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89年8月(第98期)

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我國推動生物多樣性保育工作現況 及未來實施策略


農委會主任委員 陳希煌

壹、前言

  日前中央研究院院士會議中對台灣自然環境保育之關心及具體建議,是使台灣社會受益最多、貢獻最大是建議政府成立「國家生物多樣性及永續發展中心」。由於這是建議針對台灣自然環境之未來作長期的規劃,在目前全國各界強調立即利益的要求下,更值得各界對台灣生物多樣性保育與永續發展上的重視。

  「生物多樣性」(Biodiversity)是指地球上所有形式的生命體及其所構成之各層次的生物組織,即包括「基因」、「物種」與「生態系」等三種層次的多樣性。生物多樣性本身具有生態與經濟、科學與教育、文化、倫理與美學等價值。地球上生物多樣性的快速喪失是廿一世紀全球環境保育重大議題之一,根據研究估計,倘若此一趨勢不予改善,到二0五0年時,世界將有四分之一以上的生物物種自地球消失,嚴重影響生態平衡及人類的生存與福祉。為紓解此重大問題,1992年世界各國在里約地球高峰會議簽署了《生物多樣性公約》,並積極展開保育與永續利用的相關工作。各締約國依其能力制訂國家策略與計畫,並共同合作推動來達成公約之目標。

  事實上,生物多樣性問題與人類之生存息息相關。根據聯合國環境署的估計,全球近半的經濟活動直接來自於生物資源之運用,另就豐富人類生活內涵而言,世界銀行粗估全球每年價值2兆美金的旅遊活動中,以生態旅遊的成長最為快速,1998年的生態旅遊經濟活動價值約2千3百億美元。然而,令人憂心的是生物多樣性的快速流失,依據世界資源研究所的調查發現,全球的熱帶雨林自1960到1990年間竟喪失了五分之一,而殘存的熱帶雨林仍以每年約百分之二的速率消失。更令人驚悚的數據是聯合國糧農組織指出,全世界75%左右的作物品系已經滅絕,每年大約消失5萬個品系,突顯了未來糧食供應的危機。

  臺灣面積雖小,但擁有豐富的生物多樣性,依學者概估全島的生物約有15萬種,佔全球物種數的百分之一點五,其中三成的物種是臺灣特有種。但因人口密度高、開發壓力大、以及環境敏感、地質地形脆弱,易受衝擊等因素,生物多樣性的保育與永續利用等工作的推動,益發重要。近年來由於社會經濟、科技與教育的快速發展,我國即將邁入已開發國家的行列,相較於亞洲許多國家,我們更有優異的條件與潛力,來落實生物多樣性工作。因此,我國已著手撰寫《生物多樣性國家策略綱領》,策定明確之工作目標與策略,研擬具體行動方案,以落實《生物多樣性公約》所揚櫫的「保育生物多樣性」、「永續利用其組成」及「公平合理的分享利用生物多樣性遺傳資源所產生的利益」三大目標。此外,以我國的經濟實力與生態保育經驗,更願意透過區域合作方式,對亞太區域生物多樣性的議題盡力,並為維護全球的生物多樣性作出貢獻。

貳、我國生物多樣性現況

  臺灣地處亞熱帶,氣候溫和、雨量豐沛,因受到地殼板塊活動及早期冰河之作用,全島山巒綿亙,溪谷縱橫。複雜的地理、氣候等自然因素影響下,造就了多樣性的生態環境,舉凡海洋、島嶼、河口、沼澤、湖泊、溪流、森林及農田等不一而足。每一個生態系均孕育著豐富的物種與遺傳資源。以海岸環境為例,臺灣海岸線長達1千6百公里,由於地理條件的不同,形成了珊瑚礁、岩岸、沙岸、泥岸及紅樹林等多樣的海岸生態系,造就了臺灣豐富的海洋生物資源。而在內陸方面,由於高山聳立,形成兼具熱、暖、溫、寒垂直分布的溫度帶與各類森林植群,有利於由熱帶至寒帶各地移棲進入臺灣的各類生物之生存;冷暖循環的冰河期的氣候變遷,使得臺灣如同聚寶盆般聚集了大陸性及島嶼特有種的各類生物,而海峽的隔離,造成基因隔離,從而促使亞種分化或新種形成,使臺灣地方雖小,生物種類繁多,並富含特有種(endemic species)。

  豐富的生物多樣性與高比例的特有種與亞種,是臺灣的生物資源特色。在野生植物資源方面,維管束植物有4千多種,苔蘚植物約1千5百種,真菌類有5千種;動物資源概估有14萬種,已發現哺乳動物約70種、鳥類約5百種、爬蟲類近百種、兩棲類34種、魚類約2千5百種、已命名昆蟲有1萬8千種。生物物種隨著調查研究的進行尚陸續增加中,如最近新發現的哺乳動物有臺灣長耳蝠、高山小黃鼠狼等。

  台灣因為複雜的地理、氣候等自然因素影響下,造就了多樣性的生態環境,舉凡海洋、島嶼、河口、沼澤、湖泊、溪流、森林及農田等不一而足。每一個生態系均孕育著豐富的物種與遺傳資源。就海洋而言,台灣海岸線長達1千6百公里,由於地理條件的不同,形成了珊瑚礁、岩岸、沙岸、泥岸及紅樹林等多樣性的海岸環境及生態系,亦孕育了豐富龐雜的野生動植物及微生物資源,更提供台灣做為海洋國家永續經濟活動的基礎。

  由於野生物種豐富而多樣,再加上農、林、漁、牧業積極地從事育種與種源保護的工作,使得臺灣生物的遺傳資源愈形豐富。例如:民國70年至88年間就育成了172種農業動植物新品種;而陸續成立的種原庫,廣泛蒐集野生物、微生物、經濟栽培作物、家畜禽及水產養殖之物種,提供我國農、林、漁、牧事業永續發展的基礎。

  近三、四十年裏,我國在就地保育(in situ)方面,陸續依〈文化資產保存法〉劃定18處自然保留區,依〈野生動物保育法〉劃定13處野生動物保護區、15處野生動物重要棲息環境,依〈國家公園法〉劃定6處國家公園,依〈臺灣省自然保護區設置管理辦法〉劃設35處國有林自然保護區,總計各類型保護區總面積約為687,451公頃(已扣除範圍重複部分),約佔臺灣陸域面積的19.21%,其中包括連貫臺灣南北長達300公里的「中央山脈保育軸」綠色生態廊道。此外,海洋部份,漁業署至1996年已公告69處保護礁區。這些保護區域內生物資源的基礎調查工作已陸續完成,而生物資源監測的系統則在建立中。

參、 當前面臨課題

  台灣在光復後50年全力追求經濟成長的政策下,創造了台灣經濟奇蹟,但因對資源永續利用觀念的不足及人口急速成長之下,使得自然環境嚴重惡化。因此,國人已逐漸意識到在經濟成長的同時,更應注重於環境的維護,保育生物多樣性,以使自然資源可以永續利用。自是目前我國在推動生物多樣性主畏目標,然其所面臨之重大課題分述如下:

一、政府推動機制亟須建立

  我國推動生物多樣性工作尚處於起步階段,雖曾陸續提出相關計畫,並呼籲將生物多樣性納入國家整體發展政策中,但因為國家機制尚未整合,相關部會針對此一議題仍未完全達成共識。要落實生物多樣性工作,勢必從整合國家機制著手,而此機制應包含法律、制度、經濟、科技、教育等層面,否則不僅行政資源無法統合,也將因各部門自行其事,導致事倍功半。因此,推動本工作不僅須透過政策的引導,更必須納入法規制度,將之具體實踐在政府相關的施政當中,以達成資源永續利用的目標。近年來民間保育意識提昇,各種民間保育組織紛紛成立,這些都是生物多樣性工作的認同者甚至推動者,但卻常因未完全認同政府政策而導致兩者之間無法合作,如何協調我國各級政府與民間保育組織,就維護生物多樣性有關的資訊、技術進行聯繫與交流,來提高推動生物多樣性工作的成效,為現階段推動生物多樣性工作之重點議題。

二、資源管理架構亟須健全

  過去由於我國致力於經濟發展及建設,對於自然資源的保育與生物多樣性的維護有所忽略。因此,在推動各項政策時,往往無意間對生態系造成不必要的衝擊或破壞。對於已經劣化的環境或是正在劣化中的環境,並沒有依破壞之嚴重性擬定策略或訂出可容許的經營程度。另依現有的法規架構下,劃設各類保護區域,能否達成保育的目的,亦有待進一步評估。此外,針對非保護區域的生物管理,也需進一步釐清權責與落實執行,當生物被移出原來的生長環境,而改以人工培育,如何改善並加強移地保育(如動、植物園、水族館、種源庫等)的功能與相互間的聯繫,是推動生物多樣性工作必須關注的重點。尤其近年因生活富裕而興起的寵物飼養熱潮,可能帶來外來種的侵害,其結果將危及本土物種安全,更是管理體系亟須加強之處。

三、研究資訊亟待有效整合

  我國關於生物資源的調查,目前仍處於個別以及短期的個案研究,雖然有不少學術機構或民間社團積極參與投入,但是因為往往受限於資源與資訊的不足,而使得基礎調查研究無法持續而完整,且對生態系缺乏長期的調查,更難以建構成完整的生物資源監測系統。此外,生物多樣性為一跨領域的整合性學門,由於各部會所著重發展方向不同,政策上可能出現不相容甚至造成對生物多樣性破壞的負面結果。而目前方興未艾的生物技術研發,如未有合理的規範,未必都有利於生物多樣性的維護,如何避免生物科技研究對生物多樣性產生衝擊,為目前必須正視的課題。

四、保育之觀念及教育亟須加強

  國際間對於生物多樣性工作的重視,是晚近10年內之事,我國目前亦處於起步階段,有鑑於保育地球生物多樣性係人類賴以生存與永續發展的基礎,更需要全民的參與。目前國人對於生物多樣性的內涵仍屬陌生,甚至政府相關部門亦缺乏深入的瞭解,在這種情況之下,如何推動並且落實生物多樣性工作是當前施政的一大考驗。就學術上而言,生物多樣性並非一門全然新興的學科,絕大部份是將傳統相關知識重新組織及系統化產生的結果。由於現代文明發展對自然生態的破壞甚鉅,有識者逐漸產生重視生物多樣性的意識與呼籲。又,以往為調和開發與保育間的衝突,往往採取強制性的作法解決,但這種方式往往忽略了環境與物種,甚或侵害了原住民的生存權利以及發展機會,對於原住民與自然界所建立的和諧關係亦造成改變。因此在進行生物多樣性工作的同時,如何透過全面教育,融合傳統既有的知識,並且尊重原住民族群與自然生態間所形成的體系,亦是維護生物多樣性的基本態度。

肆、未來實施策略

  我國目前雖非《生物多樣性公約》的締約國,惟依照該公約的精神,各國一方面對其國內的生物資源擁有主權,另一方面也有責任保育本國的生物多樣性,並以永續的方式利用其生物資源,來達成保育全球生物多樣性及促進人類永續發展的目標。

  因此,我國在參考生物多樣性公約、世界自然保育聯盟等重要國際組織所出版的生物多樣性相關文獻資料,以及世界各國之國家報告,以及國內各部會所提供之推動生物多樣性工作資料,並經多次會議討論,研訂出「臺灣生物多樣性國家策略綱領」,其中所揭櫫的國家整體目標如下:

一、保育臺灣的生物多樣性

二、永續利用生物及其相關資源

三、公平合理地分享由生物資源所帶來的利益

四、提升大眾維護生物多樣性的意識及知識

五、透過區域與國際合作對生物多樣性保育做出貢獻

  為達成上述目標,擬採取下列五項主要的實施策略:

一、健全生物多樣性工作之國家機制

  在行政院國家永續發展委員會下,成立跨部會「生物多樣性工作推動委員會」,負責規劃推動,以健全資訊蒐集、交換與整合,並擴大與提升政府機關中,有關生物多樣性工作人員之編制。此外,為有效減緩生物多樣性喪失的速率,應檢討改進不合時宜政策及措施,並將生物多樣性納入國家經建計畫與國土綜合發展計畫中,建立如生物多樣性保育基金等財務機制作為奧援。

二、強化生物多樣性的管理

  檢討現有的各類保護區域,加強復育劣化的環境,就設立之「中央山脈保育軸」,進行監測並評估其保育效益。為因應「生物安全議定書」規範生物技術、智慧財財等所帶來之經貿衝擊,應儘速訂定「生物資源法」或「生物安全法」,成立「生物安全工作推動小組」,研擬生物技術及其衍生產品之安全查驗與認證制度,以建立公平合理分享原則。並加強外來物種進口管制及管理,保護本土的生物多樣性資源。

三、加強生物多樣性研究與資訊交流

  持續推動生物多樣性調查及基礎研究,健全生物資源監測系統,以掌握環境現況與變遷。擬協調相關部會加強推動相關之應用研究,以發展有益於生物多樣性的生物技術。規劃設立「生物多樣性資訊中心」,建構國家資訊網,並將生物多樣性量化資料納入國家統計項目,以促進國際間之資訊交流。

四、加強生物多樣性之教育、訓練與落實全民參與

  推動生物多樣性教學改進計畫,協助大學設立相關教學研究中心或系所、學程;培訓生物多樣性工作之人才,並協調將生物多樣性之專門技術人員公職資格納入國家考試及公職訓練課程中。設計「生物多樣性保護標章」,以配合推動全民教育與宣導,將生物多樣性概念納入農、漁、山村社區總體營造,鼓勵民間參與,並推廣合乎生物多樣性保育原則之生態旅遊。此外,亦將加強民族生物學研究,尊重原住民生存權利及發展機會。

五、促進國內、外生物多樣性工作之夥伴關係

  擴大民間參與,建立國內外政府與非政府機構間的夥伴機制。推動設立「亞太地區生物多樣性區域組織」,積極邀請區域內學者專家進行技術交流,訂定有關「生物安全議定書」中基因轉殖活體生物越境轉移之雙邊或多邊協定,並積極協助亞太地區各國推動生物多樣性工作,以為區域和國際間生物多樣性工作做出貢獻。

伍、結語

  李前總統登輝先生於民國88年6月第三屆國民大會第四次會議國情報告中,特訓昭示要「落實資源永續利用」,配合此一政策,本會特將公元2000年訂為「生物多樣性保育年」,在各部會及學者專家協助下,整合各界意見完成「台灣生物多樣性國策略綱領」,並研擬行動計畫,作為推動生物多樣性保育,落實資源永續利用之基礎。此外,為維護本土生物多樣性及維持各類生態系統之平衡,亦已規劃完成「中央山脈保育軸」綠色廊道,並將加強落實本土野生動植物物種收集及保存,來提供產業永續利用的基礎。另規劃於921大地震之震央南投縣集集鎮,本會所屬特有生物研究保育中心舉辦「台灣生物多樣性成果特展」,使國人充份瞭解我國在遺傳、物種及生態系保育及永續利用工作推動上之成果。

  針對今年5月間各國在生物多樣性公約第五次締約國會議上簽署的「生物安全議定書」,對經生物技術改造之物種在國際間越境轉移、安全處理等規範,將建議成立跨部會「生物安全推動小組」,研提我國「生物安全推動工作方案」,修訂法規、建立監督系統及資料庫等,以因應未來該議定書生效後,對我國農業、生物科技發展、國民建康、國際貿易所產生之衝擊與影響。

  我國將秉持推動國家永續發展的理念,以整體性及前瞻性的作為,積極推動保育生物多樣性政策,以配合千禧年全球生物多樣性保育之趨勢,朝國家永續發展的目標邁進,期能對全體人類,對地球資源永續利用盡一分心力。

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