中華經濟研究院WTO&RTA中心分析師 陳逸潔
中央研究院經濟所研究員 張靜貞

一. WTO 最新談判進展

　　WTO 杜哈回合談判從 2001 年啟動以來，因議題複雜、會員間利益交錯、決策程序僵固，以及 2008 年爆發金融危機導致全球經濟衰退，美國提高談判要價，中國、印度及巴西等新興開發中國家不願接受，使得後續談判一直呈現停滯態勢。

　　為了重振 WTO 多邊貿易體制之信譽， 2011 年 WTO 第八屆部長會議（ the 8th Ministerial Conference, MC8 ）曾主張各會員應就較有共識的議題，先取得「早期收穫」協議，再以該協議成果為基礎，漸進推動其他議題，以期達成最終「單一認諾」協議。但由 MC8 協議失敗的經驗可知，會員除了對低度開發國家為主之議題存有一定共識外，對其他應涵蓋之議題仍很分歧，終使 MC8 小型套案破局。

　　自 2012 年以來，無論是秘書長拉米主導的諮商，或是瑞士、澳洲等會員主導的 WTO 非正式小型部長會議，會員間的發言與討論大多圍繞在推動「早期收穫」的可能性上，目的是使今（ 2013 ）年 12 月 3 至 6 日在印尼巴里島舉行的 WTO 第九屆部長會議（ the 9th Ministerial Conference, MC9 ）得以成功。為避免重蹈覆轍，在今年 1 月 26 日瑞士政府在達沃斯召開 WTO 非正式小型部長會議時，與會部長大多認為 MC9 早期收穫小型套案涵蓋內容應審慎選擇有意義且不太困難的議題。目前可能之提案主要包括：貿易便捷化（ Trade Facilitation ）議題；農業議題－ G-20 的關稅配額管理、出口競爭，以及 G-33 的糧食安全公共儲糧；發展議題－特殊與差別待遇、低度開發中國家關切議題等。其他如資訊科技協定（ Information Technology Agreement, ITA ）的擴大以及複邊服務業協定（ Plurilateral Services Agreement, PSA ），若能有具體成果，亦可能作為 MC9 的早期收穫成果。

　　即將於今年 8 月底卸任的 WTO 秘書長拉米曾在今年 4 月 11 日非正式會議中盤點 MC9 進展，縱使貿易便捷化與農業談判主席已積極召開各項諮商會議，但在 4 月 11 日的盤點會議上，各項議題還是未見明確進展，而使 MC9 小型套案籠罩在悲觀的陰影中。基本上， MC9 小型套案的爭議主要仍在美國等已開發國家與印度等開發中國家之間的較勁，美國支持貿易便捷化及 G-20 關稅配額管理提案，但擔心 G-33 提案將形成現有農業協定的一個漏洞，而使開發中國家以減輕貧困、糧食安全等為名的農業補貼可無限擴大。另一方面，印度明言 G-33 糧食安全提案若未獲支持，其亦可能杯葛貿易便捷化之提案，而使 MC9 小型套案破局。

二 . MC9 小型套案可能議題之重要內容與爭議

目前 MC9 小型套案主要的內容與爭議包括以下的三大議題：

（一）農業議題

就農業議題而言， 目前台面上主要有三個較明確的提案，包括：

1. 關稅配額之管理

　　這是由巴西等農產品出口開發中國家組成的 G-20 集團於 2012 年 10 月 5 日提出，主要內容是建議會員必須確保關稅配額的管理方式不致於阻礙市場開放，故要求會員必須改進通知及諮商程序，以及檢討配額執行率連續低落的原因，並提出相對簡單的方式進行管理， G-20 也希望能提前落實這些建議。

　　大致上， G-20 提案的爭議在於議題平衡性上，日本等進口國認為配額管理只是市場開放的一部分，單獨列入必會破壞其他開放議題間的平衡性，且目前該提案要給予開發中國家特殊與差別待遇，故預計將只有已開發的進口國必須付出代價，不甚公平。但 G-20 則強調此提案僅涉及會員原先在烏拉圭回合所做的承諾，與還在談判中的杜哈回合承諾無關，也舉例說明該提案主要是針對某些會員國，即便其國內價格遠高於世界價格，但這些產品的配額執行率卻相對偏低，因此才需要藉由此提案來推動落實。

2. 糧食安全所需之公共儲糧

　　這是由印尼等農產品進口開發中國家組成的 G-33 集團於 2012 年 11 月 13 日提出，主要是為因應糧價高漲問題，要求會員應允許開發中國家政府基於糧食安全考量所用於公共儲糧的政府支出，及以支持價格向該國貧困農民購買糧食的支出，均可免於納入農業境內總支持（ Aggregate measurement of support, AMS ）的計算中，以擴大開發中國家維護糧食安全的政策彈性。

　　此 G-33 提案的爭議相對大於 G-20 提案，美國、澳洲、歐盟等已開發國家認為允許開發中國家政府以價格支持方式購買公共安全存糧或進行國內糧援之支出免納入 AMS 中，將破壞農業協定區分琥珀色與綠色措施之基礎。特別是目前 G-33 成員提供的糧食安全計畫資訊並不完整，若貿然同意，恐會產生大量的新農業補貼，而影響全球農產品市場的公平及穩定性，故美國等認為必須先釐清糧食安全儲備數量上限、儲備糧食是否禁止出口、及如何降低貿易扭曲效果等問題後，才能討論是否納入 MC9 小型套案的可能性。

　　然而， G-33 集團則認為，糧食價格上漲是不可預知的，故目前正是這些糧食出口已開發國家對於糧食淨進口的開發中國家所面對的糧食安全問題拿出解決方案的時候。印尼等也強調，對人口眾多的開發中國家而言，為了糧食安全目的之公共儲糧勢必不可少，故希望 MC9 小型套案中應包含一個 G-33 成員適用且可行的糧食安全解決方案，而不是為了該方法能「一體適用（ one-size-fits all ）」而不去管 G-33 成員是否能夠執行。印尼等亦同意就目前爭議進一步討論，包括如何將公共儲糧釋出到國內市場，或者將其用於出口的條件，以及如何以市場價格和符合資格的生產條件來購買公共儲糧，以真正幫助到貧困農民。

　　為了加速此議題談判進展，農業談判主席積極召開諮商會議，且於今年 1 月初針對國內糧食援助、政府糧食安全存糧等議題向會員發出問卷，並在 2 月中回收問卷資訊後，邀請挪威農業參事為主席之友，針對糧食安全政策召開 9 場非正式技術性諮商會議。然而，由農業談判主席最新提出的進展報告可知，雖肯定近期諮商會議的成果，但認為技術性諮商過程反而衍生出更多問題，且進展緩慢，必須召開包含大使層級的諮商會議，藉由政治力的注入方能解決此問題。

3. 其他議題

　　另外， G-20 於今年 5 月提出出口競爭提案，要求已開發會員應於今年底前削減 50% 有關出口補貼之預算金額，同時出口補貼數量應降至基期（ 2003 至 2005 年）之平均數量。該提案引起美歐的強烈反對，認為 G-20 此舉不僅無助整體談判進行，更可能造成 MC9 一無所獲。故該提案納入 MC9 的可能性不高。

　　至於 G-10 一向主張的出口限制規範議題，則在考量上述提案仍有許多爭議尚待解決的情形，目前並未正式提案，且該案被納入 MC9 的可能性甚低。

（二）貿易便捷化議題

　　就貿易便捷化議題而言，目前以 2009 年 12 月 14 日公布的貿易便捷化談判彙編草案（ C onsolidated trade facilitation draft text ）文件（ TN/TF/W/165 ）為基礎，就當中未決議題持續諮商，目前最新版本為今年 3 月 27 日提出的第 15 次修正草案（ TN/TF/W/165/Rev.15 ）。草案主要分為兩大部分，第一部分為規範正文，共計 15 條 ^[3] ，第二部分則為開發中與低度開發國家之特殊與差別待遇。

　　雖然貿易便捷化談判主席自 2013 年以來已積極重組談判，並委由四個主席之友召開數場全體諮商會議，但進展仍相對緩慢。在第 15 次修正草案共 33 頁的內容中，雖然已修正包括資訊公開、申訴程序、貨物清關、電子支付，以及易腐貨物的處理等相關文字，卻仍有多達 650 處尚待決議的括號文字，其中大多數涉及第 12 條關務合作及草案第二部分的特殊與差別待遇部分。

　　目前談判主要爭議便在於開發中與低度開發國家認為便捷化措施多涉及額外成本支出與設備投資，因此，已開發國家應盡力提供協助與支援，在開發中國家尚未獲得協助前毋須負擔執行之義務，甚至可藉自我評估認定 欠缺 執行某項措施之能力，片面向 WTO 提出豁免通知。但已開發國家則認為會員應先就協定條文進行談判，實際之技術協助內容則俟未來協定規範之義務而定，且是否提供援助應取決於援助國之自由意願，不宜納入條文規範之法律義務。

（三）特殊與差別待遇／低度開發中國家關切議題

　　就發展議題而言， LDCs 會員於今年 5 月 30 日正式提案，要求給予 LDCs 的免關稅、免配額市場進入（ DFQF ）、優惠性原產地規則（ PRoO ）、服務業豁免及棉花等四項議題。除了棉花議題因涉 及美國重要利益要被納入的難度相對較大外，其他像是給予 LDCs 會員最低 97% DFQF 門檻應無問題，而 PRoO 及 LDCs 服務業豁免則還有進一步討論空間。目前 PRoO 的爭議在於「價值計算模型」部分，使用類似實質轉型測試的國家（如加拿大、美國）傾向更進一步評估，而 LDCs 服務業豁免則在「豁免範圍」及「法規來源」等仍有爭議。

　　整體而言，台面上可能納入小型套案中的貿易便捷化草案對我國影響應不大，主要因我國關務措施齊備，執行此一草案協定應無太大問題，甚至可能受惠於出口關務程序簡化帶來之出口成本節省。而關於 LDCs 議題，對於協助 LDCs 的經貿發展具有正面的意義，因我國邦交國多為 LDCs ，其正面發展與開放將有可能成為我未來潛在的海外市場，故考量相關提案有助於維繫我國外交關係的情況下，建議我國可採正面支持立場。

三 . 對我國農業談判立場之可能影響

　　由於杜哈多邊談判未果，重要會員多轉投入洽簽雙邊自由貿易協定，將對我國農業形成更大壓力，加上我國為新入會員，入會之初已做出額外貢獻，並在過去 10 多年的杜哈回合談判諮商過程中，已爭取到許多新入會員之優惠待遇，因此，杜哈回合談判對我國農業相對有利，我國應百分百支持儘速完成杜哈回合談判，並請主席恢復過去密集的農業週談判，重拾需政治決定的「待決議題」的諮商，期能於 2015 年 4 月前完成農業談判減讓模式，以利於 2015 年完成杜哈回合談判。

　　在 MC9 擬提之農業議題中，無論是 G-20 提案的關稅配額管理或是 G-33 提案的糧食安全公共儲糧政府支出免於納入 AMS 議題，其對我國而言，仍應審慎評估最終提案內容是否對我國現有制度造成衝擊，以便及早因應。首先在關稅配額管理方面， G-20 的提案之建議主要可歸類為三個層面，包括原則性規範、執行管理方式之特定規範、及配額執行率低落之管理機制。在原則性規範上，因我國關稅配額管理方式早已符合透明化、可預測的原則，應該不至於造成衝擊。在特定規範上，我國在執行面除遵照進口簽審協定規範外，也符合一些公告原則，因此也不會有問題。惟在配額執行率低落之管理機制上， G-20 建議對於配額執行率低落問題可分三階段處理，若會員連續三年執行率仍低於要求，且在與關切會員諮商後，未能取得利益相關會員諒解時，則該等關稅配額產品之管理方式必須改為先到先配，或是無條件的自動發證等管理方式。但草案仍給予開發中國家優惠待遇，亦即開發中國家即使配額執行率低落，仍無須被強制修改管理方式。

　　對我國來說，由我國歷年的配額執行率可知，稻米、鹿茸、花生、鮮梨以及紅豆等配額執行率都超過 90% ，相較其他國家已有較高之水準，但是檳榔、香蕉、鳳梨、芒果等熱帶水果配額執行率卻低於 10% ， 其原因主要與進口來源國出口 該等產品不符合我國防疫檢疫規定，因而進口較少，又或我國該類產品盛產價格相對進口品為低 或品質較高，故在進口商無利可圖或消費者需求不高的市場條件下，配額執行率自然相對低落。 因此，雖然我國可藉新入會國優惠身分或以開發中國家身分適用優惠待遇，然就談判立場而言，我國應主張處理配額執行率低落問題時，必須考量配額執行率的高低，可能受到農產品市場實際供需與價格的影響，故 WTO 目前欲建立之檢討機制應納入市場供需狀況、防疫檢疫，以及消費者偏好等因素之考量。

　　其次在糧食安全公共儲糧議題上， G-33 的提案係在爭取 開發中國家用高於市場價格購買國內糧食援助及公共儲糧的政府支出，可免於納入 AMS 計算中。因我國目前只針對稻米進行糧食安全之公共儲備，該項政府支出已納入 AMS 計算，故 G-33 提案通過與否對我國並無實質影響，且我國可善加使用該提案所賦予的優惠待遇，在免除計入 AMS 上限的壓力下，進一步提升我國基於糧食安全為目的之糧食援助及公共儲糧政策。

四 . 結語

　　為了加速 MC9 小型套案的諮商進度，拉米於今年 5 月 1 日 及 14 日就 TF 、農業及發展等三大議題 召開密室會議（ Green Room Meeting ），惟進展仍相當有限。拉米 在 6 月 3 日 TNC 會議中指出，今年 5 月 30 日 在巴黎召開的 WTO 非正式小型部長會議中，與會部長一致呼籲各國應務實看待 MC9 及其後續發展，並強調若會員無法於 MC9 取得協議，將不利 WTO 信譽，故支持必須達成具有意義 MC9 小型套案成果，以利 MC9 工作的持續推動。拉米認為在部長們的正面發言下，已為 MC9 小型套案注入新的政治力，他亦肯定自 4 月以來談判已有漸進性進展，但仍希望會員間還是能加速協商，並展現最終彈性，以作成政治決定。他並表示將 於今年 7 月起，召開更多的水平諮商密室會議，以為談判注入更多的政治力，同時其亦請求各談判主席加速諮商工作，以期能於 7 月底取得 MC9 小型套案大致雛形之共識。 屆時倘若 MC9 小型套案已有清楚的輪廓後， 則後續 WTO 新秘書長阿茲維多 （ Roberto Carvalho de Azevedo ） 將能進一步針對 「後巴里議程（ Post-Bali ）」及「強化 WTO 體制」等工作之討論，以制訂 MC9 部長會議後的工作計畫。基本上， MC9 小型套案的成功與否可說是操控在美國與印度、印尼及中國大陸等會員間，若目前台面上可能納入的三大議題中有一個破局，便會使整個小型套案失敗，並直指杜哈死亡。

　　有鑑於 MC9 小型套案的成敗不僅關係著杜哈回合談判的未來及 WTO 多邊貿易體制的信譽，更可為洽簽自由貿易協定不易的我國帶來相對有利的多邊自由化成果， 更可為洽簽自由貿易協定不易的我國帶來相對有利的多邊自由化成果，因此我國應全力支持 MC9 早期收穫小型套案的成功。同時亦應著手準備「 Post-Bali 議程」及「強化 WTO 體制」等面向之立場。

　　所謂「 Post-Bali 議程」便是指 MC9 部長會議召開後， WTO 該如何進行後續的談判工作，以及是否要有具體的時程規劃。其可能涵蓋議題包括 MC9 小型套案以外的杜哈發展議程議題、 21 世紀議題（環境、糧食安全、能源）、 RTA 與多邊體制之調和、匯率、 ITA 、 PSA 及政府採購協定等。而「強化 WTO 體制」包括 WTO 決策機制是否改變、貿易政策檢討機制、改善入會程序、強化與其他國際組織的合作、拉米之前強調的全球價值鏈下之多邊體制運作、改善爭端解決、幫助開發中低度開發中國家的發展議題等。

　　對於「強化 WTO 體制」方面，就農業談判立場而言，近年來會員在農業委員會例會上已多有討論，主要訴求包括：加強檢討會員所提通知文件、深入探討各國農業政策改革與發展趨勢、改善與擴大秘書處建構之農業資料庫功能等，我國應予以支持，並積極派員參與重要農業議題召開之國際研討會，瞭解 OECD 等重要國際組織對強化 WTO 體制之主張，並學習如何利用秘書處建構之農業資料庫，以利談判立場與因應對策之研擬。

　　展望未來，依據 WTO 定義貿易未來小組（ The Panel on Defining the Future of Trade ）於今（ 2013 ）年 4 月 24 日發布「貿易的未來：凝聚共識（ convergence ）的挑戰」報告結論可知，對一個快速整合的世界經濟而言，如何為日漸開放的貿易環境來建立規範，僅是其面對的諸多挑戰之一。各會員必須注入政治力，凝聚 WTO 會員間的共識，以調和全球與區域自由貿易體制之競合關係、貿易規範與國內政策之落差、以及層出不窮的非關稅貿易障礙，以解決目前加諸於全球經濟、社會及政治的成本與風險問題。我們身為 WTO 的一員，也應積極的去參與談判規則之制定，並善用 WTO 的多邊貿易體制，來因應不景氣所導致的失業、貧困、不平等、環境和永續等挑戰。

[3] 貿易便捷化草案 15 條條文包括：資訊的公開與可得性（ Publication and Availability of Information ）；資訊預先公開與諮商（ Prior publication and consultation ）；預先審核（ advance rulings ）；申訴程序（ appeal procedures ）；加強公平性、非歧視性與透明化原則之適用（ Other Measures to Enhance Impartiality, Non discrimination and Transparency ）；進出口費用與規費（ Fees and Charges Connected with Importation and Exportation ）；貨物清關與放行（ Release and Clearance of Goods ）；領事事務（ Consularization ）；邊境機關合作（ Border Agency Cooperation ）；進出口程序（ Formalities Connected with Importation and Exportation ）；轉運自由（ Freedom of Transit ）；貿易便捷化事務之海關合作（ CUSTOMS cooperation mechanism for Trade Facilitation and ）；貿易便捷化委員會之設立與功能（ Institutional Arrangements ）；貿易便捷化國家委員會（ National Committee on Trade Facilitation ）；其他事項（ Preamble/Cross-Cutting Matters ）。