企劃處 周妙芳 ． 韓寶珠

壹 . 前言

　　我國於 91 年 1 月 1 日正式成為 WTO 第 144 個會員國，為使我農產品貿易制度符合 WTO 規範，依據 WTO 入會承諾，撤除非關稅貿易障礙，開放農產品市場，並逐步調降農產品關稅。由於我國農業屬小農經營模式，農產品較不具競爭力，入會前本會採取保護程度較高之邊境措施，對 41 種敏感性農產品採取管制或限制進口之非關稅措施，平均農產品名目關稅超過 20% 。然而，為因應加入 WTO 此嚴峻的挑戰，入會前政府採取先期產業結構調整，鼓勵較不具競爭力之產業或農民離農，並依諮商之需開放部分原屬限制地區性及豬雞等管制進口農產品頭期款之配額，提升農業產業競爭力計畫，逐步調適入會帶來之衝擊。入會後本會亦陸續提出產業結構調整、農產品價格穩定措施、九五計畫及國際行銷方案，以降低入會對農業之影響，強化農業競爭力。

　　整體而言，加入 WTO 後因市場開放對我農業產生一定程度的影響，農產品進口值大幅增加，糧食自給率下降，農產品出口值雖明顯成長，農產品貿易逆差仍呈現增加趨勢；農業產值呈現增長，農業 GDP （國內生產毛額）上升，農家所得保持正向成長，農業勞動力則呈減少且高齡化趨勢。由於加入 WTO 前後政府已持續推動產業結構調整措施，改善農業產業體質，因此，加入 WTO 對農業的影響沒有預期大，實際產值相較入會前預估對農業產值的影響為低。面對我國簽訂 FTA 及加入 TPP 之預定進程與高度自由化的壓力，農業部門如何化危機為轉機，妥善面對與因應，以維護我國農業之永續發展，有待持續努力與關注。

貳 . 我國加入 WTO 後農業諮商結果及市場開放情形

一 . 農產品關稅及境內支持（ AMS ）削減承諾

　　我國於 91 年 1 月 1 日正式成為 WTO 會員，入會前我國原有 41 項農產品採取管制或限制地區進口，入會後依 WTO 規範，農產品關稅於入會第 1 年由 20.02% 降至 14.01% ，並分年調降至 12.86% ，多數農產品完成降稅期限為 91 年，但有部分入會後採關稅配額之敏感產品延後至 93 年；保證價格等補貼總支出（ AMS ）應削減 20% ，由基期年（ 79-81 年） 177 億元降為 141.65 億元，並承諾沒有出口補貼。

二 . 農產品市場開放情形

　　依據我加入 WTO 承諾，入會後稻米由「管制進口」改採「限量進口」方式（ 92 年起再為「關稅配額」制度）開放市場，入會第 1 年起進口數量為 144,720 公噸糙米，占基期年（民國 79 年至民國 81 年）平均消費量之 8% ，其中 65% 由政府進口，另 35% 由民間進口。豬腹脅肉、雞肉、動物雜碎、香蕉、東方梨、紅豆、液態乳、花生、大蒜、乾香菇、乾金針、檳椰、柚子、桂圓肉、椰子、鳳梨、芒果、柿子、砂糖、鯖魚、鰺魚及鰛魚等 22 種農產品由限制或管制進口改採關稅配額開放進口。

　　我國入會並承諾，豬腹脅肉、雞肉、豬雜及禽雜於 94 年 1 月 1 日起取消關稅配額，鯖魚、鰺魚、鰛魚及柿子則於 97 年 1 月 1 日起取消。另因國內製糖產業結構改變，自 94 年 2 月起我國主動取消砂糖關稅配額措施，開放自由進口。

　　綜上，我國入會前採取管制進口或限量進口之 43 項農產品，自 97 年 1 月 1 日起變成只剩 16 項實施關稅配額（稻米、鹿茸、東方梨、香蕉、紅豆、液態乳、花生、大蒜、乾香菇、乾金針、椰子、檳榔、鳳梨、芒果、柚子、桂圓肉等）。

三 . 爭取特別防衛措施（ SSG ）

　　為避免因加入 WTO 開放進口，導致國外農產品過量進口，影響我農民權益，我國另爭取花生、紅豆、大蒜、乾香菇、乾金針、柚子、柿子、砂糖、液態乳、檳榔、豬腹脥肉、雞肉、動物雜碎、東方梨及稻米等 15 項敏感性農產品可採取特別防衛措施（ SSG ）。即上述 15 項農產品之進口量超過啟動 SSG 之基準數量，或其進口單價在基期年基準價格 90% 以下，即依所適用公式加徵不同程度之額外關稅。

參 . 加入 WTO 前採取的主要因應措施

　　由於我國加入 WTO 時，承諾全面性降低關稅保護、開放農產品市場以及削減農業補貼等保障措施，為穩定市場價格、維護農民收益與農業永續發展，本會於入會前即成立專案小組，研擬規劃整體因應對策及相關配套措施，並於入會前推動先期產業結構調整計畫，相關重要專案計畫摘述如下：

一 . 離牧計畫

　　為因應口蹄疫爆發及入會前我國同意以頭期款方式每年開放豬腹脇肉（ 6,160 公噸）、豬雜碎（ 10,000 公噸）與肉雞（ 19,163 公噸）進口，對該產業造成雙重影響。行政院於 87 年核定「養豬戶（場）暨肉雞戶（場）離牧計畫」，藉由輔導未達經濟規模養豬戶（ 1 千頭以下）、肉雞戶（ 2 萬隻以下）辦理離牧，進行產業結構先期調整， 提升 整體產業競爭力，並改善養豬廢水污染環境及規模太小之問題。

　　該計畫自 87 年 10 月 26 日至 88 年 6 月 30 日止，完成拆除之養豬戶計 5,070 戶，肉雞戶計 684 戶，合計總戶數 5,754 戶，共支用補償金經費 95 億餘元。 1 千頭養豬戶及 2 萬隻肉雞戶飼養規模以下離牧戶約占該規模飼養戶九成，離牧後當時每戶平均飼養豬隻頭數由離牧前之 383 頭提高至 452 頭之規模，亦使肉雞產業當時國內每公斤雞價穩定於 25 元以上，年產值約增加 4 億元。

二 . 水旱田利用調整計畫

　　水旱田利用調整計畫係我國調整稻米、保價雜糧及契作甘蔗產業結構之重要計畫，該計畫原訂自 86 年 7 月起實施至 90 年 6 月，為期 4 年，配合我國會計制度自 90 年起改革為曆年制，乃提前至 89 年 12 月底結束。加速調整國內稻米、雜糧及契作原料甘蔗等保價作物生產結構，調整之農田輔導農民輪作其他作物，或辦理休耕等維護生態地力措施，給予休耕直接給付或輪作獎勵。

　　該計畫推動後，國內稻作種植面積由 86 年期之 36.4 萬公頃降為 89 年期之 34 萬公頃，生產量由 166 萬公噸糙米降為 154 萬公噸。

三 . 提升農業產業競爭力計畫

　　本會於 86 年研提「提升農業產業競爭力計畫」，報請行政院核定，展開入會前有關水果、漁產品及畜產品之先期產業結構調整措施，以改善產業體質。政府於 89 年底，有鑒於我國入會在即，特運用「農產品受進口損害救助基金」，整合「提升農業產業競爭力計畫」、「農漁民轉業訓練生活津貼發放計畫」，以及相關產業結構調整計畫，統籌成立「因應加入 WTO 先期產業結構調整計畫」， 92 年以後計畫名稱調整為「調整產業或防範措施計畫」。

四 . 農漁民轉業訓練

　　配合產業結構調整，輔導農漁民離農轉業，擴大辦理農漁民第二專長訓練，為鼓勵農漁民參加中長期轉業訓練，將核發參訓農漁民生活津貼補助，辦理轉業創業貸款。

肆 . 加入 WTO 後採取的主要因應措施

　　農產品受進口損害救助基金（以下簡稱農損基金）自 79 年 7 月開始設置，為降低農產品自由化對國內農業造成之衝擊，編列農產品受進口損害救助基金 1 千億元，調整產業結構，提升農業競爭力，以減緩農民遭受進口損害之程度。我國 加入 WTO 主要計畫辦理情形說明如下：

一 . 水旱田利用調整後續計畫

　　為因應加入 WTO 開放稻米進口， 90 年至 93 年延續推動「水旱田利用調整後續計畫」，調降稻作生產面積。 自 94 年度起由農損基金補助辦理「水旱田利用調整後續計畫」及接續之「稻田多元化利用計畫」，加速調整其產業結構，持續推動輪作休耕，並給予輪作獎勵；至於休耕農田辦理翻耕、種植綠肥、景觀及能源作物者給予現金直接給付，以維護農民所得。自 90 年至 101 年共支用 1,296 億元，達到調降稻作面積、稻田多元利用及削減 AMS 等效果，但也使休耕農地大量增加。

　　配合 100 年「全國糧食安全會議」結論之「調整耕作制度，維護農業生產環境，擴大農業經營規模，提升產業生產力與競爭力，提高糧食自給率，確保糧食安全，引進青年農民，增加就業機會」等目標，本會自 102 年（至 105 年）推動中程計畫「調整耕作制度活化農地計畫」。

二 . 產業調整或防範措施計畫

（一）短期價格穩定措施

　　本項措施主要係為穩定農產品價格及降低農民遭受進口損害程度，由農委會提報農產品救助審議委員會審議通過，並簽奉首長核定後辦理。在加入 WTO 初期（ 91 年至 95 年）曾啟動救助措施， 96 年迄今無。主要辦理情形如下：

1. 91 年因稻米產地價格明顯滑落，於同年 10 月啟動「短期稻米價格穩定措施實施計畫」，加強收購稻米，並降低農會及糧商收購自營稻穀周轉金貸款之利率，支用經費 109 萬元。

2. 92 年稻米、椰子、香蕉、東方梨、落花生、鯖魚等之國內產地價格均跌至生產成本以下，於同年 6 月起陸續啟動各項救助措施，藉以保障農漁民收益，支用經費 4.5 億元。

3. 自 93 年起針對國產農產品價格低於直接生產成本 95% 之情況，研擬價格穩定措施：

（ 1 ）當預期農產品生產過剩時，政府將即採行先期預防措施，諸如宣導減種減產、展售促銷、產期調節、轉作綠肥、加強栽培管理等，以防杜產品價格跌至直接生產成本 95% 以下。

（ 2 ）當農產品價格低於直接生產成本 95% 時，政府將撥款收購該產品，並視產品狀況採取加工、冷藏、製作有機肥或飼料，以及銷毀等措施，俾穩定市場價格。

此項措施 93 年至 95 年分別支用經費 7 億元、 3.6 億元及 0.4 億元。

（二）產業調整或防範措施計畫

　　為改善農業產業體質及提升競爭力，並減緩進口農產品對我農民之損害，特就水果、稻米、茶葉、養豬、家禽、養牛及養殖漁業等進行產業結構調整，並加強辦理農業勞動力調整與訓練、動植物防檢疫、農產品全球布局行銷等防範措施。

三 . 進口損害救助申請案件

　　由於本會實施產業調整或防範措施計畫，藉由農業產業結構之調整有效提升國產農產品之市場競爭力，大幅減緩遭受國外農產品進口損害之機會與程度，自 97 年迄今，均無農民團體或地方政府向農委會提出救助申請。歷年來受理農民團體或地方政府申請受進口損害救助之案件如下：

（一） 86 年執行「桃竹苗三縣茶葉受進口損害救助」，採取包括補助茶園廢耕造林、茶樹台刈、採菁與運搬費用，以及補貼茶廠貸款之利息差額等 4 項救助措施。

（二） 91 年執行「國產梅產品受進口損害救助」，採取調降梅生產面積、梅樹矮化、收購加工等救助措施。

（三） 92 年執行「加工用原料麻竹筍受進口損害救助」，輔導產地辦理收購加工，降低農民損害程度。

（四） 96 年執行「南投縣低海拔茶葉受進口損害救助」，補助採菁與運搬費用、茶樹更新、茶樹台刈及茶園廢耕等救助措施。

伍 . 我國加入 WTO 農業之影響評估及入會後農業發展情形

一 . 加入 WTO 前對農業影響評估之分析

　　有關加入 WTO 對農業之影響，本會曾於 87 年 2 月中美諮商達成協議後，依據當時與各國完成 WTO 談判結果進行評估，因入會前本會已先行開放部分市場，包括豬腹脇肉、雞肉、豬雜及牛雜等之頭期款配額進口及部分水果配額進口，並陸續推動水旱田利用調整計畫、離牧計畫、提升農業產業競爭力計畫及加強農民轉業訓練計畫等因應措施，協助產業轉型與升級，以降低加入 WTO 之可能衝擊。為確切掌握加入 WTO 對農業之可能影響，復於 90 年委由臺北大學及清華大學以 89 年為基期年，利用農業部門模型進行分析，同時參酌產業專家意見，重新評估加入 WTO 對農業之影響，獲致評估結果如下：

（一）對農業生產的影響

　　加入 WTO 對農作物、畜牧及漁業等部門均有相當衝擊，估計入會第一年（ 91 年）農漁牧業總產值將減少約 247 億元（ 6.8% ），其中農作物減少 118 億元（ 7.1% ），畜產減少 87 億元（ 8.1% ），漁產減少 42 億元（ 4.6% ）。至 93 年農業產值預估將減少 385 億元（ 10.6% ），其中農作物減少 168 億元（ 10.2% ），畜產減少 146 億元（ 13.6% ），漁產減少 71 億元（ 7.8% ）。

（二）對農地利用的影響

　　參照前述農業產量之減少幅度，假設平均單位面積產量維持不變，估計年種植面積入會第一年將減少 5 萬 3 千公頃，至 93 年較基期年（ 89 年）將減少 8 萬 6 千公頃。

（三）對農業勞動力的影響

　　參照前述農業產量之減少幅度，假設農業勞動投入產出關係不變，估計 91 年農業勞動力與基期年（ 89 年）比較，將有 1 萬 8 千人至 2 萬 7 千人受到影響；至 93 年受到影響的農業勞動力估計累增至 2 萬人至 4 萬 6 千人。

二 . 入會後農業發展情形

（一）農業產值呈現增長

　　近年農業產值在整體上呈現增長趨勢。 90 年我國農業總產值 3,527 億元， 91 年加入 WTO 時，我國農業生產總產值約為 3,505 億元，在 94 年及 95 年雖微幅呈現負成長，但在 96 年時重返 3,880 億元入會前水準， 97 年產值突破 4 千億元，達到 4,175 億元； 98 年產值受莫拉克風災影響稍降， 99 年農業年產值回復到 4,263 億元， 100 年更達到 4,755 億元，創歷史新高紀錄，已較 90 年增加 1 千餘億元，年平均成長率為 3.0% （詳表 1 ）。

　　就個別品項之產值變化情形，以 100 年與 90 年比較，其中增幅較大之農耕產品包括毛豆、胡蘿蔔、洋蔥、馬鈴薯、茶葉、蔥、葡萄、柿子等；畜產品則為肉鴨、蛋雞等品項成長較大。另方面，產值減少較大的品項包括甘蔗、梅、蘋果、椰子等品目。

（二）農業勞動力呈減少且高齡化趨勢

　　依據行政院主計處調查，入會前 90 年我國農業就業人口為 70 萬 6 千人，占該年全國總就業人數的 7.5% ； 101 年我國農業總就業人口數降為約 54 萬 4 千人，占同年總就業人口數之 5.0% ，其中 65 歲以上人數占 17.1% ，相較於 90 年時 10.7% 明顯增加，入會後我國農業勞動力有高齡化的趨勢（詳表 1 ）。

　　農業就業人口所減少 16 萬 2 千人，主要係受稻田轉作、休耕等政策因素影響（ 10 年來實際種稻家數減少 8 萬 1,393 家，如以每家平均從業人數 2.1 人計算，影響約 17 萬 925 人）。

　　另一方面，農業就業人口之減少使得農業生產力（每農業就業人口農業產值）相對提升， 100 年農業生產力（每農業就業人口農業產值）為 87.7 萬元，相對於 90 年之 49.4 萬元，年平均成長率達 5.8% （詳表 1 ）。

（三）農業名目 GDP 及實質 GDP 均呈現上升

　　以農業部門之國內生產毛額（ GDP ）來看， 90 年（加入 WTO 前）農業 GDP 為 1,886 億元，至 100 年增為 2,506 億元，平均年成長率為 2.9% 。如果排除價格波動的因素，以農業實質 GDP 來看， 100 年農業實質 GDP （以 95 年為基期）為 2,042 億元，較 90 年之 1,776 億元，平均年成長 1.4% （詳表 2 ）。由於農業 GDP 係國內農業產業產出扣除中間投入所得出，代表的是農業產生的所得，實質 GDP 的上升不若名目 GDP 增加幅度，主要因原物料價格上漲，農業產出價格雖有提升，但農業投入增加幅度更大所致。

（四）農家所得保持正向成長，農家平均每人所得呈增加趨勢

　　我國農家所得主要來自農業外所得，占約八成，僅有二成來自農業所得。依據主計總處調查， 100 年平均農家所得為 93.4 萬元，相較 90 年之 88.1 萬元，平均年成長 0.6% ，仍保持正向成長。由於農家戶內人數由 90 年 3.93 人降至 100 年 3.57 人，若去除戶內人口變動因素，以每人所得來看， 100 年農家平均每人所得 26.0 萬元，相對 90 年平均年成長率為 1.5% （詳表 3 ）。

　　而入會後的農家所得來自農業收入的比例有逐年提升的現象。 100 年相對於 90 年農業所得的年成長率為 1.7% ，顯示加入 WTO 後農家來自農業所得仍呈現成長之趨勢（詳表 3 ）。

（五）農產品進口值大幅增加，農產品出口值亦明顯成長

　　加入 WTO 以來，農產品進口值逐年增加，由 90 年 68.5 億美元，至 95 年為 92.8 億美元， 100 年因穀物進口量增加，且進口價格因國際價格上揚，農產品進口值增為 148.4 億美元， 101 年農產品進口值為 146.3 億美元，較上年減少 1.4% ，主要進口產品為穀類及其製品、油料籽實及粉、木材及其製品等。另一方面，我國加入 WTO 後，因享有會員間關稅減讓優惠，並透過諮商排除 SPS 等出口非關稅障礙，以及加強辦理國際行銷計畫，使得我農產品出口持續成長，由 90 年 30.3 億美元， 95 年 32.9 億美元， 101 年增加為 50.8 億美元， 101 年較 90 年成長 67.7% ，其中近 2 年明顯成長，外銷主要項目包括魚類及其製品、畜禽皮毛相關製品等。

　　整體而言，加入 WTO 以來，農產品貿易逆差呈現增加趨勢，由 91 年 36.9 億美元增為 100 年 101.8 億美元，直至 101 年我國農產品貿易逆差才減少為 95.5 億美元。在政府加強農產品外銷措施之推動下，我農產品出口雖逐年增加，惟因國際穀物價格持續上漲，使得農產貿易逆差不易大幅縮小（詳表 4 ）。

（六）糧食自給率隨進口增加逐漸下降，但近年已回升

　　我國隨著飲食習慣變遷、貿易自由化、小農經營及農民高齡化之影響，糧食自給率（生產占國內糧食總需要之比例）呈下降趨勢。在農產品淨進口的情況下，國內所需農產品需仰賴進口供應以補不足，國內糧食自給率隨進口增加而逐漸下降。以熱量為權數計算之綜合糧食自給率長期呈下降趨勢， 91 年為 35.6% ， 94 年曾降至 30.2% ， 97 年回升至 32.2% ， 99 年降至 31.3% ；因稻米、玉米、花生與畜禽等高熱量產品增產及鼓勵國人消費國產品等政策， 100 年又回升至 33.5% （詳表 5 ），主要糧食包括稻米（ 108.2% ）、蔬菜、水果、肉類、漁產（ 156.6% ）等自給率維持在 83% 以上，至於小麥、飼料玉米及大豆等穀物大多仰賴進口，亦為我國糧食自給率相對偏低的主因。

三 . 加入 WTO 前評估對農業產值影響與實際產值比較

　　針對加入 WTO 前預估對農業產值的影響（以 89 年為比較基期），與實際產值比較分析。

（一）入會第 1 年， 91 年農業總產值為 3,496 億元，較 89 年基期年減少 145 億元（ 4.0% ），相較入會前預期估將較基期年減少 247 億元為低。其中農作物影響較預期高，減少 133.6 億元（ 8.1% ），畜產減少程度低於預期，僅較基期年減少 24 億元（ 2.2% ），漁產反而增加 12 億元（ 1.3% ）。

（二） 93 年農業總產值 3,818 億元，較 89 年基期年增加 177 億元（ 4.9% ），相較入會前預估將較基期年減少 385 億元，不少反增。其中農作物減少 29 億元（ 1.8% ），畜產增加 191 億元（ 17.7% ），漁產增加 15 億元（ 1.6% ），詳如表 6 。

陸 . 結語

　　回顧加入 WTO 12 年以來之農業發展情形，市場開放對我農業產生一定程度的影響，農產品進口值大幅增加，糧食自給率下降，農產品出口值雖明顯成長，農產品貿易逆差仍呈現增加趨勢；農業產值呈現增長，農業 GDP 上升，農家所得保持正向成長，但農業勞動力則呈減少且高齡化趨勢。

　　由於加入 WTO 前後，政府已持續推動產業結構調整措施，改善農業產業體質，加入 WTO 對農業的影響沒有預期大，入會後實際產值，相較入會前預估對農業產值的影響為低，隨著我國 FTA 進程及加入 TPP 面臨高度自由化的壓力，農業部門必須擴大農業價值鏈概念，以創新思維妥善面對與因應，以維護我國農業之永續發展。