企劃處 林麗芳[1]

一 . 前言

　　美國農業產值雖僅占全國 GDP 之 1% ，卻是全球最重要之農產品出口國家，近幾年來農產品出口貿易持續成長。自 2009 年美國經濟衰退以來，農業更扮演引領經濟復甦及成長的角色，即使在 2012 年歷經 50 年以來最嚴重的乾旱氣候，作物產量降低，農產品價格飆漲，藉由作物保險給付及有效的農場收入安全網，當年美國農民及農場的收入及農產品出口仍然相當亮眼，可見美國農業之活力及韌性。

　　農產品強勁的出口能量及龐大的國外糧食需求，使得美國農業極具優勢。 2012 年美國農產品出口金額 1,358 億美元，將近達史上最高出口值，農產貿易順差 324 億美元；預測 2013 年農產品出口金額可達 1,420 億美元。惟全球氣候變遷，影響農產品產量、品質、價格及國際市場需求，加上國內消費者要求，世界各國農業政策之調整、進出口防檢疫措施規定、貿易障礙及法規不一致等問題，即使美國是農產品最重要出口國家，其農業亦面臨嚴峻考驗。

　　當前 我國正積極洽簽雙邊自由貿易協定及爭取參與 TPP 等區域自由貿易協定，貿易自由化對農業部門必將帶來巨大之挑戰。 本文簡析美國當前農業的挑戰與機會，以期作為 我國因應自由化，農產品市場開放 農業施政之 借鏡及 參考。

二 . 美國農業近況

　　根據美國農業部 2010 年之統計，美國全國共有 214 萬 3,063 家農場戶，其數目正持續減少。農民約 219 萬人，平均農場大小為 419 英畝，農村人口占總人口數之 19.3% ，農場勞動力占全國勞動力之 1.6% ，農業占全國 GDP 之 1% 。農場戶中，生產大宗農產品之商業型農場戶約 21 萬 4,000 家，中型家庭農場戶 61 萬 7,876 家，小型家庭農場戶約 131 萬 1,117 家。家庭農場數約占總農場數之 90% ，每年銷售金額低於 25 萬美元。商業型農場僅占全部農場之 10% ，農業生產值卻占總農業生產值之 83% 。

　　2011 年美國農家收入之中間值，比全美家庭收入之中間值高約 13% ，惟其中很多收入係來自非農場之收入。農民及牧者之平均年齡持續老化，目前新從事務農者約 1/3 的平均年齡超過 55 歲，農民年齡 55 歲至 64 歲者約占 32% ，顯示很多係由其他行業退休後轉行務農。整體而言，農民年齡 55 歲以上者之農業生產占總農業生產之 50% 以上， 35 歲以下之農民則僅占總農業生產之 6% 。

三 . 目前 美國農業面臨之挑戰

（一）農村人口老化

　　根據美國 2010 年完成之人口普查資料顯示， 80% 美國人居住在都會區，因為人口集中於都會區，因此造成美國農村人口流失問題嚴重。此外，農民平均年齡自 1910 年以來持續老化，目前美國農民平均年齡為 55 歲，農民年齡超過 65 歲者占農民總數之 30% 以上，超過 65 歲之農民是年齡 35 歲以下農民之 6 倍，未來 10 年將有 50% 之農業生產人口面臨退休，倘年輕一代未及時加入農業行列，農業人口老化極可能形成農業懸崖，是美國農業最大的挑戰。

（二）務農門檻高

　　務農需要土地、資金、設備及投入操作時間。以 2011 年美國平均農場面積 415 英畝為基準，投入資產約需 100 萬美元，即使 35 歲以下農民，其需投入之資產價值亦約需 81 萬美元，顯示美國務農之門檻甚高。另農民將農地或農業資產傳給下一代時，聯邦政府規定應納之資產稅，必須以農場使用價值來衡量計價，而非以較高之市場價值計算，因此也加速了農場資產之移轉。又農業土地轉為住宅或商業發展之結果，亦嚴重導致水資源、野生動物、農村經濟、戶外休閒活動受到衝擊。

（三）農業用地、土壤、水資源之環境生態衝擊

　　根據聯合國 2012 年的報告，糧食生產使用了全球可居住土地之 1/4 ，消耗全球 70% 之水資源，並產生 30% 之溫室氣體，砍伐 80% 之森林，流失生物多樣性及稀有動植物品種。美國農業生產重視糧食生產力及產量，為持續提升農產品生產力及產量，尤其是肉類生產及滿足農產品出口成長；農地過度使用、無法輪作、土地養分失衡、畜牧廢棄物污染環境、溫室氣體排放增加等問題，嚴重衝擊生態環境。

（四）農業法案之不確定性

　　隨著 2008 年農業法案屆期， 2012 新農業法案未能通過，參眾議院在避免 「財政懸崖」法案中， 包裹通過 2008 年農業法案延長 1 年，至 2013 年 9 月 30 日屆期。參議院復於 2013 年 6 月 10 日通過 2013 新農業法案，惟眾議院尚未通過 2013 新農業法案， 而於 2013 年 7 月 11 日通過農場與營養補助分開之 H.R.2642 聯邦農業改革及風險管理法案。 H.R.2642 法案將過去傳統占農業法案預算達 80% 之營養補給協助計畫（ SNAP ）完全刪除，在美國國會、行政部門及農業團體間引起很大的爭議。美國農業局聯盟及全國農民聯盟等重要農業團體均反對將營養補助計畫與農場計畫分開；全國玉米生產者協會、全國豬肉生產者協會及全國養牛人牛肉生產者協會等農業團體則支持 H.R.2642 法案。行政部門認為該法案明顯欠缺足夠之農產品及作物保險改革、全國農村及社區就業資源、經濟成長及再生能源投資等，刪減營養補給計畫則嚴重影響全國糧食補助之安全網，爰將建議總統行使否決權，予以否決 。 未來 H.R.2642 新農業法案將與參院通過之 S.954 農業改革、糧食及就業法案送至兩院議員聯席協商會議（ conference committee ）進行討論， 該新農業法案能否通過立法或最後內容將如何？仍然充滿變數 。倘無法尋得兩黨共識通過 5 年之新農業法案，農業產業利益將充滿不確定性，嚴重影響農民收益及全國糧食之安全網。

（五）氣候變遷之威脅

　　由於氣候變遷，持續兩極化之氣候型態，夏季高溫造成穀物、油籽作物產量降低，森林火災、蟲害繁生、林木死亡，溫室氣體排放降低畜牧及動物生產力；生態系統尤其是高山森林資源，面臨嚴峻考驗。因此，自然生態管理以解決暴風雨、乾旱等災難，將是美國農業很重要之挑戰。

（六）勞動力不足

　　美國農業生產勞動力不足，向來是很嚴重的問題。整體而言，農產品生產成本中， 17% 係來自勞動力，尤其是勞力密集的水果、蔬菜及種苗作物等，其勞動力更占約 40% 之生產成本。美國大型農場以機械化來代替人力，惟由勞力轉型為機械化，所需成本高，且農產品品質可能不及人力耕種好，對多數小型家庭農場而言，無法以機械來代替勞力，因此農場勞動力議題仍一直是美國農業重要的挑戰。尤其過去 15 年來，農場僱用之勞工，多是缺乏合法移民或具合法工作證者，未來只有擴大農場計畫，給予農場勞工合法工作及居留，才能解決目前農場多數僱用暫時性且非法的外籍勞工之問題，達到提升美國農產品生產力。

（七）全球糧食需求

　　聯合國農糧組織（ FAO ）估計， 2050 年全球農產品生產量將增加 60% ，而全球人口則將成長 23 億人，達到 90 億人。全球人口成長需要更多的農業生產及糧食，惟農業生產與自然環境、氣候變遷交互影響，進而影響農產品國際市場之價格及各國農業政策、農產品進出口措施等。美國做為農產品主要出口國家，農產品出口價格及市場，受到全球糧食供需及外國農業進出口措施之影響，此亦是美國農業的一大挑戰。

四 . 美國農業未來之機會

（一）有機農業

　　近幾年來，美國有機農產品銷售值持續以 2 位數的速度成長，占美國所有食品銷售 3% 。每年有機作物生產種植面積成長約 16.5% 。 2011 年有機牛奶較前一年成長 14.5% ，占總牛乳製品銷售之 4% ，成長迅速。又為因應消費需要，美國食品藥物管理局（ FDA ） 2009 年至 2011 年新核准有機認證食品共計 1,109 張，約成長 6% 。農業部推動全國有機計畫（ NOP ）及電子有機（ E Organic ）制度，是促進有機農業急速成長及發展之重要原因，因此，有機農業是美國農業極具潛力之市場，預期未來將會持續發展。

（二）洽簽自由貿易協定

　　美國是全球農產品主要出口國，在 WTO 杜哈回合談判停滯後，積極參與自由貿易協定談判，尤其是重回亞太地區，主導 TPP 談判。美國藉由 TPP 談判，制定貿易規範，確保更開放之貿易體系，解決 SPS 措施、海關程序、智慧財產權及法規不一致造成之貿易障礙等問題，以促進農產品出口。日本參與 TPP 後，美國農業界更視日本為進一步市場開放、提升農產貿易之重要機會。同時美國也期盼越南、馬來西亞開放市場，以及加拿大能降低其乳製品及禽肉之高關稅。美國不僅主導 TPP 談判，更於本年 7 月開始與歐盟展開跨大西洋貿易投資夥伴協定（ TTIP ）談判，美國與歐盟 GDP 總合占全球 GDP 的 45% ，雙邊貿易金額更高達近 1 兆美元。美歐 TTIP 協定是全球最重要之貿易協定。由於歐盟是全球第二大豬肉消費市場，因此美國豬肉產業及生產者盼望歐盟能開放豬肉市場，以 TTIP 作為農產品出口的重要機會。美國藉由洽簽自由貿易協定，強調具科學依據之 SPS 規範，以解除貿易障礙，達到擴大農產品出口的目的。

（三）創新科技及農產品加值研發

　　美國應用創新高科技提高農業生產力，包括畜牧業者以資訊科技混合飼料、控制溫度及飼養環境等。農場專業化分工，減少人力成本及飼料浪費，增加生產力約 3 倍。此外，美國食品市場已趨成熟，產品多以消費者為導向，促使農產品轉型為具有特色且附加價值高的產品，導致半加工或高附加價值之農產品，例如巧克力、葡萄酒等加速成長。未來藉由研發開創高附加價值之新產品，可以增加利潤，提升競爭力，創造美國農業就業市場，是美國農業未來深具潛力之機會。

（四）新興市場及全球需求成長

　　由於開發中國家例如中國大陸、印度等國的經濟成長，國民所得提高，中產階級人口增加，飲食習慣改變，帶動高價值食物消費及需求的增加，尤其是高蛋白質肉類及乳製品之需求，因此成為美國農產品出口成長之機會。根據國際農糧組織（ FAO ）全球糧食預測，未來 10 年全球肉類需求將成長 2.2% ，粗糧將成長 1.5% ，小麥成長 0.9% ，稻米則成長 1.0% ，可見未來全球糧食及肉品之需求仍將持續成長，美國做為全球重要農產品出口國，未來農產品出口仍可望蓬勃發展。

五 . 美國農業挑戰對我國農業發展之借鏡

　　美國農業僅占 GDP 之 1% ，與我國占 GDP 之 1.6% 相似，占比重均非常低。我國農業面臨氣候變遷、農村人口老化及全球貿易自由化等嚴峻的挑戰。因此，借鏡美國農業的挑戰與機會，找出我國得以創造機會的農業優勢，建議以下幾個課題可作為未來農業政策參考：

（一）農業轉型

　　我國農業在加入 WTO 及洽簽自由貿易協定下，面對市場開放的壓力，宜強化本土特色，以精緻化來取代量產化，提升農產品之高附加價值，並創造臺灣農產品品牌，增加產值及效益，成為「小而美」之農業型態，同時布局全球，走出農業全新格局，俾於貿易自由化潮流中立於不敗之地。

（二）環境保護及生態保育

　　由於經濟發展與環境變遷的結果，使得自然保育、生態平衡、土石流、環境污染等問題日趨嚴重，因此未來的農業發展，應以百年永續土地利用，作為積極規劃的方向，推動立法確保政策延續，避免濫墾，鼓勵造林，並在經濟發展、環境保護、生態平衡、節能、減碳間，取得平衡。

（三）建構生產到消費安全管理體系

　　強化作物健康管理，加強農產品藥物殘留監測；健全農業生產資材管理及品質檢驗制度，推動產地證明標章及推廣農產品認證驗證及標示制度；落實產銷履歷，建立可追蹤系統；獎勵有機、生態自然農法，重建供銷體系，強化優質安全農產品產銷；並與國際食品安全標準調和，拓展國際市場。

（四）因應氣候變遷之農業政策

　　運用新興科技，研發抗逆技術及設施，發展低耗能、低排碳之農業經營模式，節省農業資源，用藥、肥料、用油、用藥之投入，符合綠色產業發展。

（五）開拓新市場，推動多元行銷

　　鼓勵開發農產品之多元利用，開拓新興市場，建立國產品之優質品牌形象。對於具國際競爭潛力之產品或產業，就利基市場，協助建構國際行銷模式，布局全球並參與國際組織及區域貿易整合組織，排除農產品出口障礙，避免進口農產品衝擊國內生產，維護農業及農民權益。

六 . 結語

　　美國農業在整體經濟之比例雖然逐年降低，但在全國的經濟繁榮中，仍居樞紐角色，此歸功於全球對美國農產品之需求。未來 10 年全球人口將達 92 億，且人口成長多在糧食進口國家，以美國農業出口之競爭力，仍是充滿機會。

　　我國是農產品淨進口國，與美國農業型態不同，但同樣面對氣候變遷及全球農產品價格波動等挑戰。因此在貿易自由化的壓力下，我國可以學習美國，提升農業技術，加強研究發展，使農民可以用更少的土地及資源，獲得更高產量及優質產品，並運用農業優勢，創造臺灣品牌，走出全新農業格局。

 

註 [1] 駐美代表處經濟組副組長