、FAO/WHO食品規範 (Coder) 委員會等的國際討論會或生物多樣性公約之下,多次議論過基因轉殖(GMO)的問題,1999年6月舉行的科隆首腦會議公報也指出:在明年的首腦會議上提出生物工藝學和食品安全性的OECD專家開會的研討結果。 MTO也有必要根據國際討論會等場合的議論成果以及進展的情形,討論有關GMO 的貿易問題與WTO協議的關係等事宜。

    (二)在議論有關GMO事宜時,有必要注意下述內容:

    1. 應正當評價基因轉殖技術所擁有的很大可能性。
    2. 就基因轉殖技術及其應用的結果,應著重最新的科學知識和見識, 細評估其對環境或健康等的影響。
    3. 應重視消費者所關心的基因轉殖技術付諸實用方面的問題。

    (三)考慮以上觀點,日本正在就GMO採取下述因應措施:

    1. 積極致力於合適且有效利用基因轉殖技術所需的研究和開發工作。
    2. 為防止GMO給環境或健康予不良影響,根據準則適當地確認其安全性。
    3. 在確保基因轉殖作物安全性的前提、採取可行又可靠的適當措施,彙總過去2年來各界意見、加以研討的結果,最近做出:今後要以引進基因轉殖產品標示制度的方向解決此問題的決定。

    (四)日本於1999年6月,為下一回WTO農業談判的提案中,就基因轉殖產品的處理方式等新課題提出,設立合適的研討場面,站在多方面立場分析現狀理出所存在的問題,並整理與現行各協議之間關係的建議。

      這是因為擁有廣泛應用領域的GMO方面新課題,不僅會牽涉農業協議,其影響還會跨越各種WTO協議,而有必要站在綜合性立場加以研討,並且認為有必要預先整理,才提出的。 就這一多邊研討的場面(以下,簡稱"GMO等新課題研討小組")而言,日本認為:在獨立的農業談判小組下面設立子小組,以整理有關食品的各種論點,同時設定合適的研討時間加以討論為宜。

    (五)此外,"GMO等新課題研討小組"開展工作時,有必要商洽小組的研討事項本身,而我們認為是否可以包括下述內容:

    1. 要討論各國有關GMO安全性評估之情形以及包括GMO在內的食品標示現況時,究竟如何整理問題較為合適?
    2. WTO究竟如何理解和看待,其他討論會的討論狀況與結果?
    3. 認為與WTO協議有關的SPS協議、TBT協議以及TRIPs等協議的內容是不是能與新課題協調?如果不能協調的話,究竟有哪一些問題?
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