企劃處 林麗芳（駐美代表處經濟組副組長 ）

一 . 前言

　　美國自 2010 年 3 月正式參與 跨太平洋夥伴協定（ TPP ） 諮商後，即積極主導談判，目前 TPP 已完成第 16 回合談判。加拿大與墨西哥首次於本（ 102 ）年 3 月 4 日至 12 日在新加坡加入談判， TPP 成員增加為 11 國。日本首相安倍晉三則於本年 3 月 15 日正式宣布加入 TPP 談判， 美國歐巴馬政府亦於 4 月 12 日正式宣布同意日本加入 TPP 談判， 日本可望成為 TPP 第 12 個成員國。

　　由於日本為全球第 3 大經濟體，第 4 大貿易國，加入 TPP 後，將大幅提高 TPP 的經濟規模。 根據國際貨幣基金（ IMF ）全球經濟展望資料顯示，倘 日本加入 TPP ， 2012 年 TPP 成員國家之 GDP 將達 27 兆美元，占全球 GDP 之 38.5% 。 TPP 國家總貿易金額可達 9.2 兆美元，占全球貿易金額之 25.7% 。

　　TPP 成員 國家中，美國、澳洲及紐西蘭等皆為重要農業國家，因此，農產貿易成為 TPP 談判中極重要之議題。 2011 年 TPP 成員國家總農產貿易金額達 7,940 億美元，占全球農產貿易之 23.3% 。日本是美國第 4 大農產品出口國， 美國農業團體包括農業局聯盟、豬肉生產者協會、全國牛乳生產者聯盟、乳製品出口協會及全國馬鈴薯協會等重要農業食品產業團體，皆肯定 美國政府同意日本加入 TPP ，並認為日本之參與，其重要性超過北美自由貿易協定（ NAFTA ），將使 TPP 成為美國史上最重要之自由貿易協定 。美國農業團體並且呼籲其他 TPP 成員國，應儘速同意 日本成為 TPP 正式成員國。

　　2012 年美國農產品出口金額為 1,410 億美元，其中出口至 TPP 國家金額為 455 億美元，占出口金額 32.2% 。一旦日本加入 TPP ，美國農產品出口至 TPP 國家金額即可達 590 億美元，估計將占總農產品出口之 41.8% ，顯見日本參與 TPP 對美國農產貿易之重要性 。

　　本文探討日本參與 TPP 談判後， TPP 對美國農產品貿易可能帶來之影響，以期在我國爭取參與 TPP 之際，掌握 TPP 重要農產品貿易市場資訊及關鍵農業議題，作為未來規劃因應產業政策之參考。

二 . 美國在 TPP 農業談判之策略

　　隨著 TPP 談判逐漸進入實質議題，以及參與 TPP 的國家增加，對於 完成 TPP 談判協定架構，以及儘速讓日本加入 TPP 談判，已成為 TPP 各成員國尤其是美國在 2013 年談判之主要目標。目前全球均密切注意 TPP 之進展，以及其如何影響全球貿易版圖，未來倘 TPP 國家市場整合後，更可能吸引韓國、印尼、泰國甚至中國大陸加入（表 1 ）。

　　對美國而言， TPP 現有之 10 個成員國中，已有包括澳洲、加拿大、智利、墨西哥、秘魯及新加坡等 6 個國家，與美國簽署自由貿易協定（ FTA ），已享有大部分農產品免關稅之優惠措施，其他未簽署 FTA 之國家及日本，就成為美國農產品市場開放之主要機會，尤其是日本及越南，將是美國農產品貿易新市場。

觀察美國 TPP 之農業談判策略，可分為下列 4 個層面：

（一）已簽 FTA 之國家

　　整體而言，美國在 TPP 協定對與已簽有 FTA 國家的談判目的，在於建立 SPS 措施、風險管理及透明化等，以達強化貿易規則及促進貿易。美國對已簽署 FTA 之國家，採取不製造新議題之策略，尤其是加拿大及墨西哥兩大農產貿易夥伴。對於加拿大，美國主要關切仍為加拿大禽肉及乳製品 實施供應管理系統 ，關稅配額外採取很高關稅 。 對於澳洲，美國在美澳 FTA 排除糖，且對乳製品及牛肉進口實施特別防衛措施保護。目前美國尚未與簽有 FTA 之國家，進行農產品市場開放議題實質之談判。惟加拿大之禽肉及乳製品市場開放，亦是美國長久以來期盼擴展之優先市場開放機會。

（二）新市場開放機會之國家

　　日本加入 TPP ，對於美國在 TPP 農業談判將會造成很大改變，尤其日本是美國農產品第 4 大出口市場（表 2 ），農產貿易在 TPP 的角色益形重要。除日本外，越南及馬來西亞關稅減讓及消除後，將是美國農產品極具潛力之新興市場。

（三）未簽署 FTA ，亦無市場開放機會之國家

　　紐西蘭 經濟規模小， 對美國農產貿易而言，市場開放價值有限，惟在乳製品產業對美國帶來極為嚴重的挑戰。美國乳製品業者關切，一旦開放乳製品市場後，紐西蘭乳製品出口公司 Fonterra 將壟斷市場，對美國乳製品將造成極大威脅。汶萊 經濟規模更小， 基本上對美國農產貿易之經濟價值不高。

（四） TPP 作為未來區域自由貿易協定之樣版

　　TPP 協定倘能成功完成，對全球貿易體系將深具影響力，尤其是全球貿易版圖。很多國家皆盼加入 TPP ，以尋求與美國、日本、墨西哥及越南等國家，建立更深化之經濟及外交關係。另外，全球很多其他之雙邊與多邊之貿易協議，以及 WTO ，均將注意 TPP 之新規範。盼與 TPP 成員國家洽談貿易協議者，未來可能亦必須採認 TPP 之貿易規範。因此， TPP 所訂之貿易規範，包括 SPS 措施，勢必將會影響全球貿易規則。

三 . 美國與 TPP 國家之農產貿易概況分析

　　美國之農產品市場，相對於其他 TPP 國家，是較為開放的，尤其是對北美自由貿易協定之兩大貿易夥伴加拿大及墨西哥。目前美國對 TPP 國家（包括日本在內）之農產貿易順差約為 100 億美元左右（圖 1 ），其順差主要來自日本，加拿大及墨西哥僅維持平衡，其他 TPP 國家之農產貿易量均不高。

美國與 TPP 國家之農產貿易其出口及進口情形分析如下：

（一）美國農產品出口概況

　　美國農產品出口之最大市場為中國大陸， 2012 年出口金額達 260 億美元；其次為加拿大，其出口金額為 206 億美元；第 3 為墨西哥，其出口金額為 189 億美元；第 4 為日本，其出口金額為 135 億美元。美國農產品出口前 10 大市場及出口金額，詳如表 2 。

　　2012 年美國農產品出口金額為 1,410 億美元，其中出口至 TPP 國家 ( 包括日本 ) 為 590 億美元，占 41.8% 。目前加拿大及墨西哥合計占美國出口 TPP 國家之 2/3 ；更是占美國出口至與美國簽署 FTA 之 TPP 國家的 92%( 圖 2) 。

　　值得注意的是，美國農產品出口至日本，自 1995 年之 111 億美元，至 2012 年僅成長至 135 億美元；美國農產品出口至日本占出口至所有 TPP 國家之比例，則由 1995 年之 50% ，降至 2012 年之 23% ，因此美國極盼藉由 TPP 恢復其日本市場。另外，美國農產品出口至越南及馬來西亞雖有明顯成長，惟出口至越南每年僅約 20 億美元，馬來西亞則低於 10 億美元，所占比率及影響較小。

　　日本是美國農產品出口之主要市場，近 5 年美國農產品出口至日本之金額以玉米、豬肉、黃豆出口為最大宗，牛肉則自 2003 年美國爆發狂牛症（ BSE ）病例以來，出口量劇減，現正逐漸恢復市場中。

　　2012 年美國出口至日本之農產品前 10 名，自高至低分別為玉米出口金額 29.70 億美元，豬肉 19.19 億美元，黃豆 11.29 億美元，小麥 10.73 億美元，牛肉 9.03 億美元，乳製品 2.85 億美元，稻米 2.43 億美元，杏果 1.66 億美元，黃豆粉 1.49 億美元，禽肉 6,100 萬美元。另新鮮及冷凍加工蔬果之市場金額，亦占 20 億美元。

（二）美國農產品進口概況

　　美國自 TPP 國家進口農產品，主要來自加拿大及墨西哥二個國家， 2012 年占 TPP 國家進口農產品之 75% ；未與美國簽署 FTA 之國家僅占 TPP 國家進口農產品之 12.5% 。

　　因此未與美國簽署 FTA 之國家，其盼望美國擴大市場開放之機會不大。另日本並非農產品出口國家，馬來西亞出口美國最大宗之農產品棕櫚油目前已是零關稅，因此其他農產品能在美國市場擴大困難度頗高。而越南農產品出口美國數量極少；紐西蘭在乳製品部分要擴大美國市場開放仍是一大挑戰，而在牛肉出口至美國得以獲取少許市場擴增機會，則是最有可能的。

四 . 美國在 TPP 談判之關鍵農業議題

　　日本加入 TPP 前，美國農業部門在 TPP 談判，主要在於爭取增加經濟成長、貿易自由化及強化貿易規則等利益，例如提供美國制定地理標示（ GI ）規則之場域及機會，讓美國在國際貿易上，可以制衡歐盟所訂之嚴格 GI 規定。

　　日本加入 TPP ，對美國農產品出口利益明顯提高，尤其可以降低日本牛肉達 38.5% 之關稅，甚至啟動特別防衛措施達 50% 之關稅，以及降低乳製品、蔬果、小麥、大麥、玉米、稻米、蔬菜油及糖等之高關稅。另日本豬肉實施門檻價格系統（ Gate Price System ），煙草由政府壟斷專賣，而加工食品除高關稅外，尚有衛生技術障礙等議題，故未來美國農產品貿易談判，相信仍將會聚焦於日本。

　　基於農產貿易實質利益之考量，美國重要農業團體於本年 4 月 15 日舉行記者會表示，倘日本在全面性農產品市場開放之程度有相當顯著改善，美國農業生產者可以接受日本市場未完全自由化。又稻米是日本尤其敏感且困難之議題，故美國稻米聯盟表示，只要日本在稻米市場開放的值與量有明顯進展，亦可以接受日本不必完全自由化。

　　另外，降低加拿大乳製品及禽肉之高關稅，也是美國農業談判之重要議題。 美國乳製品出口協會及全國牛乳生產者聯盟 估計，排除加拿大貿易障礙，美國乳製品市場貿易金額可達到 10 億美元。美國乳製品業界極力推動乳製品全面進入加拿大市場，尤其是液態乳、脫脂奶粉、奶油脂肪、起司及乳清等產品。

五 . 美國 TPP 談判在全球貿易體系之影響

　　對美國而言， TPP 是制定全球貿易規範，確保更開放貿易體系及促進美國農產品出口的大好機會，尤其是主導 SPS 措施、海關程序及智慧財產權等談判，可以制定足以抗衡歐盟所定之各項標準，特別是在日本與歐盟正進行雙邊 FTA 諮商之際。如此， TPP 談判可能大幅弱化 WTO 之重要性，使各國更加速朝向雙邊自由貿易協定發展。當然，也可能是給 WTO 成員國敲一記響鐘，而讓各會員國重返 WTO 談判桌。

　　中國大陸、印度及巴西等開發中國家，在未來全球貿易體系中，將扮演很重要的角色，也是在 WTO 中足以制衡美國、歐盟及日本的關鍵國家。在 WTO 中，該等開發中國家要求已開發國家開放市場，惟卻繼續維持本身開發中國家之市場貿易障礙，因而造成 WTO 談判陷入僵局。目前該等開發中國家在雙邊 FTA 之參與及投入相對較緩慢，亦未與美國、歐盟及日本等大經濟體簽署任何雙邊 FTA ，究其原因，可能係該等開發中國家目前尚能維持其市場優勢，尚未受到立即的威脅。未來當 TPP 協定完成後，該等開發中國家將面臨比競爭者高之關稅，以及貿易夥伴優先順序關係改變時，就很可能會改變其國家貿易策略 。

六 . 結語

　　日本加入 TPP ，儼然成為扮演改變遊戲規則的關鍵角色。美國農業部門認為日本參與 TPP ，意味著其願意改善市場開放條件，並以科學為依據，對美國尋求亞太區域高標準之食品檢驗檢疫標準及擴大農產品市場開放，將有很大的助益。

　　TPP 協定強調的是全面性高標準之 FTA ，日本可望於本年 7 月正式加入 TPP 談判，惟日本加入 TPP 對其國內農業部門已引起很大衝擊及反彈，日本農業及相關農林業議員均極力反對加入 TPP 。

　　我國與日本同屬於農產品淨進口國，農業在自由貿易談判下，將會是受到衝擊最大的部門。因此，掌握美國農產品貿易談判關切議題，充分瞭解美國與日本談判之攻防策略，在我國積極爭取參與 TPP 之際，可以及早評估國內農業及各項農產品貿易未來可能受到之衝擊，分析可能遇到之問題，研擬農產品市場開放之因應對策，對於配合國家整體政策，加速推動我國參與 TPP ，應可提供助益。

表 1 TPP 成員國及可能加入國家

TPP 成員國家	澳洲＊、加拿大＊、墨西哥＊、 智利 ＊ 、新加坡 ＊ 、 秘魯＊、 紐西蘭、汶萊、越南、馬來西亞、美國
宣布加入意願國家	日本
未來可能加入國家	柬埔塞、哥倫比亞、哥斯大黎加、韓國、寮國、菲律賓 、印尼、泰國、中國大陸、臺灣

* 與美國簽署 FTA 國家

表 2 2012 年美國前 10 大農產品貿易市場

排序	國家或地區	出口金額 （單位：億美元）
1	中國大陸	260
2	加拿大	206
3	墨西哥	189
4	日 本	135
5	歐 盟	101
6	韓 國	60
7	香 港	34
8	臺 灣	32
9	印 尼	25
10	菲律賓	23

資料來源：美國農業部 USDA/FAS/GATS

圖 1 　 美國對 TPP 國家（包括日本）之農產貿易

圖 2 　 美國對 TPP 國家（包括日本）之農產品出口值