王淑瑛 [1]
_{[1] 財團法人中央畜產會}

　　酪農戶所生產的生乳必須透過乳品工廠加工為鮮乳，並透過通路銷售，提供消費者享用，因此，廠農關係唇齒相依，合則兩利，分則兩害。臺灣於光復初期，酪農飼養規模小，儲運、加工方式落伍，生乳多自產自銷，廠農關係比較單純。民國 40 年代，民間乳牛場及乳品工廠陸續設立，廠農之間互動漸趨密切。至民國 54 年，廉價散裝乳粉大量進口，嚴重打擊國產鮮乳產銷，影響乳廠收乳意願，造成廠農關係頗為緊張。

　　這是臺灣乳業發展初期面臨的危機。經濟部為此於 54 年 10 月頒布了「乳業改進原則」，成立臺灣省乳業發展小組，其任務為調節及促進乳業發展；妥適運用對進口乳粉開徵之乳業捐，以補貼剩餘生乳製成奶粉、並推廣學童飲用鮮乳；以及協助酪農降低生產成本等。政府相關部門也多次邀集廠農雙方，協調生乳收購事宜。自此之後，廠農關係雖深受乳量之分配、乳價之調整、乳廠經營之良寙及消費需求等因素所影響，政府始終在其中扮演重要角色，折衝協調，或訂立遊戲規則，供廠農雙方遵循。直到今日，行政院農委會仍每年研訂翌年生乳總生產目標，中央畜產會則邀集廠農雙方召開乳價評議委員會，會中議決的乳價，陳報農委會核定後公告實施，這些都凸顯廠農與政府之間密切的三角關係。

早期乳價之折衝

　　民國 54 年發生的乳業危機，使國產生乳生產成本偏高問題凸顯出來，當時即有乳廠因長期高價收購酪農所產生乳，不堪虧損，加上大量進口乳粉的衝擊，而有意停止收購酪農生乳，結果引起全省酪農恐慌；當時的臺灣省乳業改進會於是開會商討對策，要求政府管制奶粉進口、責成乳廠收購酪農所產生乳、並提供低利貸款以協助酪農渡過危機。

　　於是，經濟部邀集了農復會（農委會前身）及臺灣省政府農林廳與廠農代表等開會，協調乳廠繼續收購生乳，並訂定生乳收購價每公斤 4.5 元，在乳廠勉為其難繼續收乳的同時，也鼓勵酪農組織成立合作社，自行推銷鮮乳，達到產銷一元化目標。

　　民國 56 年，酪農因生乳收購價格偏低，不敷成本，而在臺灣省乳業改進會召開的會議上，要求乳廠將收乳價格恢復為每公斤 5 元，以挽救酪農業危機，所幸，乳廠同意恢復收乳價，剩餘乳與正常收乳價之間的價差，則由乳業發展小組提高補貼標準（由每公斤 1.1 元提高至 1.6 元）。

還原乳問題之解決

　　鮮乳摻假或還原乳的出現，也是過去廠農衝突的原因之一。早在民國 40 、 50 年代，就有投機業者私製檢驗標籤、冒充純鮮乳販售，及以脫脂奶粉沖泡後，裝入臺北牧場及味全公司的牛奶空瓶，冒充其鮮乳出售牟利等案例，為此，味全公司還請求政府加強取締各地「偽乳」，以維護國民健康、保障合法廠商權益。

　　民國 74 年，臺灣省政府頒布了「臺灣省發展合成乳與純鮮乳之鑑別技術評審要點」，鼓勵開發鑑別合成乳（鮮乳中含乳粉或其他乳製品）與純鮮乳的技術，如經採用，不但優先採用訂為國家檢驗標準，更可獲最高 100 萬元之獎勵金。

　　重金獎勵下，確實有許多研究人員投入心力研發，但在許多提出的檢測技術中，都只能做「定性」而無法「定量」，難據以作為國家檢驗標準，因此，政府只好根據乳廠收購酪農多少生乳，核算產製多少鮮乳核發鮮乳標章，並由臺灣省政府農林廳於 75 年向經濟部中央標準局申請鮮乳標章正商標及服務標章兩項註冊，以鮮乳標章作為消費者識別國產純鮮乳的依據；而願意參加鮮乳標章計畫的牧場或乳廠，必須切結保證使用 100% 的國產生乳。

　　民國 70 年代末期至 80 年代，還原乳假冒的鮮乳仍一再現身市場，例如夏季缺乳期，市場上卻出現三瓶 100 元的廉價鮮乳搶市；有知名的鮮乳品牌「漏貼」或使用假鮮乳標章，業務負責人甚且遭判徒刑。

　　根據當時經濟部及臺灣省政府農林廳的統計，鮮乳標章推行後的 7 年間，有 5 年鮮乳量高於搾乳量，顯示確有鮮乳摻假；為此，農委會與農林廳對鮮乳產銷及標示進行了大規模的調查，並修正核發鮮乳標章作業程序，將鮮乳標章印製工作收回由當時的臺灣省政府印刷廠承印，加強鮮乳標章的防偽設計，責成縣市政府進行市售鮮乳的稽查與檢驗，以重整產銷秩序，並保障消費者權益。

廠農契約關係之形成

　　早期國內乳廠設立門檻不高，民間企業紛紛投入，最高曾達 36 家，但因而倒閉或轉手經營的例子也經常發生，為協調廠農關係，促進乳業發展，民國 76 年，政府開始推行「乳業衛星牧場制度」，指定某些酪農交乳給某些特定乳廠，乳廠也須配合做好酪農輔導工作，後來許多中大型乳廠真的成立了酪農課的專責單位，廠農關係逐漸改善，由對立進步到合作的共存共榮境地。

　　衛星農場制度係余玉賢先生擔任臺灣省政府農林廳長時推動，涵蓋 13 類產業，牛乳是其中之一，計畫自 76 年 1 月起實施至 78 年 12 月底止，為期 3 年，作法是希望乳品工廠透過農會、酪農代表與酪農戶訂定產銷契約， 規範廠農之間的權利義務，產銷契約則由所屬縣市政府彙整後，報農林廳核備。

　　廠農契約主要規範的是：付款要件、飼養頭數、不同季節交乳量、乳品品質（須符合 CNS 國家標準等）、超過之乳量計價標準及優良牧場之獎勵等；當時公平交易法雖未施行，沒有所謂的定型化契約，但基於競爭關係，不同廠農之間的契約內容大同小異，尤其乳價與品質部分，必須遵循政府所訂規範。

剩餘乳之去化問題

　　剩餘乳的去化問題更是困擾多年。冬季剩餘乳早期由臺灣省乳業發展小組以乳業基金補貼原料生乳價格，委由乳廠收購後製造全脂奶粉，唯因原料生乳成本仍高，即使加上政府的補貼，仍與進口乳粉存在不小價差，因此銷售困難、甚至積壓盈倉。政府有關單位一度建議由臺灣省物資局接手收購酪農生乳，再委託乳廠加工製造奶粉，辦理配售，但最後也不了了之。

　　民國 60 年代，隨乳業日益發展，鮮乳產量成長，但冬夏產銷不平衡的現象也愈益明顯，各乳業公司在經濟部與農復會等有關單位的協調及酪農的要求下，曾勉為其難的收購冬季剩餘乳，但解決冬季剩餘乳的問題不能只靠補貼乳廠製造奶粉或煉奶，也要發展能長久保存的新技術，例如省農會彰化鮮乳廠嘗試推出利樂包保久乳，唯利樂包紙盒成本高昂，雖可保存 180 天，仍不敵傳統的瓶裝保久乳，直到民國 80 年以後，新的大型無菌袋引進後，才逐漸有所改善。

　　民國 78 年 7 月 1 日 ，行政院為落實經濟自由化及穩定物價的政策，又正式停止徵收乳業捐，一年後正式裁撤乳業發展小組，冬季乳補貼的政策也隨之中止，為穩定乳業產銷，民國 79 年臺灣省頒布「臺灣省乳品加工廠收購酪農原料生乳價格驗收及計價標準」，採冬期、夏期及暖期三段式計價，冬期收乳價最低，藉此進一步導引酪農調節生產。

　　冬季剩餘乳的問題限制了臺灣乳業的正常發展，直到民國 97 年，中國大陸爆發乳品三聚氰胺事件，行政院農委會抽驗國內鮮乳，證實國產鮮乳完全沒有殘留三聚氰胺之疑慮，此後，國產鮮乳銷售暢旺，夏季供不應求，乳廠不再嚴格限制酪農的繳交乳量，冬季剩餘乳問題也迎刃而解。

林春基簡歷

（林春基提供）

臺灣省政府農林廳畜產股長、草食家畜股長

農委會畜產試驗所畜牧場主任

農委會特有生物中心動物組、經營管理組長

農委會家畜衛生試驗所研究員兼秘書、動物用藥品檢定分所長

2 本文摘錄自 《養牛產業 60 年記事實錄》