文‧圖 / 企劃處 唐晨欣

壹、前言

　　近年來，全球性氣候變遷導致氣溫上升、降雨改變、海平面上升等現象，更因極端天氣事件的發生，造成嚴重的人員及財產損傷，而氣候變遷更危及糧食安全，以致各國均極為重視，積極研議相關因應措施，故如何維護一定品質與數量的農地資源，確保國內糧食供應無虞，已為國家重大戰略層次課題。為因應氣候變遷衝擊，行政院農業委員會（以下簡稱農委會）於 99 年 6 月召開「因應氣候變遷農業調適政策會議」，針對農業資源與生態、產業發展、防救災及節能減碳等議題進行跨領域研討，會議中確立了臺灣農業面對全球氣候變遷衝擊，應秉持「健康、效率、永續發展」的農業施政方針，研擬以「低風險、低碳排、新商機」為願景的調適策略。

　　基於農地具有生產、生態、生活等多功能價值，如何在國家整體因應對策及兼顧農業發展之需求下，妥適規劃農地調適策略，農委會提出「引導農地適地適作及合理管制」的政策建議，自 100 年起進行氣候變遷與農地調適之研究（以下簡稱本研究），委託國立臺北大學李承嘉教授及詹士樑教授團隊（以下簡稱研究團隊），從無到有逐步掌握氣候變遷對農地資源的衝擊及風險影響分析，進行農地脆弱度評估，建構農地調適策略方向、規劃及流程，並制定執行手冊，以利未來得全面推展至地方政府實際操作，進而達到妥善維護農地資源目的。

貳、農地調適策略研擬之重點

　　面對全球氣候變遷衝擊之因應作法，主要集中在「減量」與「調適」兩個面向，由於研究主體在農地，故經研究團隊深入探討後，確定宜從「調適」面向著手，即減低氣候變遷對農地之衝擊，並透過事先預測與防範機制，將災害降至最低，最終產出為研擬農地調適策略。而研擬過程中，須掌握之關鍵因素，在於進行農地資源之脆弱度評估，故研究團隊先從制度面建立，參考各國操作降低氣候變遷影響之技術及程序，定義熱點地區及影響程度之差異，研提農地資源之災害脆弱度評估方法，再透過試點實作，進而提出相應可行之農地利用調適策略，以妥善維護農地資源。

　　本研究執行期間共計 4 年，第 1 年由研究團隊研擬整體作業之執行步驟，訂定了「調適範圍與目標界定」、「農地脆弱度評估」、「未來農地氣候風險評估」、「農地氣候變遷調適策略與行動計畫之擬定」以及「調適過程持續」等 5 個程序（如圖 1 ）。從第 2 年起，以雲林縣為試點，結合實務及現況考量，在縣府、地方相關單位人員及公民團體協力下，召開多次地方調適熱點工作坊，建立後續應用與推動計畫之執行模式。第 4 年則與本會長期推動之農地資源空間規劃及其分類分級計畫進一步作整合運用，期將氣候變遷因子納入產業結構調整考量，俾落實產業空間化之目標。

圖 1 　地方農地調適規劃程序

【資料來源：氣候變遷下地方調適策略規劃手冊，詹士樑、李承嘉（ 103 ）】

參、農地調適策略個案研析 - 以雲林縣為例

　　為利地方政府未來得以操作氣候變遷之農地調適規劃，研究團隊以雲林縣為示範點套用前述程序，驗證各步驟作法之適宜性，並適度調整修正，以利實務推動更為具體可行，茲就研究團隊操作之成果及其應用作簡要說明：

一、確認農地調適計畫之範圍及目標

　　研究團隊為確認雲林縣農地調適計畫之範圍與目標，協助雲林縣政府組成「雲林縣氣候變遷農地調適計畫推動小組」（以下簡稱推動小組），該推動小組係以雲林縣農業處為主責單位，邀集在地不同單位、社團或農民代表而組成，以作為確認地方農地調適策略與行動計畫之主要平台。經過推動小組討論，將雲林縣農地調適計畫之農地範圍界定為「雲林縣整個行政轄區內都市計畫範圍內之農業區，以及非都市土地之一般農業區、特定農業區和其他分區之農牧用地。」其調適總目標為：「以農業環境維護為優先考量，達到農業發展與生態環境和諧互利共生。」

二、評估農地脆弱度並確認農地調適熱點

　　為達到上開擬定之調適策略目標，研究團隊透過暴露、敏感與調適三個指標面向（註釋１），建構雲林縣之農地脆弱度指標，並考量轄內農業經營區優先設置區位、黃金廊道計畫，以及雲林縣農地地形區位特性等，篩選出農地調適熱點區塊，並經過推動小組之討論，界定雲林縣之調適熱點共分為 A-E 五個區塊，各熱點之範圍及調適類型如表 1 及圖 2 。

圖 2 　雲林縣各鄉鎮農地調適類型

【資料來源：氣候變遷下農地調適之執行機制與管理措施研究，李承嘉、詹士樑（ 102 年）】

表 1 　雲林縣農地調適類型及其目標

調適熱點	涵蓋鄉鎮或範圍	脆弱度	農地屬性 （註釋 2 ）	調適類型	調適目標
A	東勢、台西、四湖、口湖等鄉鎮、水林鄉西南側	高	邊際農地	多元使用型	在既有生產條件下，提高此類農地的非生產功能
B	麥寮、崙背、褒忠、元長、北港等鄉鎮、水林鄉東側	中、高	一般農地 邊際農地	農業環境平衡型	兼顧農業生產與其他功能的平衡
C	林內、斗六、古坑等鄉鎮山坡地區	中、高	一般農地 邊際農地	農業環境平衡型	兼顧農業生產與其他功能的平衡
D	二崙、西螺、莿桐等鄉鎮	中、高	特定農地	農業生產維持型	提升適應力，進而維持生產功能
		中	一般農地
E	土庫、虎尾、大埤、斗南等鄉鎮、林內、斗六、古坑等鄉鎮平原地區	低	特定農地 一般農地	農業生產增值型	保持地力，甚至強化生產功能

三、擬定農地調適策略與行動計畫及後續監控

　　確定農地調適類型及其目標後即進入策略與行動計畫研擬階段，為利作業，研究團隊先擇定 A 、 B 兩熱點試擬，導入協作式規劃概念，由地方政府邀集熱點權益相關人（包括鄉鎮公所農業單位代表、地方農會、農田水利會代表、產銷班或農民代表，以及地方非營利組織等）組成熱點工作坊，透過對熱點工作坊成員進行問卷調查及深度訪談方式，了解其對於氣候變遷衝擊之認知程度，藉此擬定兩熱點所需之調適策略及行動計畫，從兩熱點之問卷調查結果發現， A 熱點受到氣候變遷衝擊影響依序為「海平面上升」、「地層下陷」及「颱風」； B 熱點則依序為「颱風」、「暴雨」及「海平面上升」，進而確定與該衝擊類型對應之行動計畫與最需要之行政支援詳如表 2 。

　　針對未來如何落實調適計畫之執行，研究團隊建議後續應建立監控及預警之相關制度，如建立量化指標標準，當其數值達到一定程度時，則需提報地方或中央政府層級檢討其調適計畫之妥適性，以利滾動式提出因應措施與調適行動，確保調適行動計畫之可行性。

表 2 　A 、 B 區調適策略及行動計畫

調適熱點	氣候變遷衝擊類型	調適策略及行動計畫	行政支援	政策、措施與計畫
A 區	‧海平面上升 ‧地層下陷 ‧颱風	‧氣候變遷與農業相關資訊提供與傳遞。 ‧規劃災害緩衝區或邊際土地造林。 ‧種植防風林。 ‧鹽化農地規劃生態滯洪池。 ‧加強農田灌溉設施（蓄洪池）。	‧雲林縣政府 ‧中央政府 ‧鄉鎮公所	‧調整耕作制度活化農地計畫。 ‧農業天然災害救助。 ‧發展綠能設施。
B 區	‧颱風 ‧暴雨 ‧海平面上升	‧調整作物耕作時期與輪作制度。 ‧推廣與種植耐熱（或耐旱）作物。 ‧發（推）展設施農業（溫室、網室）。 ‧加強農田排水設施（系統）。 ‧鼓勵種植多樣性的作物。	‧雲林縣政府 ‧中央政府 ‧鄉鎮公所	‧調整耕作制度活化農地計畫。 ‧農業天然災害救助。 ‧休耕補助政策檢討。
【資料來源：氣候變遷下農地調適之策略與推動模式研究，詹士樑、李承嘉（ 103 年）】

肆、農地調適策略成果之應用

　　為進一步連結氣候變遷下農地調適策略與農地資源空間規劃之關聯性，研究團隊分析農地脆弱度評估結果在農地資源分類分級（註釋 3 ）應用的可能性，更進一步將雲林縣農地資源分類分級成果與農地脆弱度評估資料作套疊（如圖 3 ），使地方農地調適規劃可以更有效地達成維護一定數量和品質之農地資源目標，並作為後續農產業相關政策推動之參考，茲將相關應用面說明如下：

一、結合農地資源空間規劃成果，有效掌握產業輔導方向

　　從研究團隊分析雲林縣之案例發現，當完成各熱點之農地調適類型評估後（如圖 2 ），農業主管機關即可明確掌握哪些熱點區域是適合作農業發展使用（如：農業生產增值型或維持型之土地），哪些需要調適使用（如：多元利用型）；當透過進一步與農地資源分類分級成果套疊後（如圖 3 ），更可提供中央及地方政府作為產業輔導區位選址或劃設農產業專區之依據，以利有限之施政資源整合投入發揮最大綜效，同時，亦可提供現有產業輔導方向調整之參考，茲舉例說明如下：

1. 倘屬農 1 且脆弱度低地區（如古坑、斗六、林內、荊桐、斗南、虎尾、土庫等鄉鎮）：因具有較優良之農業生產環境，且較不受氣候變遷之衝擊，則可考量當地之農產業發展特性，作為轄內重要之農業生產區域或資源集中投入之地區。
2. 倘屬農 1 及農 2 且高脆弱地區（如口湖、水林、台西、四湖與東勢等鄉鎮）：雖農業生產環境佳，惟受到氣候變遷衝擊性大，則可思考該地區產業輔導現況，配套推動相關調適策略及執行計畫，以利後續農產業之發展。
3. 倘屬農 4 且脆弱度低之地區：雖位屬山坡地，惟受氣候變遷之衝擊性低，且對應現況多為優質果品種植區域，如經長期資料觀察，亦無重大災害發生，則適度維持農業使用，尚屬合理，此可提供坡地農業環境檢討之參據。

圖 3 　雲林縣農地脆弱度與農地分類分級之關聯類型

【資料來源：氣候變遷下農地調適策略與農地資源空間規劃之結合應用，李承嘉（ 104 ）】

二、作為國土計畫法各國土功能分區劃設依據

　　因應國土計畫法通過，未來國土管理係採功能分區之計畫管制，透過農地資源分類分級成果與農地脆弱度及調適類型交叉研析，並考量該地區之調適策略及行動計畫後，亦可作為現行農業用地轉換為各國土功能分區初步判斷之參考，並對於具有重疊功能分區之虞者，明確其功能分區之歸屬，茲舉例說明如下：

1. 倘屬農 1 且脆弱度低之地區：此類地區調適類型多屬農業生產增值型，可研議轉換為農業發展地區。
2. 倘屬農 1 且脆弱度高之地區：此類地區調適類型多屬多元使用型，惟農 1 屬較優良之農業生產環境，爰仍可研議轉換為農業發展地區，並透過調適策略及行動計畫之執行降低其風險衝擊，倘經調適仍無法降低其脆弱度，且有符合國土保育地區之劃設原則者，則可研議依國土計畫法第 23 條規定，除依農業發展地區之使用原則進行管制外，並按其資源、生態、景觀或災害特性及程度，予以禁止或限制使用。
3. 倘屬農 4 且脆弱度高之地區：此類地區多屬多元使用型，且位屬山坡地，爰可研議轉換為國土保育地區。

伍、結語與展望

　　氣候變遷的影響是一種持續性狀態，但猶如溫水煮蛙，容易被忽略，近幾年因全球極端天氣頻仍，已對人類的生命、財產造成極大的損傷，也威脅到糧食安全，甫結束的 2015 年巴黎氣候高峰會，更達成氣溫上升幅度不得高於工業化時代攝氏 2 度以上之協議，顯見這個議題已是全球各國必須面臨及共同解決之問題，應受到更多的重視。

　　糧食的生產與農地息息相關，故氣候變遷對於農業與農地利用當然具衝擊性，本研究提出農地調適策略及執行作法，不僅期待降低氣候變遷對農地之衝擊，更規劃與農地管理結合，以務實推動，此與國土計畫法對國土管理採功能分區之計畫管制，並明定各級國土計畫皆應載明氣候變遷調適策略之需要不謀而合，爰農委會自 105 年起將全面推展氣候變遷之農地調適工作，協助各直轄市、縣（市）政府導入氣候變遷考量因子，包括轄內土地利用型態、產業發展、水資源等面向，以檢討轄內各分級農地之產業價值鏈發展特性，明確農產業空間佈建之適宜性，並提供各國土功能分區研擬管制規範時如何從產業需求引導管制之方向。

　　展望未來，氣候變遷勢必成為影響全球產業發展的重要因素，故農地調適政策須內化為地方政府的一項常態性工作，並深化與國土資源管理緊密結合，以作為農業政策之重要參據，達到落實氣候變遷下永續農地利用之目標。

註釋

註釋 1 ： 脆弱度為衝擊與調適力之組合，衝擊源來自於敏感度與暴露，調適行為則是透過調整敏感度或暴露，尋求減緩氣候災害之衝擊。暴露的指標類型為災害潛勢、敏感之指標類型為土壤、水等，調適之指標類型為農戶特性、農業組織、社經特性等。

註釋 2 ： 農地屬性可區分為以下類型：

(1) 特定農地：自然及人文條件最適合做為生產的農地，其糧食生產能力最高。
(2) 一般農地：雖然不是最合適的生產用地，卻具有一定的生產力，並兼具其他服務功能的農地。
(3) 邊際農地：自然及人文條件不適合做生產使用的農地，包括地層下陷地區、海岸地區及坡地地區，但這些地區可能具有較佳的其他功能條件。

註釋 3 ： 為瞭解農地資源利用情形，以因應農產業發展需求及落實農業資源集中投入之施政方向，農委會自 101 年度起協助各市（縣）政府執行農地資源分類分級劃設作業，將農地資源劃分為 4 級，其定義說明如下：

(1) 第 1 種農業用地（農 1 ）：具備優良農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之土地。
(2) 第 2 種農業用地（農 2 ）：具有良好農業生產環境，在為達促進農業發展多元化之目標下，亦具有維持糧食生產功能。
(3) 第 3 種農業用地（農 3 ）：具有糧食生產功能，但生產環境受外在因素干擾之農業地區。
(4) 第 4 種農業用地（農 4 ）：擁有糧食生產功能、位於山坡地保育區或森林區之農地，此類農地環境較為敏感，在不破壞水土保持的情況下，得維持其農業生產使用。