防檢局 許華欣

壹 . 前言

　　鑒於 WTO 杜哈回合（ DDA ）於 2006 年 7 月宣告陷入停滯，加上東亞區域主義迅速發展以及自 1994 年北美自由貿易區（ NAFTA ）簽署後所導引之雙邊自由貿易協定（ FTAs ） / 區域貿易協定（ RTAs ）洽簽風潮。 2006 年由美國於越南首都河內舉辦之第 14 屆 APEC 領袖會議首次提出亞太自由貿易區（ Free Trade Area in Asia and Pacific, FTAAP ）議題，最後，河內領袖宣言（ Ha Noi Declaration ）決議：（一）重申達成「茂物目標」與「 WTO 杜哈回合」的承諾；（二） FTAAP 設定為 APEC 的長期目標；（三）加強研議促進區域經濟整合之方式與方法。 2007 年 APEC 經濟體於澳洲領袖會議提出強化區域經濟整合（ Regional Economic Integration, REI ）之目標，決議支持 REI 議程並促進議程內所有活動，俾 促進貿易自由化與區域經濟整合。

　　韓國於 2010 年與智利、秘魯、菲律賓合作，針對未來談判的需求，進行相關議題之能力建構需求之評估；續於 2011 年貿易暨投資委員會（ CTI ）資深官員第一次會議（ SOM1 ）提出 REI 能力建構需求倡議（ Capacity Building Needs Initiative, CBNI ）之 3 年計畫，並獲 CTI 同意贊助； REI/CBNI 行動計畫目標包括：（一）降低經濟體間能力落差 ； （二）透過經驗分享，促進貿易政策制定能力 ； （三）確認 FTAAP 之挑戰以及尋求解決方案； REI/CBNI 行動計畫領域包括：食品安全檢驗與動植物防疫檢疫（ SPS ）、服務與投資、電子商務、勞工、環境、智慧財產權、原產地規則等 7 項。

　　本次課程係由越南擔任 REI/CBNI 行動計畫 SPS 領域 主導經濟體所辦理之訓練課程，並由秘魯、紐西蘭與菲律賓共同贊助，於 2012 年 12 月 17 日 至 18 日由越南工業暨貿易部（ MOIT ）於該國首都河內舉辦，並邀請澳洲、美國、越南以及經濟合作與發展組織（ OECD ）專家授課，並有 14 國 50 位代表與會，藉由兩日課程提供與會者深入瞭解 FTA/SPS 章節及條文、 SPS 談判準備、強化談判潛力、落實談判承諾之執行，期使 APEC 經濟體強化 FTA 談判能力 。

貳 . 區域別 FTA/SPS 條文與章節分析

　　本項課程透過分析東協、拉丁美洲、非洲等相關國家共 55 件 FTAs 之 SPS 條文與章節，進一步延伸章節的組成與特色，探討 FTA 中超越 WTO 規定之內容，以及區域別條文之差異比較。

一 . FTA/SPS 章節之組成

（一）基本原則：以符合 WTO/SPS 協定規範為原則，包括：（ 1 ）透明化（ Transparency ） ； （ 2 ）調和（ Harmonization ） ； （ 3 ）同等性（ Equivalence ） ； （ 4 ）區域化（ Regionalization ）以及（ 5 ）風險評估（ Risk Assessment ）。

（二）其他承諾：包括成立聯合委員會（ Joint Committee ）、相互承認（ Mutual Recognition ）等。

（三）額外承諾：以附件（ Annex ）、特別協議（ Ad-Hoc Arrangement ）以及瞭解備忘錄（ MOUs ）方式，將特定議題納入 FTA 中。

二 . 相關 FTA/SPS 章節之比較

（一）僅含宣示遵循 WTO/SPS 協定權利與義務之條文：例如美國 - 哥倫比亞、加拿大 - 哥斯大黎加、智利 - 日本、巴拿馬 - 新加坡、韓國 - 新加坡等。

（二）約 40% 的協定有超越 WTO/SPS 協定條文，如規定在一定期限內執行特定承諾與程序。

（三）大部分的 SPS 承諾無法提供更進步之貿易便捷化；惟可透過 MOUs 、附件或特別協議提供特定且更詳細的承諾；此外，部分 FTAs 在透明化、區域化、調和、風險評估、技術合作、聯合委員會與相互承認等有超越 WTO 規定之內容（表 1 ）。

三 . 區域別 FTA/SPS 條文比較

（一）拉丁美洲國家：以促進農業發展與區域整合為目標， SPS 條文多超越 WTO/SPS 協定規定，例如透明化；章節中多採用附件、特別協議或瞭解備忘錄以表示特別承諾。

（二）亞洲國家：以強化合作關係並簡化 SPS 過程為目標，主要特色為成立 SPS 聯合委員會，規範其組成與運作模式；其中以中國 - 紐西蘭 FTA 最為詳細。

（三）非洲國家：以促進食品安全與鄉村發展為目標，不包含競爭與貿易

參 . 強化談判 潛力

　　本項課程提供實際談判之準備、瞭解本國與對手國之談判能力等作業內容（表 2 ），以提升談判勝利之潛力。

肆 . 談判後的執行 作業

　　經由縝密的談判過程，事後的執行作業更挑戰政府的行政能力，本項課程即針對執行團隊組成、執行程序以及公私合作進行探討。

一 . 強化 FTA/SPS 執行能力

（一）確立國內執行團隊均瞭解國家立場以及執行內容符合 WTO/SPS 協定規定，相關團隊包括貿易、農業、健康衛生、環境保護以及邊境管理等。

（二）與對手國討論所需辦理事項、 落實雙方承諾、尋求簡化的執行方法、確保創新制度之解決方式。

（三）成立雙方 SPS 聯繫點（ Contact Point ），確保聯繫點掌握最新聯繫名單、持續監控兩國發展與運作及解決相關議題、善盡通報義務及諮商能力。

（四）成立技術委員會，並訂定會議召開期程以及開會機制，俾適時解決簽署國間之差異以及相關特定議題。

二 . 政府機關與私營機構之配套管理

因應 FTA 之簽署，本國政府機關與私營機構即須進行配套管理，以提高執行效能並落實 FTA 之承諾，進而達成簽署 FTA 之目標（表 3 ）。

伍 . 經驗分享

　　本項課程計有美國、越南、以及菲律賓等國之經驗分享， 3 國提供 SPS 議題主政機關、談判機關以及相關管理政策（表 4 ）和與會各國進行分享。

陸 . 結語

　　本次課程最後以起源於 2005 年 6 月 WTO/SPS 委員會，目前廣泛討論於 WTO/SPS 委員會、經濟合作與發展組織（ OECD ）、世界銀行、聯合國貿易暨發展會議（ UNCTAD ）廣受討論之「私營企業標準（ Private Standards ）」為主題，安排模擬談判課程。並指導與會者就國家發展程度，考量私營企業標準對本國之利益，例如：遵循私營企業標準可能提高成本，可能影響國內廠商之出口利益等面向，將該議題納入模擬未來共同簽署之 FTA 中進行三方談判。與會者在模擬談判中進行模擬攻防、遊說、拉攏、利弊分析以及國內諮商，深化兩日的訓練印象，並建立各國之間的友好關係。

　　我國歷年來積極參與 APEC 活動與重要會議，本次蒙外交部經費支援以及經濟部國際貿易局擔任 APEC 貿易與投資會議（ CTI ）窗口，不遺餘力爭取我國加入 APEC 相關活動並提供受訓機會，使我國有機會與各國專家共同參加 APEC 首次舉辦與 SPS 談判技巧相關課程，體認區域經濟整合的重要性與學習談判技巧；爰謹提出個人淺見，包括：審慎考量簽署 FTAs 之農業及 SPS 立場、爭取談判最有利空間與最大利益、強化機關間縱向及橫向交流與諮商、強化政府部門與民間團體諮商之動能、強化國內法規與 FTA 承諾之調和、積極參與 APEC 活動，提升我國參與亞太地區國際活動動能、善用國際組織平台，建立良好人脈關係，以及提升國際事務人員之諮商能力，充實我國諮商人才庫。未來，仍將秉持積極參與國際事務之決心，爭取主辦與參與相關國際活動，增加國際能見度，爭取我國 SPS 權益以及優質農業永續發展之機會。

柒 . 參考文獻

1. 周子欽（ 2007 ），第三章 APEC 對 FTAAP 的評估。 2007 年 APEC 議題論叢「區域整合浪潮下的亞太自由貿易區」。頁 59-61 。

2. Ha Noi Declaration （ 2006 ） . 14 ^th APEC Economic Leaders’ Meeting.

3. 2012 Annual Report to Ministers （ 2012 ） . APEC Committee on Trade and Investment （ CTI ） .

4. Summary Report （ 2012 ） . APEC Training Course on Building and Enhancing FTA Negotiation Skills on Sanitary and Phytosanitary （ SPS ） .

表 1 F TA 超越 WTO 規定之內容

項目	內容
透明化	提出法規修正通知之期限，大部分協定採用；例如智利、墨西哥與他國所簽署之 FTAs 多有此項優惠；紐西蘭 - 泰國、 - 中國亦有相關條文。
區域化	出口國向進口國保證其一定程度之保護；案例包括： 1. 智利 - 秘魯、 - 墨西哥、 - 歐盟、 - 韓國 FTAs 。 2. 墨西哥 - 烏拉圭、 - 尼加拉瓜以及中國 - 紐西蘭 FTA 。
調和	因限定採用國際標準，故少有協定採用。 1. 簽約國針對國際標準、準則與建議採用補充措施。 2. 倘與相互承認並用則可促進貿易的流通。
風險評估	因在 WTO/SPS 協定已完整規範，故極少協定採用。 1. 暫時風險評估措施之採行或其使用期限的程序。 2. 以書面通知風險評估之義務。
技術合作與聯合委員會	1. 授權成立委員會或工作小組處理 SPS 議題與檢討相關規定：內容含委員會組成、功能，以及運作模式。 2. 期望創造更大的資訊透明化與調和程度。
相互承認	1. 不具約束力之相互承認（ Mutual recognition not binding ）。 2. 鼓勵會員努力爭取 SPS 發證、檢驗或監控系統之相互承認。 3. 案例：南方共同市場 - 智利、 - 玻利維亞；智利 - 歐盟；紐西蘭 - 新加坡以及澳洲 - 新加坡

（引用 經濟合作與發展組織貿易與農業部資深經濟學家 Linda Fulponi 女士之「 SPS and Free Trade Agreements: What’s included? 」簡報，作者重新編製）

表 2 談判作業內容與原則

內容	原則
文本準備	1. 考量以現有 SPS 文本作為規劃基礎。 2. SPS 章節必須以 WTO/SPS 協定相關規定為基準，且不牴觸該協定之權利與義務。 3. 章節內明列資訊分享條文，開創未來對話與合作架構。 4. 納入符合兩國發展之超越 WTO/SPS 協定之新義務，惟必須符合相關 SPS 適當保護水準（ Appropriate Level of Protection, ALOP ）。 5. 依據 WTO/SPS 協定第 2.3 條規定，不可納入造成恣意或無理貿易歧視之優惠措施條文。
研究分析	1. 研析本國與對手國間之貿易歷史、政經關係、動植物保護與食品安全管理系統。 2. 研析對手國之相關公共建設及其發展情形。 3. 研析與對手國間之管理作業難易程度並設定相關談判方向與立場。
內部諮商與協調	確保在談判前以及談判進行之各回合，均與國內相關利益團體充分諮商與協調並達成共識，相關單位包括： 1. 公部門間諮商與協調 - 政府其他機關間之協調（如立法機關）、機關內各單位（司、處、局、署）。 2. 私營企業、非營利組織（公協會）以及民間團體等。
研擬談判策略	1. 確認納入議題以及避免觸及之敏感議題。 2. 確保 SPS 承諾均遵循科學基礎。 3. 確保 FTA 義務清楚、可行，並禁得起時間的考驗。 4. 倘 有附帶協議必須被討論，要確保有適當資源支持 。 5. 絕不可承諾無法執行之談判內容。
凝聚團隊向心力	透過談判團隊間互助合作，達成最大團隊戰力，內容包括： 1. 本國所有負責機關均瞭解國家立場與談判地位。 2. 所有成員必須瞭解談判計畫與策略、相關談判內容之意涵以及後續執行程序。
收集對手國談判團隊資訊	1. 透過本國駐當地國之代表處收集資料，包括成員、對手國首席談判人員、成員所屬機關、談判地位與談判優先順序。 2. 透過 WTO/SPS 以及對手國網站，瞭解對手國近期相關通報文件與該國 SPS 發展情形。

（引用美國 RDW 全球顧問公司顧問（前美國貿易代表署官員） Richard D. White 先生之「 Enhancing FTA Negotiation Skills for SPS 」簡報，以及澳洲駐曼谷大使館參事 Dom Pyne 先生之「 The Necessity of Having SPS Provisions in an FTA ）簡報，作者重新編製）

表 3 政府機關與私營機構之配套管理

單位 屬性	政府機關	私營機構
任務	1. 有效提升法律與管理架構，以及技術風險管理功能。 2. 與貿易夥伴與國際標準制定組織合作，制定相關標準並適時進行諮商。	1. 於生產與加工採用符合締約標準之系統（例如： HACCP 系統），發展測試服務，以達到與政府規定相符之標準。 2. 配合政府政策執行民間之管理措施。
配套 措施	適度提供協定執行之支持與指導，確認機關與部門架構以及相關執行事務之變革。 升級財政與技術層次，提升 機關執行動能；透過教育訓練培訓專業人員，執行雙邊貿易協定業務。 促進締約國間之合作關係，並 透過技術援助方式達到標準同等性之目標。 強化 私部門對於相關措施與法規，以及私部門扮演角色之瞭解與管理。 針對 SPS 之能力與相關措施進行監督與評估；確認相關措施進行週期性的監控。	確認政府在私部門資訊與訓練計畫，促進民間對於 SPS 管理之瞭解。 配合政府制定標準以及其他相關執行安排，參與訓練，並配合相關監督與管理。 建立與政府適時或定期諮商之機制，俾達成公私部門間資訊透明化。

（引用 Dom Pyne 先生之「 FTAs-SPS Provisions ： Best Practices in Post-negotiation Implementation 」簡報，以及 Linda Fulponi 女士之「 Best Practices in Post-negotiation Implementation ： SPS Commitments I 」簡報，作者重新編製）

表 4 美國、越南、菲律賓等國 FTA/SPS 議題團隊暨任務介紹

國家 單位	美國	越南	菲律賓
SPS 議題 主政 機關	1. 美國農業部之動植物檢疫局（ APHIS ）、食品安全檢驗局（ FSIS ）與國外農業服務局（ FAS ）。 2. 美國衛生部之食品藥物管理局（ FDA ）。 3. 美國環境保護署（ EPA ）。 4. 州政府。 5. 負責國內外 SPS 議題之管理、國際合作、整合與執行業務。	1. 農業暨鄉村發展部（ MARD ）之植物保護司、動物健康司與國家農林漁品質保證司。 2. 科技部之標準度量衡品質總局。 3. 衛生部之糧食協會。 4. 工業暨貿易部進出口司。	1. 由農業部（ DA ）之相關貨品或管理單位進行相關 SPS 措施之執行。 2. 制定產品、加工標準；制定相關規範之編碼與內容。 3. 執行註冊、發證、驗證、檢疫與檢驗。 4. 提供技術協助、能力發展機會以及辦理資訊傳遞業務。
談判 機關	1. 美國貿易代表署（ USTR ）（隸屬於美國總統辦公室）為貿易談判之單一機構。 2. 負責貿易協定之談判與經營。	1. 越南 SPS 辦公室負責主導 SPS 議題談判。 2. 確保議題透明化、整合與協調相關機關執行業務與彙整資料。 3. 負責與國內外聯繫與諮商業務。	1. 貿易與工業部（ DTI ）主導貿易談判，並與其他政府機關進行諮商。 2. 機關間委員會（ IAC ）負責協助相關政府部門擬定談判策略以及準備菲國立場。
相關 政策	1. 由法律授權跨機關之協調程序。 2. 加強與私部門諮商，如 農業政策諮詢委員會（ APAC ）等。 3. 談判進行前應先與相關政策顧問諮商。	1. 2010 年成立越南貿易與工業研究辦公室（ VCCI ） WTO 中心，負責提供諮商資料，並參與相關諮商活動。 2. 由總理公布談判授權步驟與規定各階段談判之諮商義務。 3. 以技術協助方式強化執行能力。	1. 在農業部的主導下，與相關政府機關進行諮商並成立專業工作分組。 2. 定期與私營部門進行會議，討論 FTAs 之執行情形。 3. 由農業部持續辦理貿易政策或相關專業研討會，並提供技術協助。

（引用 Richard D. White 先生之「 Enhancing FTA Negotiation Skills for SPS 」簡報、越南農業與鄉村發展部 SPS 辦公室 Tran Viet Cuong 先生 之「 Post-implementation a SPS Chapter 」以及越南商業與工業辦公室 WTO 中心組長 Nguyen Thi Thu Trang 女士之「 Stakeholders Consultation in SPS Negotiations 」簡報，作者重新編製）