統計與出版品

    友善列印 將另開新視窗

105年7月(第289期)

站內搜尋

美國農業部2014-2018年農業施政策略計畫(上)


文 / 企劃處 黃仕嵩‧傅子煜‧陳昌岑‧林仁偉‧黃志堅‧沈杏怡‧李曜丞
註 1 :原文以顧客( customers )作為政策服務對象之稱呼。

一、前言

  創立超過 150 年的美國農業部( USDA ),其角色隨經濟發展演進,現今的美國農業部使命為「在食物、農業、自然資源、農村發展、營養、其他公共政策、可取得的科學及有效率的管理領域方面都能處於領導之地位」。為了在其服務的領域上達到顯著的成效,並且有效引導預算及資源管理,美國農業部於 2009 年起,透過制定策略計畫以提供更優質的服務,本文謹就該部 2014-2018 年策略計畫進行摘譯及評析,以提供我國農業界相關人士參考。

  自 2009 年起,美國農業部透過「強化服務藍圖」提供更優良的服務,並以每 4 年為週期制訂策略計畫,此計畫為其機關未來推展的路徑圖,亦為其制定政策及執行計畫之人員,提供了政策方向;近年來美國農業部透過減少支出、現代化維運及削減成本,替納稅人省了 12 億美元(以下同),且儘量同時確保政策對象 (註 1 ) 能夠得到最佳的服務;美國農業部還會繼續面臨到被要求運用更少的預算、資源來完成日趨複雜的工作計畫,而策略計畫的建立,則能有效引導資源分配,實踐訂定之目標。

  美國農業部策略計畫的形成,不單只是由該部自行研擬,還透過與相關組織形成夥伴關係,由利害關係人之幫助協力打造而成;白宮農村委員會、農村巡迴及聽證會也有助於該部調和不同族群之利害關係人所關注的焦點、排定優先次序,同時能夠藉由他們的支持與合作,達成策略計畫之目標。

  美國農業部部長 Thomas J. Vilsack 提到,美國農業部的運作幾乎與每一個美國人的日常生活息息相關,策略計畫反映了現實情況,並且加強機關對於達成服務成效之承諾;該部積極尋求如何對利害關係人提供更好的服務,以期繁榮農村,並為美國人民確保森林和農地、維持農業永續經營、提供安全健康食物以及農業工作機會。

二、美國農業部之使命、願景及核心價值

  在闡述 2014-2018 年策略計畫前,先就美國農業部之使命、願景及核心價值稍作簡介,以利了解整體策略計畫的上位目標,及機關達成目標所倚賴之價值。

  美國農業部以在業管範疇上能處於領導之地位作為其使命,其願景為可以透過創新擴大經濟機會,促進美國農村繁榮,提升永續性農業生產,供給該國人民更好的營養,同時得以提供世界各地的人們所需的食物,並且藉由復育造林、流域治理及改善優良私有農地,保護及保存國家資源。

  他們認為,該部得以成功,是透過透明、參與、合作、課責、顧客導向、專業化及成果導向等核心價值,以下簡要說明:

  • 透明:使部門的管理過程更加開放,讓民眾可以了解美國農業部每天為美國人民所作的努力。
  • 參與:讓所有美國農業部施政對象有機會形塑與改善部門所提供的服務。
  • 合作:對於影響廣泛群眾之政策,各個政府階層在國內外充分合作。
  • 課責:確保所有員工的績效評估係依據部門策略目標的達成。
  • 顧客導向:透過計畫服務美國農業部施政對象,滿足他們的各種需求。
  • 專業化:建立和維持一個高技能、多樣及有同理心的工作團隊。
  • 成果導向:透過績效評量與進行管理性的決策,以期引導資源配置到可以最有效運用之處。

三、策略計畫架構

  1862 年美國總統林肯設立美國農業部之時,當時該國人口超過半數在農場居住及工作,而美國農業部的角色隨經濟而轉變,現今美國農村不僅提供食物及纖維,更在再生能源、寬頻及休閒上提供新興經濟的契機;農村地區的國民,亦在一個技術先進、快速多樣化及高度競爭的商業環境下運作,而美國農業部為了協助國家面對當前的挑戰,在農村繁榮、環境保育、農業生產、食物安全及機關內部提升等領域,分別訂定了五個策略目標( Strategic Goal ),這些策略目標清楚地表達美國農業部施政的優先順序,包含了 16 項可涵蓋美國農業部主要政策及各所屬機關提供的服務之可衡量標的( Objectives ),每個策略目標均包含產出相關的績效指標,說明該部的施政作為如何配合整個社會,環繞著該目標所作出更為廣泛的努力,一起產生影響力。這些指標也將用以追蹤各項策略目標與可衡量標的達成情形。這些指標也明確說明了相關基準資料( Baseline Information )及遠程擬達成的績效。此外,各項可衡量標的,也涵蓋達成這些標的所需的行動方案及其所需的策略及方法,這些策略目標在達成的過程可能遇到的外部風險因子,也昭告了美國農業部可能面臨的挑戰。這份策略計畫反映了美國農業部為確保其最重要施政成效所整理的動態過程,藉由此過程,該部得持續評估其服務效能,確保成果產出能夠支持其服務對象面對挑戰、迎向契機。

(一)策略目標 1:協助農村社區創造繁榮,以利農村得以自給自足、創造人口流入與經濟發展。

  此目標之訂定,希望可達到「 減少長期貧困的農村社區比例 」、「 減少農村人口外移 」及「 增加農村與非都市家戶所得 」等成果,並且訂定了三項子目標(可衡量標的),包含提升對農村的投資、增加農業發展機會及擴大生物經濟的貢獻等,建立的指標如:工作機會、有機農產品認證數、支持新從事農民比例及農村使用替代性能源等(詳細內容如圖 1 )。

  美國農業部藉由農村發展、增加農業工作機會及擴大生物經濟,努力創造蓬勃發展、有吸引力並為孩童帶來光明未來的社區,並積極改善長期貧困、人口外流與農村收入水平偏低等問題。

長期貧窮:貧窮及缺乏工作機會的情況,在農村地區特別嚴重,並且難以改變。經統計大約 16 個美國人中,就有 1 人屬於生活在極度貧窮的狀況,也就是他的收入低於聯邦貧窮線一半的水準,另外,美國農業部將過去 30 年間,人口處於貧窮比例佔 20% 以上者,定義為長期貧窮郡縣;實際上, 85% 的長期貧窮發生在農村,而 14% 的美國孩童居住在此,其中 18% 的孩童處於貧窮。

人口外流: 雖然目前出口機會與農業收入處於歷史新高,美國農村的人口卻持續外流,原因包括失業、房地場市場衝擊、能源發展等因素,人口外流造成當地的損失,如教育水準較高的人口遷往高經濟發展的地區、人口外移消耗農村基礎設施及減少吸引優渥工作報酬的經濟基礎。

農村居民收入水平: 穩定及充足的收入,是農村繁榮的重要因素,在 2011 年農村家戶所得中位數為近郊區及都市區所得中位數的 78% ,雖然農村較低的生活成本,得以縮小實際上收入的差異,家戶所得中位數在 2008 至 2011 年間呈現上升趨勢,而經濟機會是農村發展的重要基礎。

目標 1.1 透過資本市場的財務槓桿,提升美國政府在農村的投資,以促進農村繁榮。

  農村的繁榮與否取決於社區是否有適當的資產,支撐其成員的福祉,美國農業部藉由建立實體、人力 、 社會、財務及自然資本以強化農村,將調配跨部門資源並支持社區及原民部落建立區域性策略,透過有力的分析、基層支持及資產導向的策略,定位其基金使用的目標。

  解決經濟貧困區域之需求為政府的優先選項,鋒線計畫( Strikeforce Initiative )整合美國農業部的農村發展、農業及對高度貧窮社區的保護工作。

實體資本:透過貸款、捐助及技術援助,美國農業部對農村地區居民居住需求(貸款及持有)、健康照護、學校、圖書館及安全所需之投資提供協助,並在無網路或網路服務不足地區,建置網路基礎建設;美國農業部還支持智慧電網架設、再生能源等,以便維持農村有穩定的電力、通訊、水資源及廢棄物處理系統的基礎建設,而農業倉儲設備也屬於美國農業部的優先工作。

人力及社會資本:為了幫助農村居民找到工作及建立事業,美國農業部提供教育訓練、職業訓練、技術支持與工具,針對青年則提供非正式的教育學程、四健( 4-H )及其他青年發展計畫,以灌輸新知識並培育領導者;美國農業部藉由補助、嚴謹的農業研究、教育、推廣,建置所需的能力及社會資本。

財務資本:為協助建立財務資本,美國農業部採取多元的作為,在推動公私部門夥伴關係方面,該部藉由在農村地區進行具架構性的投資,吸引第三方投資者的資本投入;該部亦將參與可獲得全國性資本市場青睞的行銷作為,以該部資源協助民間資本的財務槓桿操作。美國農業部的計畫也提供工商發展機會,以提升在地經濟並增加薪資優渥的工作。為促成有利營造宜居社區的決策,該部提供經濟分析及推廣成功的經濟發展模式。美國農業部也為農村中少數民族的農民及企業主,提供平等取得資本的機會。

自然資本:美國農業部與其他身處國家森林及農地的夥伴及生產者共同努力,產生了清潔的空氣、乾淨的水源、肥沃的農田及戶外娛樂的機會(詳見策略目標 2 )。

目標 1.2 藉由確保安全網、創造新市場以支持具競爭力的農業系統,以增進農業發展機會。

  美國農村的經濟活力與生活品質的建立,取決於健全的農業生產體系,為面對全球化挑戰、技術創新及市場競爭環境,美國農業部的工作將是確保生產者富有競爭力、有機會進入新市場、有能力管理風險以及在經濟危機或與天災時獲得即時的援助。

強化農業財務安全網:美國農業部致力於給予生產者即時且公平的援助、所得支持、市場行銷的貸款、農業貸款及風險管理工具,並與商業上的貸方作為夥伴,以利農民確保農場所有權及負擔貸款,直接對購買資產時給予貸款,或對農場營運給予財務支持;美國農業部將提供貸款計畫給暫時無法取得商業貸款的生產者,聯邦作物保險計畫則給予農民因價格波動造成損失時的即時補償。為強化農業財務安全網,採取方式如下:

  • 強化與其他農業貸款者的夥伴關係,優化有限財務資源下的槓桿效益。
  • 擴大農業保險的可能性,特別是針對家畜、牲畜、牧草、牧場、飼料、有機農產品及農特產品。
  • 利用地理資訊系統、遠端遙測、精準農業與資料挖掘,改善農作物保險產品及計畫的完整性。
  • 提供生產者災後重建的系統、使用地理資訊系統獲得災損資訊等。
  • 拓展給予生質作物、水果及蔬菜生產者的倉儲設施貸款。

圖1 績效指標 PDF

優化國際市場連結:美國農業部擴展和保護國際市場商機,以及連結農產品出口的客戶,進行強化全球規範的貿易體系,並支持發展國際間促進貿易安全之標準,透過與其他政府及產業合作的努力,確保美國的農產品能公平的與市場連結、了解市場趨勢並且克服市場障礙;為了進一步進入國際市場,採取方式如下:

  • 促使小型或中型企業投入更多資源在銷售美國農產品上。
  • 貿易協定上的談判與執行,並支持國際平等協定。
  • 促進美國各類農產品組織在海外的行銷活動。
  • 減少貿易技術障礙,並消除非建構在完善科學基礎的植物檢疫障礙。

支持國內新市場開發:取得國內市場有助於生產者建立永續性的財務,並提供消費者新鮮、在地的食物。美國農業部為使地區糧食體系得以繁榮,提供規劃、協調及所需的教育,並複製成功模式;美國農業部還負責監督農產品的國家標準,增加通過有機認證的農產品數量,並支持有機生產的研發、教育、消除其他障礙,使認證機制對小農、新手農民及企業更加可行。

確保財務穩定且具競爭力的農業系統:美國農業部以管理農產價格支持及農產品購買計畫,幫助供需平衡,並在市場上的不公平競爭中保護生產者,並與美國司法部合作對反競爭行為採取行動,創造一個生產公平競爭機制;透過提供農業生產者及農企業即時、精準的統計資訊,確保市場的穩定,並確保其批准並授權的倉儲計畫,保持足夠的倉儲設施、充足的倉庫檢查頻率及減少產品損失;發展及維護國家標準產品及有機標章產品,並將提供更佳的管理體系;確保少數民族、婦女、新進農民及其他社會弱勢的農民,可以透過美國農業部的計畫,取得充分的知識;美國農業部並與生產商、農場工人組織及美國勞動部共同努力,改善工作條件和農場工人的收入。

保護農業系統的根基:美國農業部將在經濟分析、統計相關領域擔任領導的角色,並持續推動研究、教育與推廣計畫,以減少農業投入之成本,提高生產效率;透過聯邦機構間的協調,美國農業部協助高等教育機構,建構農業發展上所需更佳的科學、技術、工程和數學領域課程,並持續幫助美國 200 萬個中小型生產者,提升他們在永續農業生產及行銷上所需的知識。

目標 1.3 透過支持再生能源及生物資源( Biobased )產品的發展、生產及消費,擴大生物經濟。

  擴大生物經濟將創造新的經濟機會並改善環境,而農場、森林及牧場的生物質( Biomass )提供美國運輸燃料、熱力、電力及生質產品;為了瞭解生物質資源的潛力,研究、開發及示範是必需的,美國農業部努力降低投資者的風險,支持市場發展,並促進能源安全、環境品質以及經濟機會,採取方式如下:

  • 創造可行的工程、商業與財務工具,以評估擬訂中的再生能源及能源效率專案。
  • 因應區域條件不同,發展具優良遺傳特性之飼料生產和物流系統。
  • 發展先進的生質作物及 永續栽培方式,作為生質燃料及其他形式的生質能源。
  • 提供再生能源商品市場的分析及數據。

  透過提供財務、技術支援、聯邦部門及其他產業的投資槓桿,美國農業部提供農民、森林擁有者、小型企業、農村公共事業及原民部落等創造生物經濟的機會,藉由商品化的生質產品創造綠色工作與投資機會,並擴大風力、太陽能、地熱、水力及海洋資源的商業投入,將辦理事項如下:

  • 透過大規模的商業設施財務支援,支持擴大先進的生質燃料產品。
  • 支持生質燃料、生質能源及永續性生質產品的跨域綜合系統發展。
  • 整合再生能源與生物產品原料生產,導入永續性農業、森林及牧場管理系統。
  • 支持一年生、非木本多年生作物及木本生物質作物轉換為生質能源及生物資源產品之建立與生產。

  美國農業部教育計畫,運用國家公共機構、私部門夥伴及「贈地大學系統」( Land-Grant University System ),提升及擴大生物經濟所需要的勞動力,並透過能力建構計畫,從經濟、環境、社會及穩定的觀點,教育大眾及國際夥伴生質能源生產及使用上之成本及效益。

(二)策略目標 2:確保美國國家森林及私有農地能被保育、恢復、及增加面對環境變遷之復原力,同時增加美國水資源。

  在自然資源方面,希望達到「減少農業部門排放的溫室氣體」及「增加農地之土壤健康及永續性」等成果,在此訂定了四項子目標,包括增加國家森林、草原及農地的健康、減緩及適應氣候變遷及極端氣候、淨化及豐沛水資源與減少發生大規模野火風險等,建立的指標如:避免土壤的碳流失量、保育工作上保護的土地面積、因應氣候變遷成立的中心數量、濕地面積、避免從土地流失的氨素、野火狀況處於理想狀態的面積等(詳細內容如圖 2 )。

  國家森林及私有農地提供乾淨的空氣、潔淨及充沛的水源,也是野生動物的棲息地,這些土地提供工作,以及生產食物、纖維、木材與生物資源能源,許多地景都具有風景及文化的重要性,也提供美國人可以接近大自然的機會;為了維護這些利益,美國農業部與私有地地主合作,保護了 130 億英畝的私有農地以及管理 1.93 億英畝的國家森林及草原;美國農業部使用了「全土地」( All-Lands )的方法,帶領民眾跨越生態系及財產的界線,這作法增加了保育及復育的尺度、速度及效能;土地正面臨無法避免、與日俱增的威脅,美國農業部的自然資源策略,是設計用來針對下列幾個領域產生持續性的貢獻。

土壤健康:因全球糧食需求增加、農地被發開作為其他用途,因而需要在逐漸減少的土地上生產更多糧食,從 1982 年到 2007 年間,大約有 2,300 萬英畝的農地被開發轉用;增加土壤健康度,可使我們將現有農地生產達最大化,並增加水資源品質、對極端氣候的耐受力與碳吸存;而受沖蝕所流失的土壤,是一個監測土壤健康的重要指標。

氣候變遷:氣候變遷是全世界都面臨的大挑戰之一,生產者面對到極端氣候、乾旱及洪水驟增;美國農業部門的溫室氣體排放佔全國的排放量 7% ,森林及其他土地則吸收了 14% 的排放量;但是,近年來研究指出森林的碳匯功能,在接下來的數十年可能轉變為碳排放源,因為這些森林區域轉換為都市用地或其他開發使用。

水質:保護及增進國家水資源是國家優先的考量,美國環保署在國家河川評估計畫的結果中顯示,河川的長度與其健康程度具有關聯性,其中 23% 的河川僅屬於尚可等級, 55% 的河川屬於不良等級。

目標 2.1:透過管理自然資源,以增加國家森林、草原、農地的健康。

  復育集水區及森林的健康,是美國農業部在國家森林及草原上努力的重心,將在這些區域發展並執行國家森林系統土地管理計畫及專案,來復育及維持生態系的功能,包括增加適火( fire-adapted )或抗火( fire-impaired )生態系的健康、解決危害樹木病蟲害的傳播、復育野生動物棲息環境、將道路改善或停用、替換及提升涵洞設施並回復河川及濕地。

  在農業及畜牧業上,美國農業部透過保育計畫,協助私有農地地主及管理者進行永續性土地管理,並提供技術及財務上的支援,協助地主發展保育計畫及執行有效的保育實務工作,這些努力將恢復土地的植物覆蓋、在沖蝕地上落實永續性的農業生產水準、透過土壤健康管理增加土壤生產力;美國農業部藉由保育地役權( conservation easements )及策略土地收購,以保護森林及農地,減少轉換成為都市用地或其他開發使用;在國家森林及農地外的區域,也投資都市及社區林業計畫,增加都市的森林及綠地面積。

圖2 績效指標 PDF

目標 2.2:引導農業及林業致力於減緩及適應氣候變遷、乾旱及極端氣候。

  美國農業部在引領調適工作時,是透過自然資源保護及能源計畫,以減少溫室氣體排放並增加碳吸存,這樣能幫助行政機關達到減少溫室氣體排放的目標,為 2020 年時減少 2005 年排放量的 17% 。

  鼓勵自願性參與減少溫室氣體排放,包括保育性耕作、糞肥及養分管理、施肥效率、植樹、減少森林砍伐、增加農業及農村地區之能源利用效率、發展再生能源;透過森林的復育、保育地役權及土地收購,將幫助維持森林作為淨碳匯( net carbon sink );並會協助農村社區、生產者、資源管理者及社區規劃者,發展及實行氣候調適策略,有些氣候造成的影響已經出現,包含水流的改變、火災風險及極端氣候事件等,美國農業部將監測這些影響並協助適應工作的實行。

  美國農業部執行並投資相關研究,用來宣導氣候變遷政策,以及減緩與調適策略、工具及科技等,並評估這些保育行動的效能,找出有效及經濟的策略;很多工作都在進行,包括發展方法及技術指引,並透過推廣及緊密的工作網絡,讓研究成果廣泛的傳播。

目標 2.3 :藉由保護及增進在國家森林及農地上的水資源,有助於淨化及豐沛水資源。

  乾淨及豐沛的水資源,是對健康的生態系、永續性的農業及林業生產、有活力的社區及產業等有其必要, 87% 的美國地表飲用水,供應來自於國家森林、農地及牧場,國家森林體系就供應了超過 6,000 萬人的飲用水。

  藉由在國家森林及草原的工作,以及支持私有土地地主及社區的努力,保護並提升水資源品質;評估全國水資源的脆弱度及投資具高度影響的集水區改善計畫,確保了美國農業部資源上的策略應用,同時增加與集水區相關的夥伴,如部落、州政府、社區、土地所有人等,以增進集水區治理的工作。

  為了復育及保護國家森林及草原內的源頭活水及濕地,美國農業部將依據集水區現況工作架構下的集水區現況評估及復育需求,執行整合性的集水區復育計畫。

  並將提供給土地所有人財務及技術上的協助,以實行保育工作的措施及管理策略,進而提高水資源品質及可取得性、保存水資源及增加集水區健康;也透過與土地所有權人的合作,保護濕地及執行因應極端氣候影響的土壤健康管理系統,透過各部門夥伴的努力,美國農業部將協助改善水質的私有地地主,達到調節的確定性。

目標 2.4:減少發生大規模毀滅性野火的風險。

  許多森林、牧場及草原,都是透過火來控制生態上的健康,但不幸的是因為氣候變遷、易起火地區的擴張及其他因素,這些火變得越來越熱、越大、越難以控制,這些災難大火傷害自然環境並且威脅社區,為了減少這些災難大火的機率,美國農業部與內部其他部門、聯邦機構、部落、州政府及地方執法單位,針對火災預防、準備及反應都預先整備。

  美國農業部與其夥伴將與社區合作進行風險評估,發展、實行社區計畫,以增加面對地區性野火的應變能力;並將與公私有林、牧場主合作,發展及執行降低危險性燃料計畫與生態系復育計畫;在國家森林及草原部分,土地管理計畫設計為復育退化的生態系,並允許以火為依存( fire-dependent )的生態系中,讓柴火扮演健康的角色,如此將減少燃料負載( fuel loads )、增加野生動物棲息地以及維持健康的生態系。

【本文未完待續,詳見 No.290 期續刊】


回上方 回上一頁
105-07-20:4,452
隱私權保護宣告/資訊安全政策/網站資料開放宣告/本會位置圖/各縣市動物保護申訴電話/緊急災害聯絡
關閉