文 / 企劃處　林文傑 ^１
_{註 1 ：已退休專員}

一、前言

　　日本農林水產省依慣例於 2016 年 5 月 17 日公布 2015 年度農業白書（註：日本的農業白書是指經由日本國會審議通過的農林漁牧年度施政報告），其全文數十萬字，分成二大單元，其一是詳述 2015 年度施政的實況，其二是概述 2016 年度食料農業農村的政策措施；因其內容頗具參考價值，故將其要點摘述如下，供做國內相關人士卓參。

二、日本 2015 年度食料農業農村的動向

　　本單元敍述 2015 年度日本食料農業農村的動向，分成「達成 TPP 談判及其相關政策」的特集，以及以確保糧食安全供給為取向的組合架構、以創造強盛的農業為取向的組合架構、以充分活用地域資源達到振興及促進農村的活性化、東日本大震災的復舊與復興等四章，其要點為：

1. TPP 談判的主要經過： 2010 年新加坡、紐西蘭、智利、汶萊、美國、澳洲、秘魯、越南等八國開始進行 TPP 談判，爾後馬來西亞、墨西哥、加拿大及日本等四國也開始加入談判的行列。 2015 年 10 月 TPP 創始會員國完成談判， 2016 年 2 月 4 日在紐西蘭完成簽約儀式；此組織值得關注的要點是：此 12 國的 GDP 合計，約佔目前世界 GDP 的 40% （約 3,100 兆日元），其影響力不容輕視。
2. 就日本的立場而言， TPP 談判的結果，讓日本所重視的稻米、小麥、甘味料資源、牛肉、豬肉及乳製品等項的農產品輸入獲得到維持配額關稅或較常調適期等對日本有利的結果；而日本列屬輸出要項的牛肉、稻米、水產品等項目，則獲得貿易對於國廢除關稅障礙等利益。此外，日本為了因應未來局勢發展的需要，於 2015 年 11 月訂定「 TPP 相關綜合性政策大綱」，且對於農業方面可能造成的損失，以採取追加預算經費方式支應，以符實情之需。
3. 2015 年 12 月 24 日農林水產省評估日本加入 TPP 對日本農業的主要影響為：農林漁牧產品的生產金額損失約 1,300 億日元。此外，以 2014 年為基準年，未來以熱能及生產金額計算的糧食自給率維持在 2014 年的水準，分別為 39% 及 64% 。
4. 日本於 2015 年 3 月公布為期長達十年之久的「 2015 年食料農業農村基本計畫」中，首次明示「糧食自給力指標」；其主要的目的是希望在從事農林水產業生產時所需要的勞動力、生產資材等均能充分供給，以及不用考慮生產時所需要轉換的時間為前提條件的情況下，以熱能為計算基準的日本農林水產業所具有可以充分活用的最大的潛在糧食供給熱量的衡量方法。在農林水產省以稻米、小麥、大豆、薯類等四項農產品及四種預測模型測試「糧食自給力指標」，顯示自平成元年（ 1989 年）起迄今，日本的糧食自給力均呈下降趨勢，對於確保日本糧食安全相關事宜，帶來嚴重警訊。
5. 為了實現「 2020 年日本產農產品及食品輸出金額達一兆日元」的政策目標，日本成立由首相擔任召集人、農林水產大臣為執行長的「促進農林水產物等輸出全國協議會」，其下設置「輸出戰略實行委員會」，以「農林水產品、食品的國別、項目別輸出戰略」為基礎，採取每年度編列預算經費辦理各項計畫以及多項配合措施的方式，積極推展促進日本產農產品及食品輸出相關事宜。
6. 為了擴大日本產農產品及食品在世界食品市場的佔有率，積極對外宣傳日本飲食及飲食文化的魅力是相當重要的策略。因此之故，日本於 2015 年 5 月至 10 月積極參與在義大利的米蘭以「地球的糧食、生命的能源」為主題的博覽會（此博覽會共有 145 國參與展出，參訪人數達 2,150 萬人次），其成果相當豐碩。
7. 日本農林水產政策研究所預估 2015/6 年世界穀物，因受到玉米及稻米產量減少（較 2014/5 年減少 0.4 億公噸 , 減幅 1.4% ）的影響，降為 24.7 億公噸，消費方面則與上一年一樣，維持在 24.6 億公噸；從而言之，世界穀物期末總庫存量呈現減少傾向，以及針對氣候異常現象愈演愈烈的情況下，未來的國際糧食的供需及其價格可能出現較大幅度的變動，值得關注。
8. 日本主要糧食輸入項目中之玉米、小麥及大豆等， 90% 以上集中在美國、加拿大、澳洲及巴西等國，就日本糧食供需穩定性而言，日本須隨時掌握包括上述糧食輸出國在內的世界糧食供需狀況，以期日本可能產生糧食供給的危機降至最低。此外，值得關注的是；目前全世界約有 7.8 億人（約占全球總人口的 13 ％）處於缺糧以致於營養不足的狀況。就促進世界和平等立場而言，日本的官方與民間有必要共同合作與投資，積極辦理協助開發中國家增產糧食等相關事宜，以符實情之需。
9. 由於日本的糧食自給率及自給力呈現下降的趨勢，故以熱能為計算基準的日本每人每日的熱能供應量呈現減少的傾向。就項目別而言，畜產品、油脂類、小麥、薯類、澱粉等呈現維持在同一水準的狀況 , 稻米及魚貝類則趨向減少。
10. 由於日本人口的結構呈現每戶人口平均人數下降傾向，以致於每戶每人的加工食品的消費支出呈現增加趨勢；所以在日本農產品及食品產銷結構方面，有必要進行妥適的調整，以符實情之所需。
11. 2016 年 3 月 18 日所公布的「第三次推展食育基本計畫」（實施期限為 2016 年度至 2020 年度），是希望處於飲食多樣化以及家庭環境多變化的情況下，努力推展各地域與食育相關的活動，並且對於日本國民健康有所助益的「和食」為主軸，積極辦理保護與繼承「和食」相關事宜。此外，為了提升食品的安全性，仍需在農業生產過程中，積極引進 GAP （良好農業規範）相關事宜 , 在製造加工過程中，積極推展辦理 HACCP （危機分析重要管制點）相關事宜。
12. 2015 年 4 月開始實施的「食品標示法」，將食品標示相關事宜，採取一元化的方式進行管理。此新創制度的要點為：（ 1 ）加工食品的營養成份標示義務化。（ 2 ）改善過敏性標示的基準。（ 3 ）新創機能性食品的標示制度。
13. 為了能夠實現開拓農林漁牧產品及食品的新需求願景，宜鼓勵各地域的農林漁牧業者與醫療、社會福祉、觀光、教育、加工等不同領域的單位與人員合作，積極辦理促進地域六級產業化相關事宜。此外，農林水產省應將日本全國各地辦理六級產業化的優良案例予以彙整，並公開其成功的要訣，供相關人士卓參，以符實情之需。
14. 日本農業結構的主要變化：（ 1 ）農牧業生產總值，於 1984 年達到最高為 11.7 兆日元，而後呈現逐年下降的趨勢，且自 2001 年起其總產值約維持在 8 兆日元的水準。（ 2 ）農地的栽培面積於 1960 年超過 800 萬公頃，而後逐年下降，迄至 2015 年只剩下 449.6 萬公頃；值得關注的是，迄至 2014 年年底止日本耕地棄耕的面積達 27.6 萬公頃，且這些棄耕的農地以偏遠地域居多，為日本國土保安帶來相當嚴重的負面影響。（ 3 ）長期以來，日本農業的主要勞動力人口數呈現逐年減少的趨勢（ 2015 年只剩下 175.4 萬人，其中 65 歲以上的農業勞動力人口數佔農業總勞動力人口數的 65% ），尤其是受到日本人口結構呈現少子化及老化等因素影響，致使日本農業勞動力人口不足及老化的現象，成為日本農業永續發展的隱憂。（ 4 ）由於受到農林水產省鼓勵農業經營體朝向法人化方向發展的結果， 2015 年農業經營體只剩 137.7 萬個，比 2005 年的 200.9 萬個經營體減少 46% ；此趨勢進而成為日本每一個農業經營體平均經營面積逐漸擴增的要因。
15. 以都道府縣層級地方政府為主政單位的「農地中間管理機構」，在 2014 年開始辦理農地整建相關事宜的主要成果是，負責轉貸的農地面積合計為 2.4 萬公頃，負責借入的農地面積合計為 2.4 萬公頃；此結果對於從事農業經營的農業人員與法人的農地集積與集約化帶來正面的效益。
16. 由調查資料得知，日本女性農業就業人員的人數約佔日本農業主要農業就業人員總人數的 43% ，且有女性為農業經營體負責人或有女性參與經營農業的經營效益，比整體的農業經營體的經營效益高；充分顯示女性在農業經營方面的重要性，所以有必要積極辦理提高女性參與農業經營相關的政策，以符實情之需。
17. 目前日本的水田約有 246 萬公頃，其中 0.3 公頃以上面積的水田約有 60% 已完成整建的規劃；但遺憾的是，此些完成整建的水田，因農業水利設施呈現老朽化，以致於其中之 1/3 出現灌排水不良的現象，在豪大雨發生時容易產生嚴重的災害，成為日本國土保安不得不重視的重要課題。
18. 主要的農畜產品的生產動向 ： （ 1 ）稻米：自 2004 年起，每年因食用稻米生產過剩而需要由都道府縣層級地方政府配合採取減少稻米耕作面積的政策措施，自 2015 年起，因積極推展生產飼料用稻米、鼓勵水田轉作小麥與大豆等項產品的政策獲得到相當良好的績效，所以原則上自 2015 年度起廢除配合減產食用稻米的政策，以符實情之需。此外，長期以來日本以行政命令的方式要求各地方政府配合執行食用稻米生產配額的政策措施，決定自 2018 年度起予以廢除，改採由稻作生產者依市場供需狀況自行決定稻米產銷相關事宜。因此之故，為了能夠順利推展此項新的政策措施，有必要開始推展與其相關的各種配套措施，以期未來可能遇到的各種阻力降至最低。（ 2 ）小麥：由於近幾年來日本積極引進並且推廣適合製作麵包或各種麵類的小麥品種，所以日本國內加工業者使用日本國產小麥的數量呈現增加趨勢，進而帶動日本小麥產量呈現微增現象。（ 3 ）蔬菜：近幾年來日本的蔬菜栽培面積呈現逐年漸減的傾向，但業務用及加工用的需求則朝向增加的方向推進；所以有必要以推展業務用及加工用的蔬菜的品種、品質及降低生產成本等相關事宜為施政重點，以符實情之需。（ 4 ）果樹：近幾年來果樹的種植面積呈現逐年減少的現象，另一方面則因加工用及輸出用的需求則呈現增加的傾向，所以有必要積極辦理果樹產銷體制安定化相關事宜，以符實情之需。（ 5 ）畜產品：由於受到畜牧業主要負責人員呈現高年齡化及少子化等因素影響，而使肉用牛、乳用牛、養豬、蛋用雞、肉用雞等的養殖戶數呈現逐年漸減的現象；但慶幸的是，生產每一種畜產品的養殖戶所飼養的禽畜數量均呈增加傾向。因此之故，為了能夠促進畜牧業能夠朝向永續發展的方向邁進，有必要以強化畜牧業產銷體制、提升飼料自給率、引進新品種等政策為未來施政的重點。
19. 2015 年 12 月聯合國在巴黎召開氣候變遷相關的國際會議，並且簽定「巴黎協定」，取代「京都議定書」。由於日本亦屬簽約國，所以為了因應巴黎協定規範的需要，有必要積極辦理研發新的科技、培育可以適應新需求的農作物品種等相關事宜，以符實情之需。
20. 日本新修訂的農業協同組合法、農業委員法及農地法（註：此些法規的主要修訂內容，請參閱『農政與農情』第 286 期），自 2016 年 4 月 1 日開始實施；為了促進此些相關的農民團體今後能夠順利運作，中央與地方政府應給予各種必要的協助與支援。
21. 維持日本農業持續發展的農村，因受到人口老化及少子化等因素影響，產生農業生產活動與地域共同生活機能脆弱化現象，不但使地域的資源利用陷入荒廢的困境，更為國土保安帶來許多棘手難題。因此，自 2015 年度起，有必要以「 2015 年食料農業農村基本計畫」所訂的振興農山漁村活性化政策為施政方針，積極辦理以農山漁村地域居民為主體，多數集落共同合作的方式，努力推展振興農山漁村活性化相關事宜。從而言之，在以上述的基本計畫為基礎的情況下，宜以實施「以建構具有魅力農山漁村為取向」的政策措施（註：此些政策措施的基本理念是，以農山村居民需求為主體、加強集落彼此間的互助與合作、充分與都市居民進行多樣化的交流等三項為主要原則），以符實情之需。
22. 目前日本生活在都市裡的居民，現在有愈來愈多的人想移居到鄉村享受田園生活的現象；因此之故，為使渠等能夠順利到農山漁村定居，有必要由相關的單位及人員共同成立以解決打算移居人員各種難題的「協議會」（註：日本所稱之協議會，相當於我國俗稱的『專案小組』），並且建立「支援制度」，以期能達到促進城鄉交流活性化等政策目的。
23. 2011 年到日本參訪的外國旅客人數為 622 萬人次，而後呈現逐年快速成長的趨勢，至 2015 年達到 1,974 萬人次，創歷史新高（註：短短的四年裡，外國觀光客到日本參訪的人數增加 217% ）：且此趨勢仍然可望持續成長。值得重視的是，到日本參訪的外國觀光客，對於體驗日本的飲食文化以及參訪農山漁村的鄉土風情等旅行行程具有高度的興趣。因此之故，農林水產省有必要加強與觀光廳、旅行社等相關單位及人員合作，積極辦理安排妥適的旅遊行程等相關事宜，以期能夠對於促進農山漁村活性化、農林漁牧業六級產業化等政策目的有所助益。
24. 近幾年來，日本每年遭受到鳥獸等野生動物為害的農產品損失通報金額約為 200 億日元，但因為居偏遠地域的農業人員出現離農或務農意願下降的現象相當顯著，所以實際上的每年損失金額比通報金額高出甚多，是不容忽視的重要課題。所幸的是 2015 年各地域將捕獲到的野生動物，經由檢疫確認食安無慮後，供做食用肉類販售的比例呈現大幅度的成長，進而成為地域利用資源的成功案例，而受世人注目。
25. 由於都市農業具有生產並且提供新鮮的農產品、確保防災空間、強化國土與環境保全、提供居民安全且舒適的遊憩場所、淨化都市的空氣品質、提供體驗農業場所等多樣化機能，所以 2015 年 4 月新定「振興都市農業基本法」，並且依此基本法的規定，於 2016 年 5 月新定且開始實施「振興都市農業基本計畫」，以期都市農業能夠永續發展。
26. 2011 年 3 月發生的東日本大地震，農林漁牧業所造成的損失金額達 23,841 億日元，且因海嘯等原因而受害的農地面積達 21,480 公頃。在日本各界的努力下，迄至 2016 年 1 月底止，已有 15,920 公頃（約占農地受害面積的 74% ）的農地已達到可以復耕的狀況，為災後復興與復舊帶來相當大的鼓舞。但遺憾的是，迄至目前為止，尚有許多國家對於福島核電廠輻射外洩事件存有相當多的疑慮，以致於此些災區的農林漁牧產品無法順利輸出，值得日本相關單位及人員以實證的科學依據為憑證，努力消除此些障礙，以符實情之需。

三、2016 年度食料農業農村施政計畫

　　2016 年度日本農林水產省所提的食料農業農村計畫的預算金額為 26,497 億日元，比 2015 年度增加 14.8% ：因其相關要點已於「農政與農情」第 281 期（ 2015 年 11 月出版）予以略述，故本篇不再重述。