文 / 國際處　林家榮

壹、前言

　　跨太平洋夥伴協定（TPP） 12 個成員國於 2015 年 10 月 5 日宣布達成協議，並於 11 月 5 日對外公布協定內容。這一個占全球 GDP 達 38% 、貿易總額約占全球 25% 的大型區域經貿整合協定，即將為國際貿易帶來新的規則與標準，同時也將對於高度倚賴外貿的臺灣經濟，產生重大影響。

　　依據 TPP 生效條款，倘 12 個成員國全部完成國內立法程序，即可生效實施；但如果在簽署協定後 2 年內無法達成此一目標，則在 2 年後至少須有 6 個成員國通過國內程序，且其 GDP 總和占全體成員國 GDP 超過 85% ，協定亦可生效實施。由於 TPP 生效實施後，才會開放第二輪成員申請加入，在此期間，本會除檢視 TPP 協定農業內容、持續研析 TPP 農產品市場開放之談判過程與結果外，並將加強蒐集各國對我加入 TPP 之回應意見與關切重點，特別是與農業有關之議題，俾利做好相關準備與因應工作。

　　此外，本會並依據行政院通過之「TPP 推案策略總體行動計畫」，檢討更新對我農業之影響評估、加速產業因應與法規調和、深化國內溝通與意見徵詢，以及適時爭取 TPP 成員國支持，期盼能掌握加入 TPP 為我農業外銷帶來的契機，並降低對我農業可能之影響，以維護農民利益及農業永續發展。

貳、TPP 協定與農業有關內容

　　TPP 協定共計 30 章、 122 個附件，其中與農業直接相關的包括「貨品國民待遇與市場進入」專章（農產品市場開放）、「食品衛生安全檢驗及動植物防疫檢疫」專章、「技術性貿易障礙」專章（有機農產品之標準與資訊合作）、「智慧財產」專章（植物品種權及農藥登記資料保護）及「環境」專章（保育瀕危野生動植物及確保海洋漁業資源永續利用）等，此外，協定中包含各成員國農產品關稅減讓情形，也是我國未來加入 TPP 第二輪談判的重要參考。

一、TPP 協定文本與農業有關之重要內容

（一）貨品國民待遇與市場進入

1. 取消或削減農產品關稅與其他限制性措施，以促進 TPP 區域內農產貿易，並強化糧食安全。
2. 除農產品關稅外，成員國也將推動農業政策改革，包括取消農業出口補貼，以及在 WTO 合作制定出口國營事業與出口信貸規範，並強化糧食出口限制規範（例如採行糧食出口限制措施，必須在 30 天前通知各成員國，且出口限制措施期間不應超過 6 個月，可延長 1 次；如限制措施擬超過 12 個月，須與其他成員國進行諮商），以確保區域內糧食安全。
3. 成立農業貿易委員會。
4. 各成員國不針對彼此農產品採取特別防衛措施（SSG）。
5. 將針對農業生物技術相關活動加強透明度與交流合作，另有關生物技術產品之食品安全評估方面，各國應遵守國際食品法典委員會（Codex）相關規範。
6. 針對各成員國於 TPP 談判中同意新增設的關稅配額，制定管理規範。

（二）食品安全檢驗及動植物防疫檢疫（SPS）

1. 在建立 SPS 規範方面，將基於科學基礎，共同加強透明度與非歧視性，以強化各國有關保護人類、動物和植物生命與健康的共同利益。
2. 以 WTO/SPS 協定規範為基礎，在不過度影響貿易的前提下進行風險管理。
3. 除緊急情況或具有促進貿易便捷化效果之措施外， SPS 措施之公告日應比生效日提早 6 個月以上，且應讓公眾對於草案有 60 天以上的評論機會，並讓利害相關人充分了解未來須遵守哪些規定。
4. 基於維護人類與動植物的生命與健康，各國得採取 SPS 緊急措施，但應進行相關科學評估，並在 6 個月內依成員國之要求公開評估結果。
5. 加強有關同等性或區域化要求的資訊交流，並採取系統性監控，以評估出口國相關規定的效果。
6. 為快速解決 SPS 爭端，將成立政府間協商機制。此外，並將建立各成員國主管機關聯絡點，以及設置 SPS 委員會。

（三）技術性貿易障礙

1. 本專章除一般性條文外，並包含 7 個特定部門別產品附件，分別為化妝品、醫療器材、藥品、資訊和通信產品、葡萄酒和蒸餾酒，預先包裝食品及食品添加物的專門處方、有機農產品等。這些附件列出 TPP 成員國在制訂相關產品法規應遵守的權利與義務，以促使各國採取相同的法規與管理規範。
2. 在有機農產品方面，協定要求成員國強化有機農產品產製及標示規範之訊息交換，並鼓勵透過建立同等性機制及其他方式進行交流，以強化有機農產品之合作與貿易。

（四）智慧財產

1. 要求各成員國應加入並批准智慧財產權相關國際協定（包括植物新品種保護國際公約， UPOV 1991 ），以及制訂保護地理標示的透明化程序。
2. 有關申請農藥登記之資料，應給予至少 10 年的專屬保護；在 10 年保護期間內，未經原資料提供者同意，不應允許第三人引用該資料申請相同或相似之農藥登記。

（五）環境

1. 各成員國應確實遵守瀕危野生動植物種國際貿易公約（CITES），共同合作對抗非法野生動植物貿易，並努力推動永續林業管理，以及保護瀕危野生動植物，包括採取措施以保護濕地等自然生態區的完整性。
2. 與 SPS 委員會合作，分享入侵性外來種相關資訊及管理經驗，以加強評估及有效處理入侵性外來種。
3. 在保護海洋資源部分，各國同意建立海洋捕撈漁業管理體系，確保永續性漁業管理；加強保護鯊魚、海龜、海鳥及海洋哺乳動物；禁止對於已遭過度捕撈魚種造成更嚴重後果，或與非法、未通報或無管制捕撈漁業（ IUU 漁業）有關之補貼政策；加強漁業補貼透明度，特別是用油補貼，並避免採取導致過漁或產能過剩的新補貼政策。

二、TPP 農產品市場開放談判結果（TPP 各成員國農產品市場開放模式如附表 1 、日本重要農產品 TPP 市場開放情形如附表 2 ）

　　TPP 市場開放談判係採取雙邊方式進行，以談判結果而言，有 7 個成員國的關稅減讓承諾將一體適用其他國家，其餘 5 國（加拿大、智利、日本、墨西哥、美國）則針對部分農產品給予個別國家不同待遇。

　　12 個 TPP 成員國農產品（稅則第 1-24 章產品）自由化（執行期滿後關稅降為零）之平均比率為 97.03% ，其中日本為 85.96% ，而美國及加拿大則分別為 96.62% 與 93.53% ；就降稅模式來說，以日本的 18 種降稅模式最多，而執行期程最長也是日本的 21 年；此外， TPP 計有 6 個成員國（加拿大、日本、馬來西亞、墨西哥、美國、越南）採取關稅配額措施，另僅有日本（牛肉、豬肉、乳清產品及柳橙）及美國（起士、奶粉）採行進口防衛措施（與 WTO 特別防衛措施之設計類似）。

附表 1 　 TPP 各成員國農產品市場開放模式 PDF

附表 2 　日本重要農產品 TPP 市場開放情形 PDF

參、加入 TPP 對臺灣農業的影響與契機

　　2014 年我國自 12 個 TPP 成員國進口農產品總額為 84.8 億美元，占我農產品總進口值的 53.9% ；出口至 TPP 成員國的農產品金額則為 22.4 億美元，占我農產品出口總值約 42.5% 。此一統計數據顯示我國與 TPP 成員國的關係極為密切，尤其是美國（我國農產品第 5 大出口市場、第 1 大進口來源）、日本（第 2 大出口市場、第 3 大進口來源）、馬來西亞（第 9 大出口市場、第 6 大進口來源）、澳大利亞（第 10 大出口市場、第 5 大進口來源）等成員國，更是我重要農產貿易夥伴。

一、加入 TPP 對我農業的影響

（一）妥善解決 TPP 成員國關切之重要農業議題

　　我國要取得加入 TPP 第二輪談判的門票，必須針對各成員國關切之重要農業議題予以妥善解決。目前各國關切重點多與 SPS 議題有關，特別是美國要求我開放含萊克多巴胺豬肉進口，我國須謹慎處理，社會各界對此議題也十分關切。

（二）修訂相關法規以符合 TPP 協定規範

　　為符合 TPP 協定規範，我國須修訂之農業相關法規包括 1. 修正「植物品種及種苗法」及其施行細則，將所有植物種類納入品種權保護範圍； 2. 修正「農藥管理法」，將農藥登記資料之專屬保護期由 8 年延長為 10 年； 3. 修正「漁業法」與相關行政命令，落實執行海洋資源之保護及管理措施，並禁止針對 IUU 漁業行為進行補貼；以及 4. 增訂「遠洋漁業管理及發展法」，建構完善海洋漁業管理體系。

（三）進一步開放農產品市場

　　目前我國仍有 71.5% 的農產品稅項（共計 1,291 項 8 位碼）課徵進口關稅，平均稅率約 16.6% （不計算非從價稅），另針對 20 項農產品實施關稅配額或特別防衛措施，包括稻米、花生、紅豆、大蒜、乾香菇、乾金針、椰子、檳榔、鳳梨、芒果、柚子、柿子、桂圓肉、東方梨、香蕉、鹿茸、液態乳、雞肉、豬腹脅肉、動物雜碎等，加入 TPP 後需要取消關稅或相關保護措施，勢必對農業有所影響。

二、加入 TPP 對臺灣農業外銷的契機

　　加入 TPP 雖然會對我農業帶來影響，但同時對農業外銷也有正面效益，例如日本與泰國簽有自由貿易協定，因此，臺灣毛豆銷至日本市場之關稅（ 6% ）即較泰國毛豆銷日零關稅為高；此外，日本給予菲律賓產品普遍性優惠（ Generalized System of Preferences, GSP ）待遇，針對菲蕉進口所課關稅僅 5.5%~9.1% ，而臺蕉則仍需面對 20~25% 關稅，致使我香蕉在日本市占率逐漸下降。加入 TPP 後，我農產品即可享受成員國提供之優惠關稅，將有助於我優質農產品外銷（如附表 3 ）；此外，亦有利於吸引各國農企業來臺投資，運用臺灣技術優勢生產及加工出口。

附表 3 　加入 TPP 後具有外銷潛力的農產品 PDF

肆、加入 TPP 之農業因應措施

一、落實產業因應對策

　　面對加入 TPP ，本會已妥擬產業因應對策，包括「推動農業加值，拓展國際市場」、「促進地產地消，建立市場區隔」、「加速結構調整，發揮產業與資源綜效」、「強化檢疫檢驗，維護優質環境」等，據以落實相關施政計畫，如推動農業加值與農業科技產業化、活化休耕地、改革老農福利津貼及專案輔導青年農民，並持續編列「農產品受進口損害救助基金」，以適時辦理救助及價格穩定措施，期能減輕加入 TPP 對我農業之影響，並掌握農業外銷契機。

　　具體措施與工作計畫包括：

（一）推動農業加值及拓展國際市場：建構外銷導向的農業產業價值鏈，吸引產業投資，運用進口或國內契作農產原料，結合國內關鍵產製技術加值後外銷，重點產業包括農漁畜產品加工，以及觀賞水族動物、農機、動物疫苗等，並針對特色及優質農產品，輔導建立品牌與強化國際行銷。此外，積極輔導國內優良農產及其加工品業者取得「 Halal 」認證，提供穆斯林可辨認之農產品，以亞洲穆斯林市場為主，採海外參展、商機媒合策略，促使臺灣農產品進入亞洲清真食品市場（如 TPP 成員國之一的馬來西亞）。

（二）加強市場區隔與提振我國產品消費信心：重視衛生安全與生產管理、建立追溯與追蹤制度、進行分流管理與拒絕混充、強化品牌與行銷及食農教育。

（三）調整土地利用與產業結構：推動活化休耕地及小地主大佃農等措施，提高農業土地運用效率，擴大經營規模；專案輔導新進青年農業經營者，鼓勵農學校院學生投入農業，並培育跨領域農業科技人才，強化技術整合、商品化經營能力。

（四）推動農業六級產業化：日本以一級產業為基礎，結合二級及三級產業分工合作，促進生產、加工、販售等整體性產銷策略發展，以提升農業附加價值、振興農業、促進國產消費進而提升糧食自給率。我國可參考日本經驗，就農產加工、農業中衛體系、農村再生計畫、農夫市集、農民直銷站及休閒農業發展等政策與計畫，強化法令鬆綁、價值鏈整合與跨域合作，以提升農民收益。

二、妥善運用農產品受進口損害救助基金

　　本會於 1990 年設置農產品受進口損害救助基金，並於 2003-2005 年依據農業發展條例，編列 1,000 億元充實基金額度，以因應加入世界貿易組織（ WTO ）對我農業可能之衝擊。農損基金主要支應調整耕作制度活用農地計畫（原稻田多元化利用計畫）、調整產業或防範措施計畫、進口損害救助及穩價計畫，其中在進口損害救助方面，歷年來共計辦理「桃竹苗三縣茶葉受進口損害救助案」等 4 個救助案件，有效降低加入 WTO 對農業之影響，確保農民收入。

　　由於 TPP 是高標準的區域經貿整合協定，農產品市場開放的要求程度較 WTO 更大，本會將妥善運用農損基金，建構新價值鏈農業，發展具競爭力之優勢農產業、在地特色產業，以維護臺灣農業永續發展；同時持續監控重要農產品進口數量與價格，適時提供救助措施，以降低農民可能的損失。

伍、結語

　　本會自 102 年度起即成立專案計畫，持續蒐集 TPP 等重要區域經貿整合協定之農業談判進展及各國立場，並進行影響評估，做為我研擬農業談判策略及產業因應調整參考。針對各項貿易自由化因應措施，本會除於網頁設置專區加強說明外，並辦理農糧、畜牧及漁業等產業別說明會，邀集農漁民、農民團體及產業團體代表進行溝通，同時也持續與專家學者、青年農民及縣市政府代表進行座談，蒐集各界對於農業因應措施之意見。

　　我國經濟發展仰賴貿易，加入區域經貿整合協定已是國家政策，也是農業部門必須嚴肅面對的重要課題。面對加入 TPP 等貿易自由化之影響與契機，本會將與農民、農民團體及產業團體攜手合作，除了防禦性措施外，更將加強創新加值與產業結構調整，發展「大而優、小而美」農產業，提高農業資源效率，培育新進青年農業經營者，讓臺灣農業從「生產型農業」擴大為「新價值鏈農業」。