102年11月(第257期)
韓國的農地政策
黃有才[1] 譯
一 . 簡介
南韓總面積是 10,015 千公頃，農地占 17% 、林地占 64% 、其他為 19% 。過去 50 年，土地面積增加 6% ，但農地則持續減少，但近年來農地減少已趨緩。南韓土地僅占全球土地的 0.1% ，及亞洲大陸的 0.22% 。本文討論韓國的農地政策，相關機構與政策。首先探討農地分配的特性與農地使用的狀態、農地相關機構的轉型與由於社經結構改變所做的政策、以及一些農地相關法規所造成所有權與農地使用的影響。此外，也分析為了準備農產品市場自由化逐步走向大規模農業的政策下，農地移動的現狀。最後，將討論農地政策的一些待解決的課題：農地所有權與使用的準則、休耕地管理確保新一代農民農地取得、農地價格穩定、避免輕率的鄉村開發。
二 . 農地概況
迄 2011 年為止，南韓面積為 10,015 千公頃，其中 1,698 千公頃，即 17% 是農地。農地再分為 960 千公頃水稻田及 738 千公頃旱田（表 1 ）。農地又分為兩類，一類為農業推廣區（ Agriculture-promoted area ），另一類為保留農地（ Preserved farmland ）。因為不再做農業地區的推廣，農業推廣區面積自 2004 年以後快速減少。
韓國每農家平均耕種面積為 1.46 公頃，較其他國家小。糧食自給率低，由於政府投資生產基地及稻米消費量減少，主食稻米的自給率幾達 100% ，但 2011 年如將所有穀類計入，糧食自給率只有 23% ，雖然糧食自給率低，但很多耕地仍是休耕或移做工業用途，而此趨勢仍舊持續。
近年來，每年約有 4 萬公頃廢耕，因為多年廢耕的緣故，這些廢耕地很難再恢復農耕。除廢耕地外，每年有 2 萬公頃農地移做他用。雖然很多努力在創造及保存農地，但農地持續減少。
三 . 農地政策的回顧與改變
（一）農地相關法令的主要內容
依農地法第 2 條規定，農地是供應糧食與維護國土環境的基礎，因為農地珍貴資源，對於農業與國家經濟平衡發展有重大影響，農地不僅需要小心維護，應作適當管理俾與大眾利益一致，並行使公權力來做必要的限制與課以責任。法律明白宣示，農地不得由用該地做耕作或準備做耕作之人以外之其他人擁有。也就是，法令規定農地取得資格制度為「農地取得資格證明」，授權只有經過審查資格合法與擁有權面積上限合法的申請者才能取得農地，法令亦採「處分命令」與「強制執行命令」，對取得農地後未能依原目的實施的農地做強制處分。換言之，「耕者有其田」原則形成韓國農地擁有和使用政策。
上述以農民為中心形成的農地擁有與使用的制度源自於 1949 年「農地改革法」。「農地改革法」主要目的在終結以往地主－佃農制度，孕育自耕農做為社會安定的基礎。尤其是政府為了產生自耕農，向地主買農地，並將農地分配給實際從事農耕的人，上限為 3 公頃。非農耕的人要取得農地，或任何人取得超過 3 公頃農地是受限制的，因此政府發給農地交易證明來管理農地的取得，這樣的規定一直維持到最近。
1960 、 1970 年代，透過開墾與復原來增加農地是農業政策的中心，也解決因南北韓分裂與韓戰所導致的糧食短缺的問題。增加農地政策併同 1972 年制訂「開墾推廣法」加速了未耕種山坡地區的開發。 1967 年制訂「農地發展法」，但由於對地主課以高財稅負擔，農地開發有限。在 1974 年糧食危機後， 1975 年另制訂「農地擴充與發展推廣法」。
自 1960 年代晚期，因都市化與工業化緣故，農地做農業外使用快速增加。 1970 年代，全球經石油危機與糧食短缺，這些警訊促使政府在 1972 年制訂「農地維護與利用法」，嚴格控管農地變更他用。此法的核心內容是分類保護農地，分為絕對農地與相對農地。絕對農地大多數是稻田與其他需要嚴格保護的農地，相對農地則是其他的農地。政府規定要變更農地作為其他使用必須先取得政府許可，並向農地管理基金繳費，用來做為將他塊土地轉為可耕農地的費用。這段期間，政府維護農地的決心是最強的。
然而，因為放棄耕作與農地繼承，擁有農地的非農民人數增加，且農地價格上漲，其獲利比農耕為高。由於這些問題，「耕者有其田」的政策不易維持。因此，是否禁止農地租賃成為農業結構轉型現實的問題，並促成 1986 年制訂「農地租賃管理法」。
1980 年代後期開始除了有關國內農產品市場開放的討論，培育有競爭力的農企業也被提出，因此制訂了「農漁村發展特別措施」相關法律，授權農企業得以擁有農地，並對農地法規鬆綁。 1949 年的「農業改革法」不容許企業擁有農地，只容許自耕農擁有且使用農地，授權企業擁有農地是一大改變。另外，維護農地的方法也做了改變， 1972 年起規劃以絕對農地與相對農地所發展出來的小區塊（ plot-based ）農地維護制度取消，而以優良集體農地規劃出農業發展區域（ agricultural development region ）來取代。此外，為了因應農產品進口競爭，政府也鬆綁農地使用與變更的限制，並將農地擁有權的面積上限由 3 公頃提高到 10 公頃。
另外，也將幾個已存在的農地法規整併，在 1994 年制訂了「農地法」（ Farmland Act ），此法整合了「農地改革法」（ Farmland Reform Act ， 1949 年），「農地維護與使用法」（ Farmland Preservation and Utilization Act ， 1972 年），「農地租賃管理法」（ Farmland Lend-Lease Management Act ， 1986 年）與「農村發展特別法」（ Rural Development Special Act ， 1990 年）。「農地法」是一部有關農地法規制度全面法案， 1996 年開始實施，迄今仍有效。
雖然「農地法」明確宣示恪遵「耕者有其田」原則，但對農地擁有權與農地使用的法規已順應環境變遷而大幅鬆綁。 2003 年「農地法」又做修正，容許非農民擁有 1,000 平方公尺以下農地，作為體驗農業或周末農業用。另外， 2005 年開始農地銀行（ Farmland Bank ），因此非農民可以擁有一定面積以下的農地，只要他長期租給農地銀行。這項有關農地擁有權法律部分打破了原來耕作是擁有農地理由的原則，也追認了非農民擁有農地的實際狀況。農地擁有權持續鬆綁，現在農業股票公司也可以擁有農地。
同時，依農地改革法規定在農業推廣區內擁有農地的上限由 10 公頃上調到 20 公頃，但要先取得市、郡政府同意。到 1999 年，在農業推廣區擁有農地的上限被取消。在 1999 年，在農業推廣區外擁有農地上限為 5 公頃，到 2002 年，這項實施 50 年的規定也取消了。
就如上述有關農地擁有權，憲法與「農地法」明確指出「耕者有其田」原則；「農地不得由從事農耕或準備從事農耕以外之人擁有」，雖然農地擁有權限於農民與農企業，但有一些例外情形，如有人離農後仍擁有農地，或有人因繼承而擁有農地。另外，法令也容許非農民為體驗農業或從事周末農業而擁有一小塊農地。
雖然憲法禁止半封建的地主農耕制度，但農地租賃與信託管理依法是可以的。「農地法」容許農地租賃，如果租賃的農地擁有權轉移是因為農民遷徙或繼承的緣故。 2005 年，「農地法」修訂，修訂後的法令授權韓國鄉村社區公司（ Korean Rural Community Corporation, KRCC ）執行農民銀行的角色，只要農地被信託給 KRCC 做長期租賃，任何人就可以向 KRCC 租該筆農地。透過農民銀行系統，農地租賃應可明顯增加。
至於農地維護，政府引進優良農地指定系統來維護已重劃或集體化的優良農地。這系統要求農地變更為非農用必須經過批准、註冊與諮商等過程。對於集體化高品質已被指定為優良農地，政府限制農地變更使用，除了設置與興建農業設施與社會設施來維護農地。
「國家區域規劃法」（ National Territory Planning Act ）將全國土地的發展與維護透過不同分區制度（ Zoning System ）來做管理。 2003 年 1 月制訂「國家區域規劃與使用法」（ the Act on the Planning and Utilization of the National Territory ）也使農地管理制度轉型。這個新法是整併了「國家區域使用與管理法」（ the Act on the Utilization and Management of the National Territory ）與「都市計劃法」（ the Urban Planning Act ）。在現存 5 個分區，半都市與半農業分區合併成管理分區，而管理分區下又分為計畫管理分區、生產管理分區與維護管理分區。農地主要劃入農業分區與生產管理分區。
（二）農地使用與變更
在整體耕作面積減少之際，農戶數亦大幅減少，使得每戶耕作面積逐漸增加。 1970 年，每農戶平均耕作面積 0.93 公頃， 1990 年增加到 1.19 公頃， 2000 年 1.3 公頃， 2011 年 1.46 公頃。每戶耕種面積結構改變發生在農地改革以後。從 1965 年到 1990 年，小農與大農數目逐漸減少，而中農數增加。自 1990 年以後，農地分配開始兩極化發展，耕種面積 0.5-2.0 公頃農戶數比例逐年減少，而少於 0.5 公頃或大於 2.0 公頃數目比例相對增加。平均每戶耕種面積逐年緩慢增加，但農地集中到大農則快速增加，但平均每農戶擁有農地仍然很小。
租賃農地的比例由 1970 年的 17.8% ，提高到 1990 年的 37.4% ，到 2011 年的 47.3% 。雖然「農地法」禁止農地租賃，至今租賃農地的所有權，只有 20% 是農民，而 60% 至 70% 是非農民。租賃農地提高的原因，一方面是由於農民離農與非農民繼承農地造成非農民擁有農地增加，另一方面許多農民為了擴大經營規模而租地，比花大錢買地在經濟上更可行。
農地自 1968 年起持續減少，主要是由於都市化與工業化變更農地使用。在快速經濟發展中，農地變更做其他使用，包括住宅、商業、工業、公共空間等。另外，農業條件惡化也導致廢耕面積增加，農地面積由 1970 年 2,298 千公頃減少至 2011 年 1,698 千公頃（表 2 ）。
目前，廢耕面積比變更面積多，從 1990 年代早期至中期，廢耕面積是變更面積 2-3 倍。由於生產設施未適當維護及勞力缺乏，再加上國內農產品市場開放與稻米消費量減少，均導致廢耕農地增加。未來為與貿易對手國簽署 FTA ，農產品市場持續開放，廢耕農地將會繼續增加。
現在農地變更的問題是優良農地也被大規模地變更，分析變更後之用途可知，公共使用占變更最大比例，而除了 1990 年代早期、中期與 2000 年代中期外，變更為農業設施則占變更用途一小部分。在 1990 年代早期、中期農地變更限制寬鬆，農地變更作農業使用大幅增加與該期間發展設施農業有關。但在 2011 年只有 5% 農地變更與設置農漁業設施有關。
（三）農地流動政策
農地流動加速以商業擴充驅動農業結構的改變，而農地流動是藉由農地規模擴大計畫與農地銀行計畫來推動。農地規模擴大計畫自 1990 年開始，是農地流動的核心計畫。農地銀行計畫則為因應國內外農產品市場環境而開始，諸如：國內農產品市場採多元開放、農民數目減少與農民老化。這計畫於 2005 年 7 月修訂「農業法」時開始，法案內即規定了農民銀行的功能。農地規模擴大計畫原先與農地銀行計畫是分別推動，但現在已成了農地銀行計畫的一部分。
農地銀行計畫目標在推動農地規模最適化、促進農地有效率使用、改善農業結構、穩定農地市場與農民收入。依據「韓國鄉村社區公司與農地管理基金法」第 10 條，農地銀行計畫的活動包括下列：（ 1 ）農地租售、交換、分割、合併；（ 2 ）提供農地價格與交易趨勢資訊；（ 3 ）購買農地來活化農業生產；（ 4 ）出租信託農地；（ 5 ）以農地為擔保品來協助穩定退休農民之收入。但就農地流動有關而言，則是農地規模擴大，出租信託農地與購買農地。
農地規模擴大計畫在 1990 年 7 月開始，目的在擴大農地規模、推動農地集體化經營、減低生產成本，透過擴大農地規模，長期租約，交換農地來提升競爭力。
從那時至今，計畫就目標、受協助人資格、貸款利率與其他，均有改變。 2004 年 12 月，開始一個稻米產業的整體計畫，目標要輔導產生 70,000 個稻米農戶。依此計畫，每一農戶擁有 6 公頃農地，這些農場在 2013 年將占有全韓國稻米生產面積（ 420,000 公頃）的 1/2 。但在 1997 年，當時推動以直接給付補貼農民退休並移轉農地，農地規模擴大計畫在執行時由購買農地改為租用農地。
農地出租計畫是把信託而來的農地以長期合約出租給專業農民，可出租之農地包括稻田、旱地、果園及信託農地上的設施，都是農耕所需。租期 5 年，租金每年由農地銀行與承租人商定，農地銀行從租金中抽取 8-12% 佣金後，將租金付給出租人。
購買與儲備農地是農地銀行計畫的主要功能。農地購買與儲備在農地價格下跌時很重要，農地價格下跌是由於農民人數減少，求售農地增加，特別是農業發展區內優良農地，非農用需求低，預期價格大跌。農地銀行計畫目的在穩定農地市場、加速農業結構改善與維護農地，同時有彈性地配合農地非農業使用與輔導大規模農企業。農地銀行計畫所購入的農地在農業發展區內，先前為退休農民或離農農民所有。農地是以長期租約出租以維持所有權原則處理，如要出售也要以穩定農地市場有限度操作。有資格承租農地的個人或企業限於有意從事農業者，維持租約超過 5 年者的原則，本計畫自 2010 年開始執行。
四 . 農地政策的未來課題
隨著農產貿易自由化進展，農業經營環境日益惡化，因此，廢耕農地持續增加，而此趨勢將繼續下去。農地總面積將減少，而農地變更做其他使用將會更多。非農民擁有農地或租用農地將因農地擁有權鬆綁與農地使用需求而增加。因此，有必要繼續努力來擴大農地規模以提升競爭力，租用農地比購買農地是擴大經營規模較可行的方法。
除了環境變遷，一些與目前農業政策待解決的課題在近期內應面對。首先越來越多農地為非農民擁有或使用的事實與憲法、「農地法」所宣示「耕者有其田」之間的不一致。越來越多的人認為現行的農地政策，限定只有農民可以擁有農地應做修正。應符合現實的需求，在農地價格相對升高的時候，固守「耕者有其田」的原則是不可行的，有些人甚至認為放棄「耕者有其田」的原則，開放農地出租，會對農業結構改善有利。這方面，如何有效的利用農地銀行成為一個課題，因為要發展出一個可行的途徑來讓有競爭力的專業農能有更穩定的方式來取得更多農地。
第二個政策課題是在目前糧食自給率只有 30% ，而廢耕地越來越多的情況下，如何找到有效方法來取得適量農地來生產糧食，穩定地供應大眾。一方面農地法規要鬆綁使廢耕地能有效使用，另一方面要維護管理農地，建立糧食安全的生產基地，以備糧食危機年代之需。在這種情況下，保留適當數量農地、有效管理廢耕地、及取得糧食危機時能使用的農地是有必要取得社會共識的課題。
第三，現實上近 60% 的農民年齡已 60 歲或超過，多數農場尚未有年輕農民接手經營。因此，必須積極尋求對策來改善狀況，讓退休農民能釋出農地而新農民能取得農地。如果容許非農民買農地會讓土地投機者取得農地，鼓勵炒作土地，使農民不易取得農地。因投機而取得農地的作法會妨害農民以租借方式取得農地，也使農民無法有效率及穩定地使用他們的農地，應該要找出對策改善農地的流動性，將農地提供給新一代的農民，而避免上述的問題。
第四，農地價格政策的思維也應改變，目前多數農民希望農地上漲，也要求開放農地讓非農民自由買賣。政府保留農地與穩定農地價格的政策面臨許多困難。雖然位於市郊的農地因農地法規鬆綁而大幅上漲，但在鄉村的農地價格因農耕收入惡化而下降，使農民沒有還債能力。因此，維持農地價格介於合理水準將會是列入議題的政策課題。
最後，在目前強調農業與農村社區多功能性的環境下，鄉村空間的管理規劃與避免無思考的發展已是很大的挑戰。重要的鄉村美麗的資源正不斷流失，因為有些新建築物與景觀不搭配，畜舍與農業耕作環境不和諧，設施未適當規劃隨處亂蓋。因為這問題與農地變更及空間規劃管理有關，應該尋求一個完整的方法將鄉村空間用較高層次的計畫來管理。譬如各個行動計畫如採用「開發前先規劃」的原則，來避免輕率的開發與農地濫用。
本文譯自 Dr. Jeongbin Im ,Farmland Policies of Korea , from: http:// ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=74
表 1 韓國農地使用情形
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備 註：括號內數字表示占總耕種農地百分比 資料來源： MAFRA, Major Statistic of Agricultural and Forestry, 2012 表 2 廢耕與農地變更 單位： 千 公頃
資料來源： MAFRA, Major Statistic of Agricultural and Forestry, 2012 註 [1] 亞太糧食肥料技術中心主任 |