防檢局 王蓉萱．張郁靈．王堂凱．許華欣

壹 . 前言

　　隨著全球農產貿易往來頻繁，各國對於食品衛生安全與動植物防疫檢疫 （ SPS ） 均極為重視，並嘗試建立一套完整的政策與風險管理機制，以保障人類生命健康與福祉，並強化動植物防疫檢疫管理，進而維護生態永續發展。行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（以下簡稱防檢局）為配合因應自由貿易協定 （ FTA ） 諮商及加入跨太平洋夥伴協定 （ TPP ） 、東亞區域全面經濟夥伴關係 （ RECP ） 之準備，並考量農產品輸入風險評估為一相當複雜程序，期望藉由導入適當的經濟量化分析方法，協助政府於科學證據的基礎上，建立全面性的 SPS 管理機制與客觀的量化評估指標。

　　防檢局於本（ 102 ）年 8 月 8 日至 11 日邀請日本大阪大學國際公共政策研究科大槻恒裕教授及農林水產省農林水產政策研究所藤岡典夫上席主任研究員 2 位專家訪臺，進行「日本 SPS 措施／政策經濟量化分析機制」與「日本在 WTO/SPS 爭端解決案例分析」演講座談與政策交流。

　　本篇文章即針對日方專家演講及座談內容，闡述日本以經濟量化分析方式評估 SPS 措施對農產品貿易影響，及 WTO/SPS 爭端解決案例之經驗，有助於提升我國於制定相關風險分析機制之全方面考量與我國處理 SPS 關切案件的能力，俾利處理日益繁重之國際動植物防檢疫諮商業務與建立政策風險管理機制。

貳 . 經濟量化評估方法案例介紹－大阪大學國際公共政策研究科大槻恒裕教授

一 . 經濟量化分析方法介紹

　　比較分析政策變動前後的經濟狀況，所採用經濟分析方法可分為一般均衡模型 （ General Equilibrium Model ） 及部分均衡模型 （ Partial Equilibrium Model ） 兩大類，一般均衡模型係對某經濟事件所涉及各市場皆進行分析，俾進行全盤觀察，例如，可計算之一般均衡模型 （ Computable General Equilibrium Model ， 簡稱 CGE 模型 ） 所分析的內涵著重在以市場為中心的各別經濟個體 （ 包括消費者、生產者與政府等 ） 的行為，並涵蓋經濟個體和各項資源配置與市場績效的相互關係。

　　部分均衡模型則僅針對某經濟事件從該市場分析，而忽視對其他市場所帶來的影響，包括部分均衡的模擬分析及需求分析 （ 例如：近似理想需求模型（ Almost Ideal Demand System Model, AIDS ） ） 等。此外，重力模型 （ Gravity Model ） 被用來探討國與國之間的貿易流量以及某經濟事件對雙邊貿易流量的影響。

二 . 經濟量化評估方法案例

（一）利用重力模型評估穀物、水果及堅果之黃麴毒素基準與其貿易量之關係

　　本案例係以 2003 年 Anderson 及 van Wincoop 發表之重力模型評估穀物、水果及堅果之黃麴毒素基準與其貿易量之關係；分析的資料為聯合國糧農組織 （ FAO ） 對黃麴毒素之調查，產品包括穀物、水果、蔬菜及食用堅果類，並引用聯合國商品貿易統計 （ UN Comtrade ） 資料庫之數據，統計 15 個進口國和 31 個出口國於 1995 年至 1998 年之資料。

　　聯合國糧農組織調查 1995 年各國對於進口穀物、水果及堅果的黃麴毒素 （ Aflatoxin B 1 ） 最大殘留容許量，將最大殘留容許量與其他各項變數進行迴歸分析後，顯示最大殘留容許量標準與貿易流量呈現正相關，意即最大殘留容許量標準之寬嚴程度為影響貿易流量原因之一。續以食品法典委員會 （ CAC ） 標準模擬分析貿易值之變化，結果顯示國家標準較 CAC 嚴格者 （ 如歐盟國家 ） ，貿易值差異也較大。

（二）利用重力模型評估牛肉與動物用藥 （ 四環黴素 ） 殘留容許量之關係

　　本案引用進口國之牛肉四環黴素標準及聯合國商品貿易統計資料庫之數據，統計 16 個進口國和 5 個出口國於 1995 年至 2000 年資料，結果指出：緊縮 10% 之四環黴素標準將降低高度使用四環黴素國家 9.6% 之牛肉出口量，並降低低度使用四環黴素國家 4.5% 之牛肉出口量。依食品法典委員會之 0.6ppm 調和，則將提高 5.7% （ 51 億美元 ） 的牛肉貿易量；另將 CAC 標準單獨與 0.1ppm 相較，則採用 CAC 標準可提高 51 億美元之牛肉貿易值。

（三）利用近似理想需求模型評估日本家禽肉、禽流感與 SPS 標準之關係

　　本案例以 2001 年 Verbeke 及 Ward 的 AIDS 模型分析日本財務省之貿易統計資料，探討 SPS 措施與家禽肉進出口貿易之關係；初步研究結果為：相關禁令使禽流感發生國家 （ 包括中國、泰國、美國、法國及丹麥 ） 減少 23 億元的家禽肉輸出日本。採取嚴格的安全標準將會增加中國及巴西的家禽進口，並減少其他國家的進口。放鬆安全標準將降低物價指數約 0.5% ，但此間接效果在進口量上是可忽略的。

參 . WTO/SPS 協定主要規定與相關爭端解決案例－農林水產省農林水產政策研究所藤岡典夫上席主任研究員

一 . 提出 WTO/SPS 協定重要原則與規定，包括科學性正當理由原則、調和原則、一致性原則與對貿易最少限制原則等 （ 詳附表 ） 。

二 . 案例分析

（一）歐盟荷爾蒙案

1. 爭議措施：歐盟以使用天然或合成荷爾蒙的牛肉，具影響人體健康的風險為理由，禁止此類牛肉進口。

2. 美國、加拿大的控訴以及 WTO 的判決：

（ 1 ）歐盟採行的措施未依據適當風險評估而制定，違反第 5.1 條規定； WTO 亦裁定違反本項規定。

（ 2 ）歐盟採行的措施不符合 CAC 國際標準，違反第 3.1 條規定； WTO 亦裁定違反本項規定。

（ 3 ）歐盟採行的措施為恣意且無理的 歧視 ，違反第 5.5 條規定； WTO 裁定歐盟採行的措施有一部分是恣意或不合理 歧視 ，但此 歧視 未必然導致國際貿易上的差別待遇或隱藏性的限制，故無法斷定歐盟採行的措施違背本項規定。

（二）澳洲鮭魚案

1. 爭議措施：澳洲以鮭魚帶有某種病原體為理由，禁止未經加熱處理的北美太平洋產鮭魚進口。

2. 加拿大的控訴以及 WTO 的判決：

（ 1 ）澳洲採行的措施未依據適當的風險評估而制定，違反第 5.1 條規定； WTO 亦裁定違反本項規定。

（ 2 ）澳洲採行的措施在適當保護水準上出現恣意且不合理的 歧視 ，違反第 5.5 條規定； WTO 亦裁定違反本項規定，指出澳洲採行措施禁止未經加熱處理的鮭魚進口，卻未限制同為病原體寄主的鯡魚、鱈魚及觀賞魚類進口，為恣意且不合理的 歧視 ，在國際貿易上形成差別待遇或隱藏性的限制。

（ 3 ）澳洲採行的措施超出適當保護水準對貿易的限制，違反第 5.6 條規定； WTO 裁定指出由於澳洲所採行「允許摘除內臟之切片規定於進口」之替代措施符合第 5.6 條之要素，爰裁定未違反本項規定。

（三）日本蘋果蠹蛾案

1. 爭議措施： 日本為防範蘋果蠹蛾入侵，限制美國產蘋果等 8 種水果進口，規定只有經殺蟲處理後始得輸入日本，並須進行不同品種的殺蟲效果確認測試 。

2. 美國的控訴以及 WTO 的判決：

（ 1 ）日本採行的措施無科學證據且未依據適當的風險評估而制定，違反第 2.2 條及第 5.1 條規定； WTO 亦裁定違反本項規定。

（ 2 ）日本採行的措施超出適當的保護水準對貿易的限制，違反第 5.6 條規定；由於因控訴國 （ 美國 ） 未盡到替代措施的舉證責任， WTO 裁定日本採行的措施未違反本項規定。

（四）日本蘋果火傷病案

1. 爭議措施：為防止火傷病入侵，日本對進口美國產蘋果要求指定果園、無病害緩衝區、緩衝區年度受檢次數、進口蘋果表面消毒等要求，並要求美方出示官方證明文件。

2. 美國控訴以及 WTO 判決：

（ 1 ）日本採行之措施欠缺科學證據，違反第 2.2 條規定； WTO 亦裁定違反本項規定。

（ 2 ）日本採行之措施，不符第 5.6 條之適當保護水準 （ ALOP ） 規定；惟 WTO 認為日本之「只能進口已成熟且無病徵蘋果」替代措施，符合第 5.6 條之要素，爰裁定未違反本項規定。

（ 3 ）日本採行之措施不符暫時性措施之規定，違反第 5.7 條規定； WTO 指出火傷病已累積 200 年以上之研究經驗，可取得之科學證據眾多，爰裁定不符合該條之科學證據不充分之狀況。

（五）歐盟基因改造生物案

1. 爭議措施：歐盟暫停核可基因改造生物 （ GMO ） 進口，此外奧地利等國亦採防衛措施禁止已取得歐盟核可之 GMO 進口。

2. 美國、加拿大、阿根廷控訴與 WTO 判決：歐盟與奧地利措施未基於適當的風險評估，違反第 5.1 條規定； WTO 指出歐盟的暫停措施僅係程序延遲，並未違反該條規定；而歐盟會員國之防衛措施並未對爭議之 GMO 提出完整評估，未符合「適當風險評估之要件」。

（六）美國停止關稅優惠 （ 延續歐盟荷爾蒙案 ） 案

1. 爭議措施：歐盟於 1998 年荷爾蒙案敗訴後，並未依 WTO 判決修正相關措施；歐盟並於 2003 年執行新法規，表示依新的科學研究，永久禁止其中一種荷爾蒙，對於其他 5 種荷爾蒙採取暫時性禁止措施。

2. 歐盟控訴與 WTO 判決：歐盟認為已執行相關作為，控訴美國仍維持貿易制裁手段； WTO 認為歐盟的禁止措施違反第 5.1 條規定，而即使採用 5.7 條規定，仍無法正當化其措施。

三 . WTO/SPS 爭端解決案例的攻防策略

（一）適當的科學根據與合理的政策制定：透過科學數據、風險評估、適當保護水準等科學性正當理由為依據，並制定適當且合理之政策。

（二）透明化與公開化的制定政策：強調與相關利害關係 （ 產業 ） 團體之事前溝通，並透過透明化機制向相關會員國公開徵詢意見。

（三）爭取第三方之科學意見支持：國內科學家意見於 WTO 爭端解決判例中，容易產生是否偏頗之疑慮，進而導致可信度降低；因此，尋找第三方之科學意見支持，將可促進爭端解決案例之成功機會。

（四）與國際標準的互動與接軌：透過國際標準制定組織之合作與互動，進行國內外標準接軌，並制定符合國際規範之 SPS 管理措施。

肆 . 專家座談會

　　為深入瞭解日本之相關執行實務內容，防檢局邀請臺灣大學張靜貞教授、中興大學張國益副教授、交通大學陳在方助理教授、中研院、防檢局同仁與 2 位專家進行深入討論，以下摘要相關重點：

一 . WTO 爭端解決與維也納公約第 31 條的關係及法學層面分析

　　維也納公約第 31 條規定當事國應考 量上下文與當事國間之認可國際法規則，以歐盟基因改造生物 （ GMO ） 案為例，歐盟主張採用生物多樣性公約與卡塔赫納生物安全議定書，以此二公約於 GMO 均採較審慎處理態度對歐盟較為有利；但 GMO 當事國 （ 美國 ） 未加入此 2 公約， WTO 一審判決前述 2 公約不適用。此外，按照慣例 WTO 一審基於忠實條文解釋，常以自由貿易為優先，對於關切國有利；二審則較綜合考量，對於措施採取國較為有利。

二 . 非 關稅貿易障礙難以量化，經濟分析結果與實際情形與消費市場現況之落差

　　經濟量化分析資料係提供政策單位做通盤考量；數據取得方面，生產者數據易掌握，但消費者數據不易掌握 （ 例如：心理狀況 ） ；此外，分析數據也因產品與國家而異，例如對先進國家可能影響不大，但對於開發中國家而言，相關建議難以達成，則影響較大。

三 . 經濟量化分析部分，日本參採之資料庫資料

　　日本未曾用過 WTO/SPS 資料庫，但瞭解德國波昂大學有採用並製作報告。美國農業部的資料庫是目前瞭解資料最多且公開的，聯合國糧農組織也有相關資料可採用。

四 . 世界銀行、日本農林水產省或經濟產業省對經濟分析相關研究之經費支持

　　世界銀行目前有執行 WTO 相關政策之研究分析與能力建構，此外世界銀行也辦理貿易人才培養計畫，大槻教授的經費係從文部科學省 （ 如同我國教育部 ） 獲得。農林水產省目前並無直接做經濟量化分析之計畫，但日本政府設有跨部門之「食品安全委員會」進行相關研究 （ 如：病蟲害風險評估 ） 。

五 . 日方請教我國農藥最大殘留容許標準是否為正面表列，及如何處理與他國之農產貿易關切議題

　　我國目前農藥最大殘留容許標準係為正面表列，未列表者為不得檢出，此外我國與相關貿易夥伴可透過定期雙邊諮商會議討論相關 SPS 議題，並透過 WTO 場域進行非正式雙邊諮商或特殊貿易關切。

伍 . 結論

　　防檢局鑒於全球化以及貿易自由化的趨勢，積極透過相關雙邊與多邊國際活動提升我國人參與國際組織活動機會，從 100 年成功爭取在臺舉辦 「 WTO/SPS 國家級研討會 」 、 101 年辦理 「 2012 年臺歐盟動物疾病區域化暨進口食品管理研討會」，並 成功向 WTO 秘書處爭取在臺舉辦「 WTO/SPS 協定亞太區域應用訓練課程研討會」，以及邀請日本農林水產省專家來臺針對 日本雙邊經貿夥伴協議（ EPA ）之 SPS 章節分析及談判至簽署實務座談等活動，成功聯繫亞太地區之友好關係，並與重要貿易夥伴進行 SPS 管理層面之經驗交流，提升我國辦理 SPS 業務人員之專業知能。

　　動植物疫病蟲害隨農產貿易入侵風險增加，各國在邊境上所進行之防檢疫措施益顯重要。日本為我國第一大農產品出口市場，也是我國第三大進口市場，分別占我國農產品進出口貿易的五分之一強，兩國歷年透過臺日經貿諮商會議以及雙方互訪進行經貿與專業交流，並建立良好的友誼。

　　本年度防檢局承蒙行政院農業委員會國際處的「臺日技術合作計畫 」 支持，邀請日本大阪大學國際公共政策研究科大槻恒裕教授及農林水產省農林水產政策研究所藤岡典夫上席主任研究員 2 位專家訪臺，提供我國在經濟量化分析、未來進行 SPS 政策擬定以及爭端解決之寶貴意見；會後座談會更由兩位專家、防檢局同仁，以及臺灣大學、交通大學、中研院等學者參加，針對科學研究、政策制定與爭端解決等議題深入探討，雙方均有長足收獲，並互許未來繼續合作之願景，為兩國 SPS 專業交流以及人脈建立達成重要指標。

102 年 8 月 9 日於防檢局演講情形

102 年 8 月 9 日專家座談合影

附表 WTO/SPS 協定重要原則與規定

原則	條文或決議文件	內容概述
科學性正當理由原則
(1) 科學原理	第 2.2 條	SPS 措施應基於科學原理制定，倘無充分科學證據即不應維持該措施，惟依第 5.7 條規定不在此限
(2) 風險評估	第 5.1 條	SPS 措施係依據風險評估結果制定
(3) 暫時措施	第 5.7 條	科學證據不充分時，可依現有相關資訊，暫時採行某些 SPS 措施；惟應設法進行客觀風險評估，並在合理期限內檢討該等措施
調和原則
(1) 依據國際標準、準則與建議	第 3.1 條	會員國根據國際食品法典委員會 （ CAC ） 、世界動物衛生組織 （ OIE ） 與國際植物保護公約 （ IPPC ） 之現有國際標準、準則與建議，訂定 SPS 措施
(2) 推定符合 WTO 相關協定	第 3.2 條	符合相關國際標準之 SPS 措施推定為符合 SPS 協定及 GATT 1994 相關規定
(3) 可採行比國際標準更高之 SPS 措施	第 3.3 條	境內 SPS 措施確定為根據第 5 條規定所採行之保護水準為允當，則可採行比國際標準更高之 SPS 措施
一致性原則
避免恣意或無理歧視	第 5.5 條與 G/SPS/15	提出在不同情況下所採行之適當保護水準 （ ALOP ） ，應避免恣意或無理的歧視，而導致歧視或對國際貿易造成隱藏性限制
對貿易最少限制原則
保證對會員貿易最少限制	第 5.6 條	保證相關措施對貿易的限制以不超過達成適當的 SPS 保護水準為限
解除違反第 5.6 條之替代措施須符合之 3 項要素		(1) 考慮技術及經濟上可行性且能合理使用 (2) 達到適當的保護水準 (3) 對貿易限制的程度更少

（資料來源：整理自藤岡典夫先生之簡報資料）