企劃處 葉艾青

壹 . 前言

　　今 (2012) 年 2 月 28 日大陸國土資源部發布《關於嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》，請各級國土資源管理部門確實依據地方各級陳報之《土地利用總體規劃》審查各類土地使用及建設規劃，並嚴格依據規劃劃定及保護基本農田，以確保土地利用總體規劃的有效實施。

　　有關各地區之土地利用總體規劃，主要是根據國務院 2008 年 3 月發布之《全國土地利用總體規劃綱要 (2006-2020 年 )( 以下簡稱 綱要 ) 》原則、目標與任務，規劃編修各級土地總體規劃，期能以嚴格的土地管理制度，落實各類土地使用及建設規劃。

貳 . 背景

　　由於近年大陸地區社會經濟蓬勃發展，各類產業與建設對土地需求持續上升，農用地因取得成本相對較低，以致非法轉用、占用或違規不斷，流失情形嚴重，土地管理逐漸失序。然而大陸地區地狹人稠，耕地少，後備資源亦少；復因氣候變遷及人為的破壞，使土地品質退化、沙漠化、鹼化，而政府於生態脆弱區和重要生態區實施退耕還林、還草，皆導致耕地進一步減少，少數省分後備資源更幾近枯竭，耕地保護逐漸面臨困境。

　　因此，大陸地區著手改革土地管理制度，將質量並重的管理理念深入到耕地保護工作之中，並轉化為具體的行政管理作為。如 1995-1996 年完成全國第一次土地調查，清查全國資源總量以及耕地等土地類型之面積與空間位置後，隨之在 1997 年發布《進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》、 1998 年修訂《土地管理法》、《基本農田[1] 保護條例》，奠定耕地保護制度之基礎。

參 . 大陸地區耕地保護制度整理

　　為落實大陸地區之耕地保護制度，國務院先後於 2004 年發布《關於深化改革嚴格土地管理的決定》、 2005 年發布《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》、 2008 年發布《全國土地利用總體規劃綱要 (2006-2020 年 ) 》； 2011 年國土資源部、農業部、監察部、審計署、國家統計局聯合發下《關於開展 2006-2010 年省級政府耕地保護責任目標考核工作的通知》，以及今年國土資源部發布之《 關於嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》等，皆要求 各級政府落實其耕地保護制度，並對各地區耕地保護成果進行考核，其相關執行重點整理如下：

一 . 嚴格保護基本農田，集中資源投入

　　基本農田為重要生產地區，大陸將其視為確保糧食安全之重要基礎，一經劃定，任何單位或個人皆不得擅自占用或變更，故各級政府依照土地利用總體規劃編修陳報其目標數量後，必須嚴格落實，確保基本農田總量不減少、品質不降低，除法律有除外規定，其他建設嚴禁占用；確需變更使用者，須經國務院核准，並按照「先補後占」方式補劃質、量相當的基本農田。另亦禁止占用基本農田作魚塭、種樹和其他破壞耕作層之活動，或以「農業園區」、「農業設施」等名義，將基本農田變相作為房地產開發。

　　此外，並建立基本農田建設集中投入制度，將新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、土地出讓收入等費用，用於基本農田保護區、集中區和整備區，改善基本農田生產條件，提高品質，並積極推動基本農田保護示範區建設，引導基本農田整備區內之非農業開發逐步退出，將零星分散之基本農田集中成連片、高品質之農產品生產基地。

二 . 控制農地轉用，避免耕地流失

　　為嚴格控制非農業建設使用耕地，貫徹選址必須不占或少占耕地原則；如確需使用，則應儘量使用等級較低的耕地，避免優質耕地過度減少。凡經核准變更使用者，開發單位必須補充耕地，且其質與量需按照「耕地品質等級調查與評定」原則折算，避免占多補少、占優補劣；無法自行補充者，則依法繳交耕地開墾費，專款專用作為公部門補充耕地之經費。

　　此外，為遏止農用地違法轉用，國土資源部分別於 2005 年發布《關於堅決制止以租代徵違法違規用地行為的緊急通知》要求各地加強租賃土地之管理，防止擅自將出租之農用地轉為建設用地，以租代徵； 2010 年並發布《關於完善設施農用地管理有關問題的通知》，禁止任何單位或個人藉租賃、流轉農地或興辦農業設施之名，變相興建非農業設施； 2011 年則於《 嚴禁工商企業租賃農地後擅自改變用途進行非農業建設緊急通知》重申不得藉租賃、流轉等方式違法轉用農地外，亦申明工商企業租賃農地從事農業生產，必須符合土地利用總體規劃，農地農用，需進行非農業建設者，應依法申請轉用或徵收手續。

三 . 整治農村耕地，改善農村環境

　　為提升耕地及農村生活品質，政府於農村展開田、水、路、林、村綜合整治，強化坡改梯等水土保持工程建設，並推動「沃土工程」、「移土培肥」等重大工程， 運用水利、農業、生物以及化學措施，改良鹽鹼化土地， 改善耕地品質，加以復墾開發； 另建立土壤環境品質評價和監測制度，嚴禁使用未經處理之污水灌溉農田，防止農田污染， 提升耕地生產力。根據國土資源部 2010 年中國國土資源公報資料顯示，透過農村土地整治工程，全國農用地增加 38.35 萬公頃，其中新增耕地占 37.37 公頃。

　　另一方面，改善農村生產及生活條件，於興闢農業相關設施及農村住宅等建設時，除以對環境友好方式，優先保護自然生態空間外，亦應符合土地利用總體規劃，遵守保護耕地原則，引導集中設置，並優先利用村內之閒置基地和未利用地，避免建設零星散布或使用耕地，保障當地農業生產。凡農村建設需使用農地者，應依法辦理申請手續；另禁止農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用於非農業建設，並加強農村住宅用地之管理，禁止城鎮居民在農村購置基地，減少農地轉用之機率。

四 . 提供保護耕地誘因，提高建設用地利用率

　　大陸地區除將保護責任與財政補貼相互勾稽，引導基層政府積極保護耕地，另 並嘗試 建立耕地保護基金，對農戶進行保護耕地的直接補貼，以促使農民主動、積極保護耕地。 同時，引導鼓勵各類建設使用可建築用地及閒置土地，並增加非農業建設使用耕地之成本，尤其是基本農田；使用耕地進行開發建設者 ，將其土地有償使用費全數用於基本農田建設和保護、土地整理、耕地開墾等支出，運用市場手段，將社會資源用於補充耕地。

　　在土地賦稅政策上，加重閒置和低度利用土地之稅賦，如課徵閒置住宅用地之增值稅，並提高建設用地之持有成本，以促進土地有效開發及流動；此外，提高對土地深度開發等的稅收補貼，鼓勵企業在符合規劃、不變更用途之前提下提高土地利用率，促進節約、集約使用土地。

五 . 建立耕地保護考核體系，維護質量平衡

　　2004 年國務院發布《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，明定地方政府保護耕地之責、建立耕地保護責任考核體系； 2005 年發布《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》進一步規範省級政府應確保其轄內耕地保有量及基本農田保護面積，各級首長為負責人，並自 2006 年起，由中央單位會同有關單位進行考核，每五年一期。

　　2010 年《關於開展 2006-2010 年省級政府耕地保護責任目標考核工作通知》明定將省級政府耕地保護之結果如耕地數量、耕地品質等，作為政府部門年度考核及考績之參據。透過中央決策、省級政府落實，建立耕地保護共識，強化農地保護制度，將土地管理之觀念從「一家管，大家用」轉為「大家管，大家用」。

　　2011 年結合《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，對省級政府之耕地保有量、農田保護面積、耕地占補平衡與基本農田占用補劃落實情況，任何一項不符要求者，即認定不及格，除檢討負責人─省級首長外，並責令改正，限期補充質、量相當之耕地，或補劃質、量相當之基本農田，並扣減下年度新增建設用地計畫指標，改正期間暫停該區農地轉用、徵收審核手續；至辦理成效突出者，則給予獎勵。

六 . 加強土地違規稽查，建立執法制度

　　2008 年國土資源部發布《關於鞏固擴大百日行動成果加快建立土地執法長效機制的通知》，並修訂「違反土地管理規定行為處分辦法」，強化部門間對土地違規案件之聯合處理機制，以及對違法者之責任追究。該通知並督促各級政府應加強土地違規查處工作，加速完成重點地區及典型案件之改正及查處作業。

　　此外，要求各級國土資源部門應研析其所轄土地特性、可能違法違規種類，提出相關建議，期能及早發現，及早制止，至現存之違規建物或設施，依法應拆除或沒收者，不得以罰款或補辦手續取代，確需補辦手續者，仍應先依法處罰，並從新、從高進行徵地補償和收取土地出讓金及有關規費；而逾期未拆除者，送請法院強制執行。違規情形嚴重地區，則暫停該地區農用地轉用及土地徵收審核及核准案件。

七 . 結合資源調查，建立國土監管 ( 測 ) 系統

　　大陸地區分別於 1995-1996 年、 2010-2011 年完成二次全國土地調查，清查全國資源總量和耕地等土地類型之面積與空間位置，近年並完成全國農用地分等定級與估價。其利用二次土地調查所得數據，以及農用地分等定級成果圖，套疊成農地評估數圖，並將該評估數圖結合土地利用總體規劃，作為行政部門徵收、基本農田保護等政策時之參據。

　　同時，國土資源部藉由土地利用動態遙感監測，結合全國土地資料建立全國「一張圖」和綜合監管平台，責成省級國土資源主管部門強化地方各級土地利用總體規劃資料庫之建立，要求各類土地規劃及相關數據皆需納入「一張圖」及綜合監管平台內，進行統一管理，初步建立「地方政府耕地保護責任目標考核及評價預警系統」，提供各級地方提報考核數據、查詢、分析、評價等功能。

　　國土資源部於今年 2 月發布之《關於嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》亦要求各級國土資源部門，有關執行土地審核批准及督導等工作，其是否符合土地利用總體規劃和專項規劃，均應以「一張圖」和綜合監管平台之相關數據為準。透過「一張圖」和綜合監管平台，強化土地利用總體規劃實施情況的監測；此外在 2010 年 12 月 28 日其國家督察機構建置了「在線土地督察系統」，監督土地流向及質、量等即時動態，以提高管控效能並利違規查處，發揮國家土地督察之監督作用。

肆 . 結語

　　大陸近年透過多管齊下的耕地保護政策，減緩耕地流失速度，然而經濟發展所帶動的開發行為、或違規占用、轉用、或假藉農業建設作非農業使用，甚至政府部門帶頭違規等，仍使真正優質的耕地不斷減少，守住 18 億畝耕地紅線[2] 僅是數據的平衡，耕地的隱性流失才是真正關鍵。對此，其中央單位也不斷發布「通知」告知各級政府應嚴格執行相關措施，甚將執行成效納入行政部門考核項目，以示保護耕地之決心。

　　綜觀大陸多項耕地保護措施或政策，如辦理全國土地調查、整合農地集中利用、引導資源集中投入、改善農村環境、建置國土監測系統、建立聯合稽查機制等，與我國目前正推動之各項農地施政工作雷同，縱其執行成效仍有待觀察，但不可否認地，大陸亦面臨經濟發展與資源保育兩者間如何兼顧之課題；加上近年氣候變遷加劇，各地旱澇頻仍，如何確保糧食安全問題，保障 13 億人口民生，更加突顯其在維護農地資源所必須面對之挑戰，也考驗政府的改革魄力。

　　同樣在臺灣，強化農地資源保育，保護優良農地，已成為各界共識，如何確保一定質、量之農地資源，亦為當務之急，尤其我國對於優良農地之概念，如同大陸基本農田之劃設，目前係強調採取較高強度管制，從嚴審認農地變更使用條件，然而大陸對於基本農田之相關管制，除亦強調確保基本農田作為糧食生產之用，嚴禁作為魚塭、種樹等破壞耕作層之活動外，其提出以補劃質、量相當之基本農田，遏止優良農地任意開發，以達到補占平衡之作法，同時配套提供有利於改善基本農田生產條件，營造高品質農產品生產基地等措施，亦可為我國保護優良農地政策思考之參考方向。

參考文獻

1. 中華人民共和國國土資源部， 2011 ， 2010 中國國土資源公報。

2. 中華人民共和國國務院， 2008 ，全國土地利用總體規劃綱要 (2006-2020 年 )

3. 中華人民共和國國務院， 2004 ，關於深化改革嚴格土地管理的決定。 ( 參考網址： http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200803/t20080328_32674.html)

4. 中華人民共和國國土資源部， 2008 ，關於鞏固擴大百日行動成果加快建立土地執法長效機制的通知。 ( 參考網址： http://www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/quanguotudizhifabairixingdong/xgwj/200801/t20080129_668601.htm)

5. 中國國土資源報， 2009 ，耕地保護和管理走向數量、質量並重 ─ 寫在全國耕地品質等級調查與評定成果即將推出之際。 ( 參考網址 ：

http://www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/sbxd/mtsp/200912/t20091223_700707.htm)

6. 中華人民共和國 國土資源部， 2011 ， 嚴禁工商企業租賃農地後擅自改變用途進行非農業建設緊急通知。 ( 參考網址： http://big5.lrn.cn/gate/big5/www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201112/t20111201_1038775.htm)

7. 中華人民共和國國土資源部、農業部、監察部、審計署、國家統計局， 2011 ，關於開展 2006-2010 年省級政府耕地保護責任目標考核工作的通知。 ( 參考網址： http://big5.lrn.cn/gate/big5/www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201107/t20110729_912233.htm)

8. 中華人民共和國國土資源部， 2012 ，關於嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知。 ( 參考網址： http://big5.lrn.cn/gate/big5/www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201202/t20120228_1068266.htm

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[1] 依據「基本農田保護條例」第 2 條，基本農田係指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。

[2] 國務院依據 2005 年全國耕地面積（ 12,208.27 公頃， 18.32 億畝），於《全國土地利用總體規劃綱要（ 2006-2010 年）》中設定 2010 年及 2020 年的耕地保有量目標，應分別維持在 12,120 公頃（ 18.18 億畝）和 120,33.33 公頃（ 18.05 億畝）以上，守住「 18 億畝耕地紅線」，並確保 10,400 公頃（ 15.6 億畝）基本農田數量不減少，且品質提升。