畜牧處 陳志維

壹、摘要

　　因應區域貿易自由化，我國政府確立及揭櫫 TPP 及 RCEP 採行雙軌並進，優先推動 TPP 的政略基調，並要求各部門做好準備。臺灣畜牧產業扮演著穩定農村經濟及提供消費者動物性蛋白質來源之重要角色，面對市場經濟及國際新挑戰，重新省思產業轉型調整及塑造價值鏈將是不可迴避的議題。未來畜牧產業將由生產型轉型為價值鏈型之三大對策（促進地產地消、加速產業結構調整及擴展國際行銷），建構相關防禦型及攻擊型之策略與具體措施。

貳、前言

　　近年來在經濟全球化趨勢下，世界各國為強化國家競爭力，均積極加速自由化與國際化進程；透過洽簽自由貿易協定，推動區域經濟整合，降低投資障礙，以吸引國內外企業投資。臺灣主要競爭對手韓國，亦已與美國、歐盟、東協等主要貿易國家簽署自由貿易協定；此外，美國主導的跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP），以及東協與中國大陸、日本、南韓等亞洲國家之區域全面經濟夥伴關係（ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）亦已逐漸成形，中、日、韓自由貿易協定談判也正式開展。臺灣面臨此一嚴峻挑戰，唯有開展新一波的經濟自由化，才能強化產業結構，為我國經濟注入新的成長動能。

　　102 年臺灣與「跨太平洋夥伴協定」（TPP） 12 個成員國的貿易額占我總貿易比重為 34.4%，與「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）的 16 個成員國則高達 56.6% ，充分顯示這兩個經濟夥伴協定對我國的高度重要性；而「亞太經濟合作」（APEC）於 2010 年領袖宣言時提出，「跨太平洋夥伴協定」及「區域全面經濟夥伴協定」都是達到「亞太自由貿易區」（FTAAP）的重要途徑。臺灣是亞太經濟合作的重要會員，馬總統於本（103）年 1 月 3 日於總統府主持國際經貿策略小組會議，確立並揭櫫 TPP 及 RCEP 雙軌並進，並優先推動 TPP 的基調，目前 TPP 第一輪談判已進入最後階段，RCEP 預計 2015 年完成談判，由於我國非屬初始成員國，後續加入該等區域貿易自由化諮商進程，攸關我國經濟發展之動能及國際競爭力，國內處於相對保護的農業，隨著即將面臨的市場開放諮商談判，亦將面臨入會之後另一波結構性的全面調整。

　　畜牧產業為農村重要產業，91 年畜牧產值為 1,051 億元，102 年為 1,499 億元（目前約占農業生產總值 31%），加入 WTO 後畜牧產業為因應受進口產品衝擊，經過 10 年之產業結構調整後，仍大幅成長約 450 億元，以單項農產品產值而言，毛豬（44%）、雞肉（25%）及雞蛋（13%）分占第 1 、2 及 4 位。關聯產業產值並達三千億元以上，對於穩定農村經濟及提供消費者優質蛋白質來源，扮演著極重要的角色。另畜牧產業近年來雖然面臨進口產品（主要為雞肉）及重大動物疫病之影響，產業內部亦加速各項調整以為因應，面對未來市場經濟及國際棋局的新挑戰，重新省思產業轉型調整及塑造價值鏈將是不可迴避的議題。

參、現況分析

一、畜牧產業概況

（一）家畜生產資料

1. 產值：依據 102 年度農業統計年報資料顯示，我國家畜產業年產值 802 億元，其中養豬 665 億元、養牛 94 億元、養羊 17 億元、養鹿 6 億元等。
2. 年產量：豬肉 86 萬公噸，牛乳 36 萬公噸，牛肉 6,700 公噸，羊肉 1,900 公噸，羊乳 16,000 公噸及鹿茸 23.6 公噸。
3. 農戶數：約 14,000 戶。

（二）家禽生產資料

1. 產值：依據 102 年度農業統計年報資料顯示，我國家禽產業年產值 681 億元，其中肉雞產值 377 億元（白肉雞 166 億元，有色雞 211 億元）、雞蛋 190 億元、水禽及其他產業 114 億元。
2. 產量：肉雞年產量 2.88 億隻（白肉雞 1.86 億隻，有色雞 1.02 億隻）、雞蛋年產量 68 億枚、鴨 3,200 萬隻及鵝 516 萬隻。
3. 農戶數：逾 9,500 戶。

二、國際貿易概況

（一）進口規範：目前畜禽產品採取關稅配額 （TRQ） 有液態乳及鹿茸 2 項產品，液態乳配額 21,298 公噸，濕鹿茸 5 公噸，而現行家畜產品包含豬腹脅肉、畜雜及液態乳，家禽產品計有雞肉、雞腿及禽雜，係採特別防衛措施 （SSG） ，整體而言，均為自由進口之品項，進口關稅大多為 20 至 35% 間。

（二）進出口統計：依據農產貿易統計資料顯示，我進口畜產品部分價值逾 300 億元，主為牛肉、乳製品及羊肉，然我畜產品出口僅 3 億元，以調製肉品及嬰兒奶粉等調製奶粉為大宗；進、出口數據相差懸殊。又禽產品進口價值約 58 億元，主要為冷凍雞肉（骨腿及翅），以美國為大宗，其進口量占我國雞肉進口總量達 8 成以上；出口部分，禽肉出口約 2.8 億元，主要為冷凍雞肉、鴨肉及調製加工禽肉，出口國為東南亞國家；帶殼加工蛋（皮蛋、鹹蛋）出口約 2.57 億餘元（ 2,500 公噸），合計約 5.3 億元，銷售全球歐美 20 餘國，成長快速。此外，我國羽絨加工技術優異，且國際布局完整，以原料進口加工加值方式，每年出口精緻羽絨 75 億元（ 12,000 公噸）以上，居世界第 3 位。

三、加入後續區域貿易協定之可能影響

　　加入 TPP 及 RCEP 等區域貿易協定對畜禽產業是挑戰及機會，依據專家團隊模擬評估初步結果，雖然加入 TPP 及 RCEP 後對我國畜牧產業產值影響最高達 2 、 3 百億餘元，另一方面，隨著貿易對手國關稅調降及貿易便捷化，國內已有出口實績或具外銷潛力之品項，亦將有升級及擴展之機會，分析如下：

（一）衝擊品項

1. 液態乳為我敏感性農產品，現行採用關稅配額與標售權利金方式開放進口，亦採特別防衛措施，每年液態乳配額為 21,298 公噸，配額內從價計稅（稅率 15% ），配額外從量計稅（每公斤 15.6 元）。國內生乳幾乎都以液態乳形態銷售，其中以鮮乳為主要用途，調味乳其次；另查國外進口之液態乳多以保久乳型態輸入，目前已有乳品大廠進口無菌袋大包裝液態乳，還原後供應業務通路，若全面開放液態乳進口，可能影響國內乳廠收購國產生乳意願，進而影響國內酪農生計。
2. 雞肉屬敏感性產品，目前部分生鮮雞肉產品仍採特別防衛措施（ SSG ），且關稅高達 25% 至 30% ；倘未來加入 TPP 及 RCEP 關稅立即降至零，且取消特別防衛措施之保護，在生產成本及比較利益考量之下，最大衝擊或有 5 至 10% 國產雞肉將被便宜的進口雞肉所替代，將對養雞產業造成較大影響。
3. 我國養豬產業自 75 年起，即已過稻米產值，為我國單項農產品產值最高的產業，養豬產業對我國農業經濟發展扮演重要的角色；目前進口豬肉多以冷凍豬肉為主，就國人生鮮肉之消費方面，在飲食習慣尚未大幅改變前雖影響有限，然就目前國產豬肉有 15 ～ 20% 進入肉品加工廠用於調製加工肉品部分，由於豬肉品項相關關稅為 12.5% ，倘關稅進一步降為零，在生產成本考量之下，部分加工豬肉原料恐將被國外進口的低價豬肉原料所替代，導致廠方自肉品市場購豬數量下降，國產毛豬整體需求量相對減少，亦將對豬農造成影響。

（二）可拓展外銷品項：目前生鮮禽肉（鴨肉）、調製肉品（豬肉、雞肉）、生鮮雞蛋及調製禽蛋（如鹹蛋、皮蛋）已有出口實績，針對主要目標市場（如日、美、加、澳、東協等國）需求，配合自由經濟示範區，推動畜禽品加工加值出口產業鏈整備。另若進一步配合 SPS 協商之突破，亦將鎖定特定國輸銷我國具優勢之畜禽肉品。

　　TPP 及 RCEP 均分別標榜黃金標準（gold standard）或高標準（highstandard）之自由化協定，雖然日本就 TPP 部分提出排除降稅五大聖域（稻米、小麥、牛肉／豬肉、乳製品、砂糖），惟前開立場於日前美國歐巴馬總統訪日後已有鬆動，是以，未來加入 TPP 及 RCEP ，我國因非屬初始成員國，而係以新加入者參與，將面臨更高的諮商門檻，包含對手國要求頭期款等。就敏感性產品（如雞肉）而言，畜禽為排除降稅項目的可行性低，由於各國關切農產品各不相同，敏感性之液態乳、雞肉產品，主要會受到來自美國、加拿大、澳洲及紐西蘭等國的關切，若能取得該等國家的同意，仍以爭取較長降稅期程及 SSG 的保護，以作為國內產業爭取調整空間，但無論如何仍須以短期內全面開放自由化之目標，作為產業調整方向。另一方面，如何掌握產業優勢及機會，盤點相關資源調整利用，透過價值鏈延伸及加值，營造產業環境，重點擴展海外市場，亦是促進關聯產業轉型升級之重要思考方向。

肆、產業結構調整策略

一、我國加入 WTO 後，畜牧產業產值有一定的增幅，躉售物價指數等購買力平價及產業關聯計算，整體產值亦呈現增加情形，惟進口畜禽產品之數量及金額亦大幅增加，自給率受到影響，是以，10 年來產業整體雖已朝向整合、專業分工及附加價值提高之趨勢發展，無論是否面臨進一步區域貿易自由化的挑戰，以傳統初級產品及性價比 （Cost/Performance 或 Capability/Price，C/P 值） 競爭思維，或有再思考的空間。

二、盱衡歷年來國內農業政策及管理輔導脈絡，資源投入及優先性往往陷於「競爭力」 VS. 「農民福利」、「企業（組織）化」 VS. 「個別農民」、「開放」VS. 「保護」等調合與糾雜。面臨加入TPP及RCEP等區域貿易協定之進程及開放，畜禽產業之因應核心仍應根基於「競爭力」，透過農企業發展整合小農，趨吉避凶並兼顧分配公平正義，以發揮產業綜效。相關策略及措施分成防禦型及攻擊型，簡述如下：

（一）防禦型策略及措施

1. 調整產業結構，推動地產地消及區隔
   (1) 建立優良種畜禽供應體系
    ① 選育抗逆境、成熟日齡短及育成率高之本土畜禽品種，系統性建立國內特色品種供應推廣體系。
    ② 輔導種畜禽場建立最少病源生產制度及加強幼畜或雛禽品管能力，發展旗艦型種畜禽場，穩定幼畜雛禽供應品質。
   (2) 建構適地性及導入新型畜禽產銷模式
    ①推廣新式自動化家畜生產系統或兼具防風、防鳥、防鼠之非開放式家禽生產系統及精準飼養技術。
    ②輔導畜禽飼養落實統進統出批次生產，結合契養制度，強化產銷效率。
   (3) 運用資訊及雲端技術等新科技，強化國內外畜禽產業資訊之蒐集效率，發展有效之產銷預警模型，建立即時性產銷資訊系統，強化決價機制之透明度。
   (4) 發展地產地消低碳足跡之畜禽供應鏈
    ①引導規格化及標準化產銷，開發肉品分切加工業務通路及加值。
    ②結合地方產業文化、宗教節慶及特有產品等，輔導中小型產、製、銷一條龍之經營模式，建立地區性特色畜禽產品品牌。
   (5) 訂定可忍受之最大進口量，配合原產地標示、販售保存條件規範及農產品驗證制度，強化進口及國產肉區隔。
2. 建立畜禽安全生產模式，強化產品衛生安全
   (1) 推動我國農產品標章認驗證制度
    ① 強化 CAS 標章制度，輔導畜禽品生產業者參與驗證，落實追蹤查驗、行政查核及市售產品抽驗作業。
    ② 加強產銷履歷驗證制度之推動，輔導畜禽場導入 TGAP，提高產品品質與衛生安全。
   (2) 建構畜禽產品可追溯之管理制度，輔導產銷各環節建立自主品管及危害管制點控制能力。
3. 建構及延伸產業價值鏈，提高國產畜禽產品附加價值
   (1) 開發多元加工產品及加強精緻畜禽品行銷
    ① 強化即時調理加工產品之研發與銷售，結合多元行銷管道，拓展分切加工小包裝產品行銷。
    ② 運用具在地特色畜禽產品，結合地方文創、包裝設計及餐飲等，建立六級化地產地消之特色精緻畜禽產業。
    ③ 架構於我國既有區域運籌之食品及羽絨產業基礎，強化國產精緻畜禽品加值型產業價值鏈。
   (2) 整合國內畜禽關聯產業之核心能力，發展加值型加工產品、智慧型精準飼養設備、生醫用種畜禽蛋、特殊機能飼料添加物及複合有機肥料。
4. 改善產業人力及資源配置，建立持續性競爭力
   (1) 培育及輔導農家第二代經營或引進青年農民從農，導入企業經營，促進產業人力結構年輕化，配合農民學院及職業訓練體系，強化產業人力素質。
   (2) 導入節水、節能、減廢及再利用之畜禽生產系統，兼顧動物福祉，強化資源使用效率，減少農業資源之負荷。

（二）攻擊型策略及措施

1. 建立可輸出型畜禽產業基盤，強化國際市場競爭力
   (1) 推動自由經濟示範區之農業加值
   j 媒合及導引業者進駐自由經濟示範區。
   k 輔導搭配「境內關外」、「前店後廠」模式，配合推動「來料加工」加值外銷生產模式，建構可輸出之畜禽產業服務體系。
   (2) 建構可輸出型畜禽生產系統（含商業雜交品系及生產資材設備）及技術諮詢服務體系。
2. 突破檢疫及市場進入障礙，輔導建立我產品外銷鏈
   (1) 建立場域化（compartment）畜禽外銷鏈及品管系統。配合 SPS 協商及輔導飼養場生物安全強化措施，發展生鮮肉及加工調製畜禽品外銷供應鏈。
   (2) 引進目標市場輸入清淨之優良種畜禽，建立選育種畜禽再外銷模式，強化我國外銷之競爭力。
3. 強化外銷運籌能力，銜接跨國企業供應鏈
   (1) 結合國內既有大型農企業或跨國企業，銜接國際食材供應鏈，建立 B to B 畜禽加工產品供應模式。
   (2) 運用技術及區位優勢，輔導國內畜禽資材及設備業者與跨國公司進行策略結盟合作，強化區域市場經營及運籌能力。
4. 加強國際行銷，建立臺灣畜禽產品品牌
   (1) 邀請國際買家或通路業者參加貿易洽談或國內業者赴外參展，與目標市場溝通產品規格與需求，行銷臺灣畜禽關聯產品之形象。
   (2) 強化畜禽專業企業組織，提供相關協助，維護產品外銷出口秩序，開拓國際市場。
   (3) 對於具競爭力之產業，評估相關法規鬆綁，或引進歐美先進畜牧技術與設備，提升畜禽生產或產品加工水準，以拓展市場。

（三）法規檢討及鬆綁

1. 爭取降稅緩衝期及提高防檢疫門檻：為讓國內產業有調適時間，爭取較長期程之降稅緩衝期，分階段降至零關稅，以及爭取得採行特別防衛措施（SSG），另針對進口畜禽產品加強防疫檢驗，確保國人食肉安全。
2. 檢討農業發展條例、畜牧法、農產品市場交易法、動物傳染病防治條例等法規，以符合未來產業調整及發展需要。如畜牧場登記證書定期換證機制、農產品零售管理、新式產銷系統導入與現行法規之調和、畜牧與關聯機能（如運輸、用藥、食安）之銜接管理、配合產業價值鏈輔導管理之分工等。

伍、結語

　　貿易自由化及市場經濟之趨勢，身兼哈佛大學客座教授及紐約時報專欄作家 Friedman 提到：「相信開放，別以為壁壘有多少幫助」。回顧我國加入 WTO 及陸續簽訂雙邊 FTA 之經驗告訴我們，產業的調整是可行的，面對新一波的挑戰，畜牧產業產官學應攜手合作，以更積極及正面的態度做好準備，跳脫框架思考，透過跨域合作與創新思維，將「生產型農業」轉型為「新價值鏈農業」，創造加值及多贏。