國際處　林家榮

一、國際農產貿易現況

　　依據世界貿易組織（WTO）的統計，2013 年全球農產品 [1] 出口總額達到 1 兆 7,448 億美元，其中 17% 非屬食品用途，約為 2,881 億美元；至於全球農產品進口則為 1 兆 8,512 億美元，其中非食品用途之進口金額為 3,068 億美元。無論是農產品出口或進口金額，均較 2002 年成長 180% 以上。

　　農產貿易影響層面廣泛，除了促進各國鄉村發展與就業，以及增加收入與福利外，也與糧食安全、食品衛生及永續環境有密切關係。近年來由於全球貿易更為便捷化、雙邊自由貿易協定與區域經濟整合興起、新興經濟體與開發中國家亟欲發展經濟、能源作物需求日增、國際糧食價格波動幅度過大、大型跨國農企業規模增加、糧食安全議題受到重視、消費者對於食品衛生安全之要求日益嚴格等趨勢，國際農產貿易在加速成長的過程中，也產生了許多具有爭議或須加以重視的問題，如何妥善解決，以提升全球人民福祉，已成為全球治理（Global Governance）的重要課題之一。

二、國際農產貿易重要議題

（一）多邊貿易體系日漸式微

　　「關稅暨貿易總協定」（GATT）自 1948 年生效以來，透過 GATT 1947 相關規範（包括最惠國待遇、關稅減讓及國民待遇等基本原則）及歷經 8 個回合貿易談判所達成的市場開放承諾，一直是消除貿易壁壘、加速貿易成長與增進全球福祉之重要多邊貿易組織；尤其是第 8 回合（烏拉圭回合）通過設立世界貿易組織後，由於納入農業等重要協定及強化爭端解決機制，使得 WTO 更成為國際間促進貿易自由化、規範貿易行為及解決貿易紛爭的重要場域。

　　然而，2002 年開始的第 9 回合（杜哈回合）談判，卻受到已開發國家與開發中國家（特別是新興經濟體）嚴重對立、談判議題過於廣泛、全球金融與經濟危機等因素影響，導致談判一再延宕，遲遲無法達成共識，各國也因此停留在烏拉圭回合所承諾的市場開放程度，不願進一步自由化。

　　對此，各國紛紛轉向洽簽自由貿易協定或區域經濟整合，目前全球已經有超過一半的貿易量在雙邊或複邊協定架構下進行，至 2013 年底止，已有 575 個 RTA／FTA 完成簽署並通報 WTO，其中 384 個協議已生效執行（有 248 個協議是在近 10 年內生效）；此外，WTO 好不容易於 2013 年底舉行的第 9 屆峇里部長會議通過「峇里套案」（Bali Package），其中預定於本（2014）年 7 月通過實施的貿易便捷化協定，卻因印度堅持要先尋求開發中國家公共儲糧議題之永久解決方案，導致貿易便捷化協定無法生效實施。此一爭議雖然在本年 11 月 13 日美印達成協議後暫告落幕，但邇後類似爭端恐難避免，誠如 WTO 秘書處官員所言，世貿組織此一多邊貿易體系實已陷入「信任與改革危機」（crisis of credibility and reform）。

（二）貿易限制措施與糧食安全

　　WTO 統計資料顯示，2012 年全球所有產品平均約束進口關稅（average bond tariff rate）為 38.9%，其中農產品平均約束關稅為 55.9%；至於所有產品之平均施行關稅（average applied tariff rate）則僅有 9.5%，其中農產品平均施行關稅為 15.2%。換言之，多數國家所採行之實際關稅水準，均遠低於在 WTO 所承諾之約束稅率；另倘依據 WTO 杜哈回合談判農業減讓模式第四版修正草案，未來農產品關稅將進一步採取分段降稅公式，稅率越高降幅越大（已開發國家降幅為 50% ～ 70%，開發中國家降幅則為已開發國家之 2/3），期能逐漸取消農產品關稅保護。此外，各國也基於維護衛生安全、國人健康及農業生產環境等理由，採取各種不同的進口規範或限制，部分措施已形成非關稅貿易障礙。

　　然而，並非只有進口措施會影響農產貿易，各國採取之出口稅、出口配額、出口國營事業及出口禁止等限制措施，所造成之影響可能更為嚴重，特別是在國際糧價高漲與糧食供應不足的情況下，部分糧食生產國採取出口限制或禁止等措施，已嚴重威脅到進口國家的糧食安全。

　　聯合國糧農組織（FAO）自 2008 年起針對 105 個國家進行持續調查，發現在 2007 年至 2010 年間，各國針對糧食貿易採取的相關措施計有 528 項，其中有 87 項是出口限制措施 [2] 。由於氣候異常導致主要糧食生產國家減產，加上能源作物需求殷切，以及部分國家人口增加及消費習慣的轉變，促使許多國家增加安全儲糧數量或採取出口限制措施，例如中國大陸於 2007 年取消糧食出口退稅，2008 年更針對小麥、玉米、稻米、麵粉等糧食徵收 5% 至 25% 的出口關稅；越南對於稻米課徵出口稅或由國營貿易事業管制稻米出口，甚至於 2007 年 7 月至 2008 年 1 月間完全禁止稻米商業出口；阿根廷則自 2006 年起陸續針對小麥、玉米、黃豆及向日葵種子等農產品實施出口稅、出口配額或出口禁止等措施，直到本年初起才逐漸放寬相關限制。雖然國際糧食總生產實際上並未減少，但主要出口國採取的這些限制措施，卻直接導致 2007／2008 年及 2010／2011 年國際糧價兩度創新高，因而危及許多進口國家的糧食安全。

（三）能源作物與糧食生產之競合

　　由於國際能源短缺與價格上漲，各國紛紛發展生質能源（例如生質柴油與生質酒精）產業；大量使用甘蔗、玉米、小麥、甜菜等糧食作物來發展生質能源之結果（2013 年全球玉米產量約有 29.6% 係用於生產生質酒精 [3] ，至於甘蔗之比例約為 17.1% [4]），已導致國際糧食價格高漲，也成為全球發生糧食安全問題的原因之一。

　　以生質酒精（Bio-ethanol）為例，其原料作物主要為甘蔗或玉米，其中美國自 2005 年起積極發展生質酒精產業，透過補貼能源作物生產、強制要求使用生質酒精混合燃料、針對生質酒精工廠提供財務支援等措施，使得生質能源產業蓬勃發展，但同時也導致使用之玉米數量急速增加；依據美國農業部的統計，美國玉米生產用於製作生質酒精的數量，已由 1980 年的 3,500 萬浦式爾（bushel）提高到 2013 年的 51.3 億浦式爾（倘計算玉米生產用於製作生質酒精的比例，則由 0.7% 大幅增加至 44.1% [5] ）。

　　至於巴西則是於 1975 年開始大力發展甘蔗生質酒精，並透過免繳能源稅、減免使用生質酒精汽車之貨物稅、補助甘蔗生產者，以及直接價格補貼等措施，鼓勵使用酒精燃料；巴西是全球以甘蔗製作生質酒精最多的國家，目前以生質能源替代汽油的比率已經超過 40% ，而美國農業部的年度報告指出，巴西 2013 年甘蔗產量約為 6.4 億公噸，其中即有 3.3 億公噸（52%）係用於生產生質酒精 [6]。

　　為降低能源作物發展對糧食安全之影響，相關國際組織已加強合作，例如 FAO 即結合國際農業發展基金（International Fund for Agricultural Development ）、世界糧食計畫署（ World Food Programme ）及其他非政府組織成員，在 FAO 下成立世界糧食安全委員會（Committee on World Food Security），討論包括能源作物在內之糧食安全相關議題。

（四）國際糧食價格波動幅度過大

　　國際糧食價格波動對於各國糧食安全及鄉村發展有極大影響。糧價下跌時，開發中國家農民的收入可能大幅減少，然而，國際糧食價格高漲則可能導致開發中國家人民無法獲取所需要的基本糧食。天災減產、需求改變（包括發展生質能源）及各國採取的糧食出口限制政策都是導致國際糧價不穩定的主因，而 2007 ／ 2008 年與 2010 ／ 2011 年國際糧價即因此兩度攀上高峰 [7] 。

　　以稻米為例，全球稻米產量約有 90% 是在亞洲被消費；2007 ～ 2008 年發生稻米危機（係指 2007 年底至 2008 年中約 6 個月的時間內，全球稻米價格上漲約 200% ），導致亞洲許多開發中國家的國內稻米價格於 2007 年第 3 季起開始飆升，並在 1 年內上漲 90%，致使為數眾多的貧窮人口無法獲取足夠稻米，對糧食安全帶來極大威脅 [8] 。

　　為減緩國際糧食價格的不穩定性，必須提升農業投資以增產糧食，同時也要增進貿易自由化與市場機制透明度。對此，除了 WTO 持續努力降低進口關稅與非關稅貿易障礙，以及規範出口限制措施外，G-20 國家也在 2011 年決議成立「農產品市場資訊系統」（Agricultural Market Information System, AMIS），由 FAO 擔任秘書工作，針對小麥、玉米、稻米及黃豆等 4 項重要糧食作物建立資訊平台，期能提高國際市場透明度，並鼓勵各國採取必要措施來防範與因應市場價格波動。

（五）低度開發國家與開發中國家亟需發展經濟

　　低度開發國家與部分開發中國家之經濟發展多仰賴單一農作物或少數產品，因此，各國透過直接投資、提供財務與技術援助、實施優惠關稅（包括 WTO 香港部長會議通過決議要求已開發會員應針對低度開發國家至少 97% 產品提供「零關稅、免配額」之待遇）及優惠性原產地規則等方式，期能協助低度開發國家及所得較低之開發中國家發展農業與經濟。

　　雖然各國透過相關優惠措施來協助低度開發國家及開發中國家發展，然而，受到已開發國家大量實施境內支持與出口補貼的影響，部分產品（例如棉花）之國際市場價格長期遭到扭曲，加上部分國家原產地規則過於嚴苛，致使低度開發國家及開發中國家仍無法享受到貿易自由化帶來的實質效益。

　　WTO 依據香港部長會議決議，於 2006 年成立「貿易援助工作小組」（Task Force on Aid for Trade），研擬具體工作計畫，包括提供各國確實需要之技術與財務援助、促進投資、協助低度開發國家及開發中國家相關企業融入全球價值鏈等，結合受援助國家、捐贈國及聯合國相關組織等單位共同合作，並自 2007 年起每兩年召開一次全球檢視（Global Review）會議，期能促使貿易援助更有效率地達到原訂目標 [9] 。

（六）農產品衛生安全之國際標準－消費者對食品安全之要求日漸增加

　　隨著經濟成長與貿易活動頻繁，各國消費者對於食品安全的要求日漸增加；然而，除了普遍抗拒黑心食品外，針對基因改造食品、農藥與飼料添加物（例如瘦肉精或生長激素）殘留量標準等議題，各國仍存在許多爭議。

　　雖然國際間有許多處理食品安全相關議題的政府間組織與非營利機構，但由於各國對於食品衛生安全標準不易調和，因此，無論是在 WTO／SPS 委員會、世界衛生組織（WHO）與 FAO 共同設立的食品法典委員會（CodexAlimentarius Commission, CAC），或是世界動物衛生組織（World Organization for Animal Health, OIE）等設定國際標準之重要場域，各國對於食品衛生安全議題始終爭論不休。

　　以歐盟與美國、加拿大有關含荷爾蒙牛肉之爭端案件為例，雖然 WTO 數度判決歐盟敗訴，並授權美加兩國進行報復，但在 2009 年歐盟提供零關稅之高級牛肉進口配額（仍不得含有荷爾蒙）後，本案已暫時和解；歐盟藉由提供進一步開放畜產品市場來維護消費者的權利，其他國家能否比照？而國際組織判決或制定之標準是否確有實質效力？都是值得探究的問題。

　　此外，就消費者而言，標示（labelling）是獲得產品資訊的重要方式，但各國對於自願或強制標示，以及標示內容等要求也有所不同，例如美國、加拿大及香港針對基因改造原料與初級加工品係採取自願標示，而歐盟、日本、紐西蘭、澳洲及我國則要求強制標示；這些國際標準與各國自行採取之規範，均直接影響國際農產貿易活動的進行。

（七）大型跨國農企業對農產貿易之影響

　　農企業藉由跨國佈局掌握糧食生產與供應，對農產貿易型態、品質及數量都有很大的影響。例如 FAO 指出，傳統上全球香蕉貿易僅掌握在 5 家跨國企業（Chiquita, Dole Food Company, Fresh Del Monte, Fyffes, Noboa）手中，在 1980 年代，前 3 家企業即掌握了全球香蕉出口量的 65.3% ；雖然 2013 年該比率已經降到 36% ，但該等公司對於國際香蕉貿易仍有巨大影響力，而這也是本年 3 月 Chiquita 與 Fyffes 宣布合併後，對國際香蕉市場造成震撼的原因 [10] 。

　　此外，根據估計，全球約有 75% ～ 90% 的穀物貿易係由 Archer Daniels Midland 、Bunge 、Cargill 及 Louis Dreyfus 等 4 家公司所掌握，而這些跨國公司的規模越來越大，對農產貿易的影響力也大幅增加。這些公司在各國與農民訂定契約生產，決定了各國農地使用與農民種植的農作物項目，此外，它們有足夠市場力量（包括跨國庫存及交易數量）來決定國際價格，同時創造了市場行銷與流通模式，甚至對最終銷售產品的型態也有影響力；在 2007／2008 年及 2010／2011 年發生的兩次糧食危機期間，這些公司即創下極高的收益 [11] 。

　　綜上，顯見國際農產貿易（特別是大宗穀物等初級農產品）確實受到大型跨國農企業的影響。就全球糧食供需而言，大企業可以有效促進生產與消費間的聯繫，把糧食配送到需要的地區與人民手上，然而，也因為這些跨國企業擁有強大的市場力量，恐怕也無法在全球糧食安全危機的問題上置身事外。

三、結論與建議

　　糧食安全一向是各國極為重視的課題，對於糧食自給率相對較低（2013 年為 33.3%）的臺灣而言，國際農產貿易對我糧食安全有非常重要的影響；例如我國每年進口許多大宗穀物（依據 FAO 貿易統計資料庫，近年來我國每年進口黃豆、玉米及小麥總數量約在 800 萬公噸左右，占全球總進口量約 2.3%），同時也進口稻米等主要糧食，實需密切注意主要出口國生產情形與出口限制措施，並掌握國際糧食市場之變動情形。

　　此外， 2013 年我國農產品（包括食品）進口總金額為 147.8 億美元，出口則僅有 50.8 億美元；由於臺灣擁有優良的農業加工加值技術及高品質農產品，允宜利用多邊或雙邊等貿易管道，加強拓展國際農業外銷。另食品衛生安全是近來臺灣社會極為關切的議題，因此，如何加強與國際標準之調和，並依據國情制定相關規範，在不違反國際貿易規範下，維護國人飲食健康與安全，也是必須重視的課題。

　　綜上，臺灣雖非農產貿易大國，但仍需密切注意國際農產貿易重要議題與發展趨勢，隨時掌握最新情形，並積極採取必要措施，除在國際農業市場建立臺灣品牌外，並維護我農民收益、鄉村發展及食品與糧食安全。

[1] 依據 WTO 定義，農產品並未包括漁產品。 2013 年全球漁產品出口總金額約為 1,307 億美元（無進口統計資料）。
[2] Ramesh Sharma,”FOOD EXPORT RESTRICTIONS: REVIEW OF THE2007-2010 EXPERIENCE AND CONSIDERATIONS FORDISCIPLINING RESTRICTIVE MEASURES”, May 2011, FAO.
[3] 詳見 http://www.worldofcorn.com/#corn-usage-by-segment 。
[4] 詳見 http://stats.oecd.org/viewhtml.aspx?QueryId=58656&vh=0000&vf=0&l&il=&lang=en 。
[5] 詳見 http://www.ers.usda.gov/topics/crops/corn/background.aspx 。
[6] 詳見 USDA:“Brazil Biofuels Annual Report 2013”, December 2013.
[7] 詳見世界銀行於 2014 年 9 月 18-19 日舉行之 Food Price Volatility, Food Security, and Trade Policy Conference 會議資料。
[8] 詳見 FAO Policy Brief 13: The 2007-08 Rice Price Crisis，2011 年 2 月。
[9] 詳見 http://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/a4t_e/aid4trade_e.htm 。
[10] 詳見 FAO: ”The Changing Role ofMultinational Companiesin theGlobal Banana Trade”, 2014 。
[11] MS. SOPHIA MURPHY, DR. DAVID BURCH, DR. JENNIFER CLAPP: “CEREAL SECRETS”, OXFAM RESEARCH REPORTS, August 2012.