Kunio Nishikawa [1] 撰
黃有才 [2] 譯

壹 . 簡介

　　2012 年 12 月自民黨贏得了日本第 46 次大選，黨魁安倍晉三再度成為首相。二次回鍋的安倍內閣檢視了先前民主黨的農業政策，並於 2013 年 12 月發表新農業政策，以下是農林水產省所公布的「農業與鄉村新政策」。

貳 . 對於 4 項改革的看法

　　核心農民（担手）使用日本一半的農地。然而政府必須加速結構改革，因為農家自家勞力正快速老化而廢耕地也增加中。

　　為了因應這些問題，政府訂定了「農業、林業、漁業與鄉村活化計畫」，政府將同時推動兩項政策，使農業成為有競爭力的產業（產業化政策），維護與推動農業與鄉村多功能性（區域計畫），希望所有相關人員均能合作解決問題。

一 . 產業化政策，政府要繼續強化農地的使用，加速集中農地供核心農民使用，因為他們的農業經營較有效率。為達此目的，政府將設置「短期農地管理組織」（ the Organization for Temporary Farmland Management, OTFM ），並採取多項措施供此組織在各地可以運作。

二 . 政府將檢討「農民所得安定計畫」（農民所得支持直接給付計畫）。政府已決定廢止現行稻米生產直接給付的「固定給付」與「變動給付」，因為這些給付沒有考量農地面積大小，不符合農業結構調整的目的。另一方面，政府將保留「所得減少措施補貼」（ Narashi ）與「生產獎勵措施」（ Geta ），移除對不同農地規模一視同仁的規定來鼓勵有意願的農民投入。

三 . 政府將營造環境使得農民可以依其經營判斷來擇定要種植的作物，並檢討稻米生產直接給付。政府將依市場所需來推動作物的生產，如小麥（或大麥）、大豆、飼料稻米，而減少過剩的食用稻米。因此，稻米政策，包括稻米供應調節將大幅改變。政府將調整政策使得農民依市場需求量生產食用稻米，而不再依賴政府依稻米生產目標量的分配來決定生產。

四 . 為了推廣農業與鄉村多功能性，政府將制定「日本型直接給付」（多功能性直接給付）做為「區域計畫」。這計畫要由農村社區共同經營維持農地，並保證未來繼續提供足夠的多功能性。這項計畫可以減低核心農民擴大農場規模、促進結構改革的壓力。

參 . 改革的背景

一. 從事農務的核心農民多為老人

目前從事農務的核心農民超過 65 歲以上有 61% ，而少於 50 歲的只有 10% 。

二 . 廢耕地的趨勢

由於老農退休，廢耕地快速增加。特別的是，廢耕地由非農家擁有快速增加，占所有農地的二分之一。依據農地法（農地農有）的規定，農地繼承是不可以做所有權轉移的，未來廢耕地必會更多。

三 . 稻田社區沒有核心農民

沒有核心農民的稻田社區占社區總數的一半以上， 5 至 10 年以後，這些社區和區域的生產力會大幅下降。

四 . 糧食自給率低

目前日本的糧食自給率以熱量計只是 39% ，這在主要已開發國家中是最低的， 60% 日本的糧食消費依賴進口。

肆 . 改革重點

一. 短期農地管理組織（ OTMF ）

預算分配， 2013 會計年度補充預算 4 億美元， 2014 年 3 億美元。為促進農地流通，每一縣都要成立 OTMF 為政府單位， OTMF 的工作： 1. OTMF 向地主租農地； 2. 如有需要， OTMF 改良農地，如擴大農地區塊； 3. OTMF 把農地轉租給核心農民，考量因素為擴大經營規模，農地聚集區域內農地適當之使用。

二 . 檢討農民所得安定計畫

（一）旱作生產獎勵（ Geta ）

2013 會計年預算 21 億美元， 2014 會計年也有 21 億美元，所有商業化的家庭農場與社區農場均適用。 2015 會計年後，將透過立法訂立新的條件。經知縣認定的農民、社區農場、經知縣認定的新農民適用，但沒有面積下限。

（二）稻米與旱作所得減少補貼（ Narashi ）

2013 會計年預算 7 億美元， 2014 會計年預算 8 億美元。對不參加計畫者另訂補貼措施。 2015 會計年以後，將透過立法訂定新的條件。經知縣認定的農民、社區農場、經知縣認定的新農民均適用，但沒有面積下限。

（三）稻米固定給付

參加者每公頃可領取 150 美元， 2013 會計年預算 16 億美元， 2014 會計年 8 億美元。 2015 會計年後每公頃給付減為 75 美元， 2019 會計年後廢止此項給付。

（四）稻米變動支付

2013 會計年預算 8 千萬美元， 2014 會計年預算 2 千萬美元， 2015 會計年以後廢止此項給付。

三 . 檢討稻田利用獎勵措施與稻米政策

（一）稻田使用獎勵給付

2013 會計年預算 25 億美元， 2014 會計年預算 28 億美元。 2015 會計年以後，將導入飼料稻給付（上限為每公頃 1,000 美元）。未來預算可能因提高生產面積給付而增加。

（二）稻米政策

未來 5 年，政府、農場、稻農將合作實現以下情境：稻農與糧商能順利地將食用稻米供需達到平衡，此平衡非用稻米生產數量控制，而是由政府供需預測來達成。

四 . 訂定日本型直接給付

2014 會計年先以行政命令來推行， 2015 會計年立法推行。

（一）維護農地與水給付

2013 會計年預算 3 億美元， 2014 會計年預算 5 億美元。將建立新的給付，用來支付區域內農民採取一致的社區行動的成本。

新的給付「維護農地給付」，用來補助維護多功能的社區活動，例如，維護地方資源的活動；恢復「維護農地與水給付」，改名為「改善資源給付」，用來補助促進區域資源的社區活動。

（二）坡地與山區農家的直接給付

2013 、 2014 會計年預算均為 3 億美元，未來將維持此預算，基本理念不變。

（三）環境友善農業直接給付

2013 、 2014 會計年直接給付均為 2 千 6 百萬美元，未來將維持此預算，基本理念不變。

伍 . OTMF

政府將設置 OTMF 來維持農地的有效利用，促進農地向核心農民集中，使其農場經營有效率。

一 . OTMF 的工具

（一） OTMF 的設置與運用

政府將整體地推動立法，編列預算，並與農民與推廣人員溝通。 OTMF 將於每一縣成立為「集中管理農地銀行」。 1. OTMF 向地主租農地與廢耕地，必要時可強制要求零散農地活化，使農地由核心農民集中使用； 2. 轉租， OTMF 可改善農地狀況，如必要之農地調整，爾後將農地轉租給核心農民（公司農場、大農家、社區農場、一般公司），以核心農民農地的整體使用為考量； 3. OTMF 維持農地農用； 4. OTMF 可委託部分工作給市公所，促進農地集中使用與廢耕地減少，並取得相關人員的支持。

（二）減少廢耕地

政府不但關切農民廢耕，也關切由於農民年老農地無人耕作，這都是政府要處理的問題。農業委員會將致力於防止廢耕地繼續增加，並要減少廢耕地，透過大幅地改善與簡化法律程序來達成。例如，農業委員會要確認地主將農地租給 OTMF 的意願。如果廢耕地的繼承者找不到，經公告後，知縣可將農地使用權交給 OTMF 。

二 . OTMF 的目的

2012 會計年起，在訂定「農民與農地計畫」過程時，每個縣都反應「如果有可以信賴的短時農地管理組織，對解決農民與農地問題將簡單多了」，成立 OTMF 就是要回應這項要求。

三 . 答客問

1. 老農退休時，應怎麼做？

首先，退休農民要將農地租給 OTMF ，這是縣的第 3 部分。其次， OTMF 將農地轉租給核心農民，依核心農民的意願與農地集中來考量。

2. 如果核心農民要將零散農地使用權與其他農民交換，他要怎麼做？

首先，有意交換農地使用權的農民可將其農地使用權轉移給 OTMF 。其次， OTMF 考量農地集中使用因素，將農地轉移給核心農民。

3. 如果沒有人願意承租農地，地主怎麼辦？

OTMF 會尋找願租地的農民，同時 OTMF 也會將農地租下並做適當之管理。 OTMF 會很快地找到使用農地的有效方法。 OTMF 也可能用來做市民農園和新農民的訓練農場。

「農民與農地計畫」是農地政策的基礎，政府將繼續推動各項創新與檢討，各地農民與市公所與 OTMF 合作並好好地使用這項計畫是很重要的。最理想是，整個地區的農地都能集體租給 OTMF ，同意做農地使用的重新規劃。

本文譯自 Kunio Nishikawa （ 2014 ） , Japan agriculture policy reforms after FY 2014 , Retrieved from http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=245

 

[1] 日本茨城大學教授

 

[2] 亞太糧食肥料技術中心主任