文 / 國際處　林家榮

一、前言

　　臺灣與中國大陸皆為世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）會員，依照 WTO 規範與原則，原應互相給予對方最惠國待遇（Most Favored National, MFN），惟考量兩岸經濟量體懸殊、同類產品價差大，開放中國大陸農產品可能對臺灣農業造成衝擊，爰我國在加入 WTO 後，繼續管制中國大陸部分農產品進口，並未給予中國大陸最惠國待遇（中國大陸對臺灣農產品並無限制）。在兩岸特殊的政經關係下，農產貿易良性發展與正常化等議題，一向是各界關注的焦點，對此，本文將探討兩岸農產貿易關係的演變，並審視未來發展。

二、兩岸農產貿易關係之演變

（一）兩岸加入 WTO 前（1989-2001 年）

　　中國大陸與臺灣於 2001 年 12 月及 2002 年 1 月先後加入 WTO ，在此之前，我國於 1988 年 8 月成立「行政院大陸工作會報」任務編組，協調各主管機關處理中國大陸事務，並逐步開放中國大陸產品進口。針對兩岸貿易往來，經濟部於 1993 年 4 月訂定實施「臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法」，規範兩岸貿易應以間接方式為之，因此，在 2002 年進一步放寬兩岸可直接貿易以前，我與中國大陸之貿易多透過香港做為轉口。

　　我國加入 WTO 前，對多項重要農產品採取禁止進口或限制地區進口等保護措施，對於中國大陸農產品進口則採取更多限制措施；以 2001 年為例，當時我農產品稅項共計 2,092 項（10 位碼），其中即有多達 1,603 項（占 76.6%）管制自中國大陸進口。

　　兩岸加入 WTO 前，雙邊農產貿易情形如下：

1.  臺灣農產品銷陸金額偏低，我對陸農產貿易逆差持續擴大：在 1989 年至 2001 年期間，臺灣自中國大陸進口農產品總金額約 35.51 億美元，至於臺灣農產品銷陸則僅有 1.99 億美元（如附表一）；我對中國大陸農產貿易逆差由 1989 年 0.76 億美元，持續增加至 2001 年達 2.14 億美元。
2. 臺灣對中國大陸之農產貿易占對全球比例不大： 1989 年至 2001 年間，兩岸農產貿易交流仍屬有限，我對中國大陸的農產品進、出口總額僅占對全球之 2.4% （進、出口比例分別為 3.5% 及 0.4% ），比例偏低；中國大陸在此階段為我農產品第 7 大進口來源、第 18 大農產品出口市場。
3. 兩岸農產貿易主要品項多為工業產品之加工原料：此階段臺灣自中國大陸進口之主要農產品包括羽毛及羽絨（約占 15.6% ）、闊葉樹木漿材（ 9.3% ）、闊葉樹製材（ 6.1% ）、棉花（ 5.6% ）及牛皮（ 5.4% ）等，銷陸主要農產品則為牛皮（ 55.3% ）、豬皮（ 14.0% ）、西瓜種籽（ 3.0% ）、闊葉樹製材（ 2.7% ）及馬拉巴栗（ 1.6% ）等（如附表二）；這些兩岸農產貿易主要品項多為工業產品所需原料，顯見當時兩岸農產貿易交流仍以促進工業發展為主要需求。

附表一　歷年臺灣對中國大陸農產貿易統計 PDF

附表二　 1989-2001 年臺灣與中國大陸農產貿易主要品項 PDF

（二）兩岸加入 WTO 後至簽署海峽兩岸經濟合作架構協議前（2002-2010 年）

　　兩岸加入 WTO 後，雙邊經貿逐漸開放，經濟部於 2001 年 11 月及 2002 年 2 月兩度修正「臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法」第 5 條，允許兩岸貿易得以直接方式為之，但物品運輸仍應經由第三地；本項修正雖放寬我國與中國大陸業者可直接從事貿易，但貨物仍須經由第三轉運，直到 2008 年 12 月方刪除該條文，兩岸貿易運輸才得以直接進行，農產貿易也因而更為暢旺。

　　兩岸加入 WTO 後，我政府分階段檢討開放中國大陸部分農產品進口，直到 2008 年以後才不再開放。歷年來管制中國大陸農產品進口之項數統計如次：

1. 2001 年（加入 WTO 前）：我農產品稅項共計 2,092 項（10 位碼），其中 1,603 項管制自中國大陸進口。
2. 2003 年：農產品稅項共計 2,349 項（因加入 WTO 承諾有所調整），其中 956 項管制進口。
3. 2007 年：農產品稅項共計 2,241 項（因稅則修正而有所調整），其中 829 項管制進口。
4. 2008 年 5 月 20 日：農產品稅項共計 2,246 項（因稅則修正而有所調整），其中 830 項管制進口，自此未再開放（2015 年因稅則修正，管制農產品共有 968 項，占農產品總稅項 2,650 項之 36.5%）。

　　鑒於在國內供需失衡及特殊需求下，仍有專案進口中國大陸管制產品之需求，經濟部國際貿易局爰依據「臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法」第 7 條第 2 項規定，於 1996 年公告因「國內無產製」、「特殊需要」或「少量輸入」等理由，申請人得敘明理由向該局專案申請自中國大陸專易進口管制產品。藉由此一申請管道，歷年來經由經濟部同意專案進口之農產品有梨穗、牡丹花植株、去殼蕎麥、船用餅乾、飼料添加物等，至於未符合專案進口條件而不同意者，則有木耳、香菇、紅豆、花生、茶葉等多項產品。

　　雖然臺灣對中國大陸部分農產品採取管制措施，但中國大陸對臺灣農產品進口則無限制，並自 2005 年起陸續給予我釋迦、芒果等 34 種農產品零關稅優惠。由於中國大陸在此一階段單方面給予我多項農產品關稅優惠，加上兩岸開放直航、兩岸於 2009 年簽署農產品檢疫檢驗合作協議，以及中國大陸自 2008 年至 2011 年間陸續開放臺灣活魚運搬船直航到香港及大陸共計 23 個港口等政策效果，臺灣農產品銷陸金額已有顯著增加。

　　兩岸於 2010 年 6 月簽署經濟合作架構協議（ECFA），進一步深化雙邊經貿關係，在兩岸於加入 WTO 後到簽署 ECFA 階段，雙邊農產貿易情形如下：

1.  臺灣農產品銷陸金額逐漸提高，惟自中國大陸進口也相對增加，我對陸農產貿易仍持續呈現逆差：以 2002 年至 2010 年計算， 9 年間我自中國大陸進口農產品總金額約 50.52 億美元，至於銷陸則為 30.89 億美元。 2002 年我對陸農產貿易逆差為 3.01 億美元，至 2008 年仍有 2.81 億美元之逆差，惟自 2009 年起兩岸農產貿易逆差開始明顯減少， 2010 年已降為 1.30 億美元。
2. 中國大陸成為臺灣農產貿易重要夥伴：此一階段兩岸農產貿易逐漸展開交流，我對中國大陸的農產品進、出口總額占對全球比例達 6.8% ，其中進口比例為 5.7% ，出口比例更由前一階段（1989-2001 年）之 0.4% 大幅提高為 9.9% ；中國大陸在此階段已成為我農產品第 4 大進口來源（僅次於美國、澳大利亞及日本）、第 4 大農產品出口市場（僅次於日本、香港及美國）。
3. 兩岸農產貿易主要品項有明顯變化：此階段臺灣自中國大陸進口之主要農產品包括羽毛及羽絨（約占 5.9%）、酒類（4.7%）、闊葉樹木漿材（3.4%）、牛皮（3.1%）及奶粉及粉塊（2.7%）等，銷陸主要農產品則為牛皮（33.8%）、羽毛及羽絨（6.7%）、豬皮（3.5%）、冷凍魷魚（2.1%）及羊毛（2.0%）等（如附表三）；此階段臺灣開始自中國大陸大量進口酒類（啤酒）與奶粉（主要為小包裝調製奶粉，自 2008 年中國大陸發生毒奶粉事件後，我即未再自中國大陸進口奶粉）等食品，至於出口方面，主要銷陸農產品除仍以牛皮為大宗外，包括冷凍魷魚、酒類、活石斑魚等農產品外銷中國大陸均有大幅成長。

附表三　 2002-2010 年臺灣與中國大陸農產貿易主要品項 PDF

（三） ECFA 生效實施迄今（ 2011-2014 年）

　　兩岸於協商 ECFA 時，為維護農民權益，我政府要求將農產品予以排除，並繼續管制中國大陸部分農產品進口。至於陸方則在未附加任何條件下，將 18 個稅項農產品列入早期收穫清單，給予臺灣免稅優惠，並於 2011 年起分年調降關稅，自 2013 年起全部降為零關稅，提供臺灣農產品銷陸新商機。

　　包括 2005 年起中國大陸陸續給予臺灣 34 項農產品零關稅優惠待遇在內，目前陸方片面給予我農產品零關稅優惠已有 52 項（如附表四）；然而，我國仍針對中國大陸部分農產品維持管制措施，對此，在兩岸於 2011 年 3 月展開貨品貿易協議協商以來，陸方即不斷要求我方正視並檢討現行管制措施，特別是針對臺灣沒有生產或需仰賴進口、對農民與消費者均有益的農產品項目，期待我方能在協議中承諾開放。

附表四　中國大陸給予臺灣農產品零關稅優惠產品清單 PDF

　　此外，由於我國持續管制部分中國大陸農產品進口，也因而導致走私、假冒第三國產地及虛報貨名進口中國大陸管制產品等不法情形，對我消費者飲食健康、農業生產環境及農民權益有極大影響。近幾年各查緝機關所查獲的主要走私項目包括香菇、大蒜、筍、金針、花生、茶葉等國內敏感性農產品；凡經沒入確定之走私農產品，均由農委會協助予以銷毀，以 2014 年為例，農委會協助銷毀之走私農產品共計 301 公噸（包括農產品 214 公噸、漁產品 83 公噸及畜產品 4 公噸），較 2013 年銷毀 154 公噸增加將近 1 倍。

　　自 ECFA 生效實施迄今，兩岸農產貿易情形如下：

1. 臺灣對中國大陸農產貿易轉為順差：以 2011 年至 2014 年計算，4 年間我自中國大陸進口農產品總金額約 34.93 億美元，至於銷陸則為 33.73 億美元。 2011 年我對陸仍有農產貿易逆差 1.23 億美元，但至 2014 年已轉為順差 0.34 億美元。
2. 中國大陸成為臺灣農產品第一大出口市場：兩岸 ECFA 生效實施後，臺灣與中國大陸雙邊農產貿易關係更加密切，我對中國大陸的農產品進、出口總額占對全球比例進一步提高到 8.6% ，其中進、出口比例分別為 5.8% 及 16.8%。中國大陸在此一階段為我農產品第 5 大進口來源（僅次於美國、巴西、日本及澳大利亞）及第 2 大農產品出口市場（僅次於日本），其中在出口方面，更自 2013 年起取代日本，成為臺灣農產品最重要的出口市場。
3. 臺灣初級農產品與加工食品銷陸金額顯著增加：此階段臺灣自中國大陸進口之主要農產品包括羽毛及羽絨（約占 9.5%）、酒類（3.6%）、針葉樹合板（2.8%）、牛皮（2.0%）及冷凍鮑魚（1.8%）等，銷陸主要農產品則為活石斑魚（15.2%）、牛皮（ 14.1%）、烘製糕餅（6.1%）、羽毛及羽絨（4.1%）及酒類（4.0%）等（如附表五）。此階段由於臺灣持續管制中國大陸部分農產品進口，因此，自陸進口農產品並無太大變化；至於臺灣農產品銷陸方面，在農委會「強化農產品全球市場深耕計畫」等相關措施推動下，我初級農產品（如活石斑魚、冷凍秋刀魚、新鮮冷藏釋迦、冷凍魷魚等）及加工食品（如烘製糕餅、酒類、麵食、植物油、奶粉等）銷陸金額大幅增加，臺灣出口至中國大陸之農產品不再以提供工業產品所需原料為主。
4. ECFA 早收農產品銷陸有顯著成長：針對 ECFA 早期收穫 18 項農產品，中國大陸自 2011 年起實施降稅，並於 2013 年起完全零關稅。 2014 年我 18 項早收農產品外銷中國大陸出口值達 1.99 億美元，較 2013 年 1.69 億美元成長 17.9% ，較 2012 年 1.58 億美元成長 25.7% ，較 2011 年 1.26 億美元則成長 58.4% ；倘以出口量計算， 2014 年 18 項早收農產品銷陸數量為 58,931 公噸，較 2013 年 54,133 公噸成長 8.9% ，較 2012 年 40,037 公噸成長 47.2% ，較 2011 年 20,316 公噸成長 190.1% 。相關數據顯示， ECFA 確實有助於我農產品銷陸，並因而提高農民收益。

附表五　 2011-2014 年臺灣與中國大陸農產貿易主要品項 PDF

三、結語與展望

　　兩岸農產貿易由高度管制到逐漸開放，雖然臺灣仍單方面管制中國大陸部分農產品進口，但目前兩岸農產貿易交流仍極為頻繁，雙邊農產品進、出口均呈現逐年增加之趨勢。受到兩岸經濟與產業結構轉變、臺灣農業加值發展、中國大陸給予我初級農產品進口關稅優惠及對我農產品加強採購等因素之影響，臺灣外銷中國大陸之主要農產品已逐漸轉為初級農產品及加工食品，有助於提高我農民與加工業者收益。多年來臺灣農產品已建立精緻、優質品牌形象，在中國大陸市場很有競爭力，為持續拓展市場，提高臺灣農產品競爭力，政府將於兩岸貨品貿易協議協商中，要求中國大陸進一步調降農產品關稅，俾促進臺灣農產品擴大對陸出口。

　　當然，在要求陸方取消農產品關稅的同時，也必須面對中國大陸要求我開放農產品市場、實現兩岸農產貿易正常化的談判壓力；特別是我國積極尋求加入區域全面經濟夥伴協定（RCEP），在加入 RCEP 的談判中，開放中國大陸農產品進口的壓力恐將更大。對此，政府已積極推動農產品加值、強化地產地消及區隔國內外農產品等策略，以因應進一步開放中國大陸農產品進口對我產業可能之影響。

　　展望未來，由於中國大陸本身消費需求仍持續擴張，農產品出口不易大幅成長，加上臺灣倘繼續維持對中國大陸部分農產品的管制措施，預料我自中國大陸進口農產品之主要品項與金額應不會有太大變化；至於我銷陸農產品是否能持續成長，則取決於臺灣農業面對經貿自由化之調適情形、我農產品在中國大陸市場的行銷布局與策略、兩岸貨品貿易協議協商結果，以及臺灣能否加入 RCEP 以避免在中國大陸喪失市場競爭力等。當然，在努力強化兩岸農產貿易關係的同時，也必須儘速解決農產品通關率、雙方檢驗檢疫標準差異、農產品仿冒、農業智慧財產權保護、農產品與食品安全等諸多課題，並確保農民不會因兩岸農產貿易發展而受到損害，以促進正面、深化、雙贏的兩岸農產貿易關係。