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106年5月(第299期)

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2017年歐盟循環經濟行動計畫執行概要


文/劉育姍[1]編譯

一、前言

  歐盟委員會(European Commission)於2015年12月2日所通過的循環經濟方案(Circular Economy Package)為支持歐盟的循環經濟轉型提供了重要動能,而該方案中包括有關廢棄物的立法建議,以及建立減少掩埋、增加再使用與回收再利用的長期目標。為了可使產品生命週期進行循環,歐盟循環經濟方案還包括一個行動計畫,以支持價值鏈上每一階段的循環經濟進行-從生產到消費、維修和製造、廢棄物管理和可再利用的再生原料;而歐盟員委會也在其所設定的任務範圍內列出詳細的行動清單。

  由於轉型循環經濟可以為歐洲和其所屬國家的公民提供更多的機會,並可實現歐洲經濟現代化與永續發展。透過轉型至循環經濟所建構的商業環境,可使歐洲企業獲得更多的經濟利益且提高競爭力,對整體環境提供節能和環保的效益,除可創造地方就業機會與社會融合的機會,亦與歐盟所考慮的優先事項,如就業增長、投資、產業創新等具有密切的關連。

  循環經濟的效益還包括降低能源消耗和二氧化碳排放量,因而循環經濟與歐盟關於氣候和能源的目標亦能產生綜效,且該計畫也有助於支持歐盟在永續發展方面的承諾,故推動與執行「歐盟循環經濟行動計畫」(EU Action Plan for the Circular Economy)成為歐盟委員會的優先工作。

  歐盟所推出的循環經濟行動計畫雖然有助於將「循環經濟」的概念導入產業,但歐盟委員會仍然需透過行動計畫,並在不同的領域展開相關行動,才能確實將循環經濟概念落實於產業中,而此一情況也反映在越來越多的具體投資機會中。然而,若要確保將現行的產業轉化至循環經濟,需要在許多不同的方面作出努力,而歐盟委員會也持續提出相關的行動計畫。此外,許多歐盟國家或地區的公部門或私部門的行動者亦向該目標發展,並持續提出多項循環經濟發展策略。

  「歐盟循環經濟行動計畫」通過以來,歐盟委員會已提出數個有關循環經濟發展的立法建議與行動方案,如針對廢棄物回收訂定了明確的長期目標,並建立引導廢棄物產生預防和回收利用的行動方針;此外,還有關於加強消費者保障的線上產品銷售、回收營養成分的肥料,以及限制電氣電子設備中某些有害物質使用的建議。歐盟透過提出立法建議,並由成員國盡快依據其立法建議進行國內法規修改,才能快速的將循環經濟落實到產業中。

二、自「歐盟循環經濟行動計畫」通過以來的主要措施

  經過「循環經濟行動計畫」的承諾後,委員會在2016年提出了一系列支持循環經濟的重大措施。這些措施涵蓋從生產到消費、廢物管理和再生原材料使用的全面價值鏈。以下將針對與農業具有相關性的措施,以其完成時間的順序進行詳述。

(一)肥料立法建議(2016年3月)

  於2016年3月17日,歐盟委員會提出了一項法規,為再生原料(secondary raw materials)(特別是回收的營養物質)製成的肥料創造一個真正的單一市場,從而將廢棄物管理問題轉化為商業機會。

  該法規可以使農業部門減少對進口化學肥料主要原材料(如磷酸鹽)的依賴,而這些再生原料也可以從家庭有機廢棄物中回收。該法規草案規定了歐盟所有具有CE標誌肥料產品自由流通的規定,包括有機肥料產品。該法規草案調和了歐盟有機廢棄物衍生產品和副產品的規範,並為自再生原料中回收營養物質提供規則。當有機廢棄物符合嚴格的回收規定時,可以成為不受限制地進入單一市場的CE標誌肥料產品的合格成分。關於非CE認證的肥料,歐盟成員國將能夠根據其國家規定,繼續在國內市場上進行這些產品的交易。

肥料法規修改提案如何幫助創造就業機會,促進創新?

  正如立法建議的影響評估所述,有機肥料中的生物廢棄物回收利用可創造約12萬個工作機會,透過創造肥料業的公平競爭環境,中小企業和生產有機肥料的農民將能夠進入單一市場,並獲得新的發展機會。

  他們將能透過取得廣泛認可的品質保證CE標誌產品,向更廣泛的客戶群提供產品並從規模經濟中受益。這將進一步推動循環經濟的研究、創新和投入,創造就業機會並從國內再生資源中產生更多價值。

(二)食品廢棄物(整個2016年)

  食品廢棄物是循環經濟的一個重要領域,應該在價值鏈的許多層面加以解決其資源浪費的問題。歐盟委員會已經提出了一系列行動,支持減少食品廢棄物和實現有關永續發展目標,如推動預防食品廢棄物的利害關係人溝通平臺,並在制定歐盟食品廢棄物測量方法部分取得進展,並訂定了歐盟指導方針以促進食品捐贈和使用食品廢棄物作為飼料。

  歐盟委員會於2016年8月1日成立了歐盟食品和食品廢棄物平臺,該平臺將成為歐盟層級的重要論壇,以支持所有行動者去辨明和採取必要行動,以實現2030年將人均食品廢棄物減半的永續發展目標。該平臺共匯集了70個代表公共當局(包括會員國、歐洲自由貿易聯盟國家、歐盟機構和國際組織)的成員以及食品價值鏈中的所有行動者(包括食品銀行和其他非政府組織)。該平臺於2016年11月29日首次舉行會議,並討論循環經濟中食品廢棄物行動計畫的主要成果,包括制定歐盟一致性的食品廢棄物評估方法應考慮的主要內容,而會員國將利用該方法履行委員會關於修訂廢棄物框架指令中和食品廢棄物有關的立法建議與報告義務。

  在2016年,歐盟委員會、成員國和利害關係人密切合作,致力於制定促進食物捐贈的歐盟指導方針,該指導方針將為成員國的監管單位提供更符合歐盟規範且適用於食品再分配之規則。其目的是為了在歐盟內重新分配安全、剩餘的食物,為捐助國和接受者解決法律和行動上的障礙,指導方針的主要內容於2016年11月29日在溝通平臺上進行討論並將於2017年公布。

  歐盟委員會亦正擬訂使用食物作為飼料的指導方針,目的是通過安全使用食品中的營養素來做為動物營養來源,如此可減少食物浪費並避免食物被焚燒或掩埋。此外,將穀物和油料種子用於動物飼料中,除可同時利用土地生產糧食外,亦可減少歐盟對進口飼料的依賴,該準則之草案也將在2017年完成並發布。

(三)廢棄物能源化(2017年1月)

  2017年度歐盟委員會正在對廢棄物能源化過程及其在循環經濟中的作用進行溝通。溝通的主要目的是確認歐盟廢棄物的能源回收是可支持整體循環經濟行動計畫並且遵循歐盟廢棄物處理體系之相關規定。此外,亦透過相關利害關係人的溝通來瞭解如何優化從廢棄物回收能源的過程,以實現「能源聯盟策略(Energy Union Strategy)」和巴黎協定(Paris Agreement)所設定的目標。

(四)循環經濟的財務支援平臺(2017年1月)

  本報告啟動了一個平臺,將歐盟委員會、歐洲投資銀行(EIB)、金融市場參與者和企業聚集在一起,以提高對循環經濟商業運作的認知,並提高循環經濟項目對投資者的吸收力。雖然目前已經有具體的循環經濟商業案例,但相關概念與認知仍然必須廣泛傳遞到歐盟的金融和銀行部門,才能促使金融與銀行部門願意對該些事業提供資金支援。該平臺具有三個支柱,其包括:

  1.  協調和認知提升的支柱將分享潛在項目發起人和其他利害關係人的最佳做法。分析循環經濟項目的特點及其特殊融資需求、提高銀行業能力的建議,並協調循環經濟融資活動,且在此背景下設立專門的專家小組。
  2. 將利用諮詢支柱來發展循環經濟計畫,並改善銀行業對該些計畫的資金提供。
  3. 財務支柱將探討是否需要專門的循環經濟計畫融資工具。

三、2016年完成的循環經濟其他措施

  除了上述主要措施之外,歐盟委員會還列舉了下列其他一些重要行動方案,如最佳做法、採購、消費者信息、指導資金和支持計畫等,以將循環經濟納入產品的全部生命週期。而這些行動方案對於確保循環經濟是由經濟中所有相關行動者承擔,並逐漸成為標準做法有相當重要的影響,而以下也將針對與農業相關之措施進行介紹。 

(一)加強執行修訂後的廢物運輸條例(Waste Shipment Regulation)

  2016年7月28日,歐盟委員會建構了海關和廢棄物代碼之間的初步關聯表,該關聯表可以協助海關官員識別非法進入歐盟境內的廢棄物,例如標記為二手貨品。此外,加強廢棄物運輸條例的執行,將有助於防止有價值的原料逸出歐盟。

(二)廢棄物收集系統的良好作業規範

  歐盟委員會在2016年間持續在歐盟各成員國推廣廢棄物分類與收集的良好作業規範,並審查了歐盟成員國單獨收集的實施情況,包括評估國家法律框架和實際執行單獨收集系統之成效。根據此一審查結果,歐盟委員會提出了一系列針對不同層級決策的建議,而該些建議已經在利害關係人和歐盟成員國於2016年1月29日舉行的會議上進行討論。此外,Horizo​​n 2020亦進行對該領域的具體工作項目進行資金上的支持。

(三)水資源再生利用

  2016年6月根據「水框架指令共同執行戰略(Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive)」頒布了指導方針,目的是更好的整合再使用水資源於水資源規劃與管理上。由於歐盟部分地區的水資源短缺情況逐漸惡化,在安全且具有成本效益的條件下對處理後廢水的再使用,為增加水供應和減輕資源壓力的有效手段。此外,促進農業用水再利用也有助於代替固態肥料來回收營養物質。

  在2016年4月7日,歐盟委員會針對有關灌溉及含水層補給的水資源再使用最低品質要求的倡議發布了「啟動影響評估(Inception Impact Assessment)」,並於2016年10月28日發起了關於政策選擇的公眾諮詢。此外,水資源再利用被列為歐洲創新合作夥伴關係(EIP)於2016年的首要任務,並於2016年2月10日在荷蘭呂伐登(Leeuwarderm)舉辦的EIP大會上展出。 

(四)生物質和生物相關產品

  在2016年11月30日,委員會重新修改了再生能源指令(Renewable Energy Directive),作為歐洲清潔能源計畫(Package on Clean Energy)的一部分,而歐盟委員會也通過了所有生物能源用途的永續標準。為了降低有限的生物質資源的壓力,歐盟委員會也建議若要有效地將生物質轉化為電力需要得到公眾的支持,其對於生物質與木材在循環經濟的使用將可促進綜效產生。

(五)通過凝聚政策資金(cohesion policy funds)和智能專業化策略(smart specialisation strategies)支持循環經濟

  在2016年期間,歐盟委員會進行了集中式的宣傳活動,以協助歐盟成員國和地區瞭解並採用循環經濟的凝聚政策。循環經濟是2016年12月發起的「城市創新行動(Urban innovative actions)」主題之一,也是2016年度歐盟資助的區域發展計畫-RegioStars的項目之一。許多地區在智能專業化策略中確定了與循環經濟有關的優先推動事項,並通過凝聚政策指導了他們對研發創新的投入。2016年推出了新的主題式智能專業化平臺,協助歐盟部分地區與價值鏈上的其他地區進行如工業現代化、農業和能源相關項目的合作。

歐盟資金如何具體支持循環經濟?

  • 凝聚政策基金(Cohesion Policy Funds)

  20年來,歐盟凝聚政策基金提供資金對循環經濟相關的政策進行支持(如2007~2013年共提供60億歐元於廢棄物管理上)。在目前的資助期間(2014~2020年),提供資金的前提條件是確保對廢棄物產業的新投資符合成員國為實現其回收目標而設計的廢棄物管理計畫。歐盟對2014~2020年的創新、中小企業、低碳經濟和環境保護方面的支持達1500億歐元,其中許多領域正在為實現循環經濟作出貢獻。

  例如,在歐盟的資助下,斯洛文尼亞(Slovenia)正在實現其回收目標,盧布爾雅那(Ljubljana)人民擁有更好、更可持續的廢物管理。自加入歐盟以來,斯洛文尼亞首都提高了單獨的收集和回收利用率,而垃圾掩埋量減少了59%,並且還投資於廢棄物預防和再使用。盧布爾雅那現在的人均廢棄物量比歐洲平均低41%,並且放棄原本預定興建的兩座新焚化爐。

  「Circular Ocean INTERREG」計畫主要涉及歐洲北方周邊和北極地區的海洋垃圾問題,其透過計畫尋求重新塑造廢棄物的解決方案,如舊漁網和繩索的再使用、推動綠色經濟發展、推動生態創新等。該計畫是2016年RegioStars的獲獎項目,其試用了一些塑料廢料作為鋼筋混凝土或其他建築材料的原料,並嘗試使用漁網作為清除水中污染物的材料。

  • 展望2020計畫 (Horizon 2020)

  歐盟的研究和創新框架計畫Horizo​​n 2020正在資助創新項目,以支持歐盟產業過渡到循環經濟中。例如,Horizo​​n 2020投資880萬歐元於RESYNTEX40計畫中,以發展化學和紡織業的創新循環經濟商業模式。該計畫聚集了來自歐盟10個成員國的20個合作夥伴,包括工業協會、大型企業、中小企業和研究機構。該計畫將展示如何在500噸/年處理量的示範紡織品回收廠進行紡織廢料回收,而新的處理技術將把紡織廢料變成有用的工業原料,同時確保市場接受度,從而提高資源效率。

  • LIFE計畫

  自1992年以來,LIFE計畫一直支持與循環經濟相關的研究,目前已資助超過670項減少廢物、回收再利用的相關研究,並投入超過10億歐元的歐盟資金。而新的2014~2020年LIFE計畫也將針對循環經濟領域繼續投資,且在該計畫執行的頭兩年已投入超過1億歐元於80多個循環經濟相關研究中。

(六)研究與創新:循環經濟產業2020年(Industry 2020 in the Circular Economy)

  「Horizon 2020 (展望2020)」計畫在2016~2017年間總共投入6.5億歐元於「循環經濟產業2020」的重點領域,為強化循環經濟的經濟和環境可行性提供資金,同時給予歐盟的再工業化強勁動力。2016年歐盟委員會議針對該些重點領域召募提案,而提案之主題包括循環經濟的系統、生態創新模式,以及循環經濟用水等,並且在近期提交該些主題的提案與評估。此外,2016年在歐盟公私部門合作夥伴關係(Public Private Partnerships)的框架下,針對「未來工廠(Factories of the Future)」、「永續加工產業(Sustainable Process Industries)」、「生物產業(Bio-based Industries)」亦額外召集提案,以幫助開發和部署必要的關鍵技術來支持歐盟範圍廣泛的製造產業。

(七)加速中小型製造業執行先進清潔生產的技術服務

  在2016年11月8日,歐盟委員會在「Horizon2020 (展望2020)」計畫下招募提案以建立中小企業一站式服務管道,讓中小企業可較易獲得先進清潔生產的製造技術服務和設施。儘管歐洲擁有良好的專利制度和貿易績效,但對歐洲中小企業而言,由於其缺乏整合先進清潔生產技術的資源和能力,因此採用先進的製造技術對該些中小企業仍然是一項挑戰。

  該部分之相關計畫亦希望在3年內為大部分的製造型中小企業提供一站式服務,使其能夠將創新的先進製造技術整合到其生產過程中,並有充分的資訊可為其進一步投資做出明智的決定。

四、2017年的主要措施

  「2017年委員會工作計畫」(2017 Commission Work Programme)中針對確保即時實施「歐盟循環經濟行動計畫」進行承諾,並且在2017年所提出將執行的相關工作計畫如下:

(一)2017年歐盟委員會將提出一項塑料策略(Plastic Strategy),以改善塑料的經濟價值、數量和再使用率和回收再利用率,以減少塑料在環境中的污染,並將塑料生產與化石燃料脫鉤。

(二)委員會還將對可能阻礙化學品、產品和廢棄物轉型為再生資源的法律、技術或實際問題進行詳細分析。特別是委員會將考慮改進有關產品和廢棄物中關鍵材料的種類與資訊管理方式,以便更易於進行回收管理,並強化再生原料的循環利用。

(三)委員會亦將針對經處理廢水的安全再使用提出最低品質(minimum quality requirements)要求的立法建議,以促進經處理廢水的再使用,並同時確保歐盟水資源回收利用以及自由貿易下食品對健康與環境安全的影響。

(四)此外,評估歐盟及其成員國循環經濟進展情況的監測框架也將於2017年由歐盟委員會進行提交。

(五)2017年,生態設計工作計畫(EcodesignWorking Plan)的推動將更加重視循環經濟和除了能源效率之外的資源效率。

(六)委員會還將在2017年第一季度出版歐盟生態標籤和歐洲生態管理與審計計畫(The European Eco-Management and Audit Scheme, EMAS)的檢查清單。

(七)2017年將是與利害關係者開展政策對話的關鍵年。為此,歐盟委員會和歐洲經濟和社會委員會將於2017年3月9日至10日在布魯塞爾(Brussels)舉行不同機構間利害關係者的循環經濟會議,並建構循環經濟利害關係者溝通平臺。

五、結論

  未來幾年,歐盟必須持續通過循環經濟方案的各項措施和各級行動方案,使循環經濟可落實並對歐洲帶來更多的利益。而「歐盟循環經濟行動計畫」的執行與通過廢棄物和肥料相關的立法建議,將有助於對各項行動的投資者提供明確的方向,並支持產業的過渡期。


[1]農業科技研究院農業政策中心研究員。

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