一、前言

　　亞洲生產力組織（Asian Productivity Organization, APO）於2001年1月31日至2月7日於東京舉行「全球化下農業政策與農業競爭力」研習會議，我國由台大農經系陳明健教授及行政院農委會企劃處專員韓寶珠代表參加。

　　該會議的目的在於檢視1990年代以來全球化趨勢下各國執行市場導向政策之成效以及由各會員國提出提升農業經濟競爭力之因應政策。

二、會議情形

　　本次會議共有來自13個會員國之16位代表參加，參加國家計有孟加拉、中華民國、斐濟、印度、印尼、伊朗、蒙古、尼泊爾、巴基斯坦、斯里蘭卡、菲律賓、泰國及越南等十三個國家，馬來西亞因事突然缺席，大會另邀請日本JA農協組織之社區發展中心執行長Masayuki Yamamoto先生，美國世界銀行顧問Luc De Wulf 博士，前亞洲開發銀行資深經濟學家Satish Chandra Jha 博士以及FAO亞太區域辦公室政策官員Purushottam K. Mudbhary 博士等人擔任主講人，提供基礎分析報告（Resource Paper）。

　　會議於2001年1月31日上午開幕，亞洲生產力組織秘書長Tajima 先生蒞臨致詞，日本農林水產省、日本國際農林合作協會（會議執行單位）均派代表出席致歡迎詞。在開幕典禮後，接著進行大會邀請的五篇基礎分析報告，其主題依次為「農民自發性提升農業生產競爭力的做法」、「競爭力的概念及做法」、「提升農業部門競爭力的政策改革」、「競爭性經濟中政府與市場角色的重新定位」、「提升農業競爭力的創新做法」。之後，進行各國的國情報告及分組討論會議，著重於農業結構改革之影響、全球化及自由化趨勢如何影響國內農業之競爭力以及提昇競爭力的政策，主辦單位於討論會後並安排全體人員至愛知縣實地參訪。以下謹就此次研習會之重點敘述如後。

三、基礎分析報告

　　(一)基礎分析報告之重點摘要

1. 農民自發性提升農業生產競爭力的做法（日本的M. Yamamoto 先生）

   　　日本農業在過去25年起了極大的變化，由於都市化及勞動力短缺的結果，耕地面積由1973年的564萬7千公頃減少至1998年的490萬5千公頃，同時農戶數亦自510萬人大幅減少至329萬1千戶。目前的平均耕地面積約為1.5公頃，農業就業人口減少51﹪，並面臨農業人口高齡化問題。農業產出在此一時期減少9個百分點，出口減少，進口增加，進口主要增加項目為新鮮蔬菜等食品項目。同時日本的糧食消費型態亦產生極大變化，其中加工食品的消費大幅成長。

   　　Yamamoto先生指出為提昇日本國內農產品產銷競爭力，在生產方面的策略為：（1）提升農地使用效率；（2）強化農民企業化經營；（3）減少農業生產成本。因而採取鼓勵農地租賃、提倡農企業及改善農產行銷通路等措施。銷售方面的措施則為：（1）拓展產品直銷；（2）提倡高附加價值產品；（3）推動農民合作。為達此一目標，農產品直銷市場應運而生，同時食品加工、服務及休閒農園亦蓬勃發展。

   　　尤其是農產品直銷市場近幾年來大幅增加，大多數在政府的資助及JA農協（相當於我國的農會）的管理下建立。由於價格低廉及產品新鮮，有越來越多的消費者光顧此類生產者市場。此外，近年來休閒農園日益受到都市居民的歡迎，其通常係由地方政府或農協管理。而由本地農民將土地出租給都市居民耕種的市民農園亦相當風行。

   　　由於日本的經濟發展經驗與我國相類似，因而我國代表就此一報告有較深切之感受，日本的農業政策及發展方向的確頗多可供我國借鏡與參考。

2. 競爭力的概念及做法 (比利時的L. De Wulf 博士)

   　　Wulf 博士之背景與農業較無相關，他是一位經濟學者，特別指出經濟政策決策者若能釐清問題並予以數量化，將有助於尋求解決之道，並得以衡量問題解決的進展。因此，該報告從經濟專業的角度，檢視各種不同衡量「競爭力」的方法，以協助釐清所謂「農業競爭力」之概念。

   　　「生產成長率」（production growth）、「生產力」（productivity）、「競爭力」（competitiveness）等三種概念各有其重要性。「生產成長率」係指二段期間的生產數量成長率；「生產力」為不同生產要素的產出組合對總產出成長率之影響；然而，「競爭力」則是在特定生產過程成本下，生產的產品在國際市場上與類似商品(similar good)競爭之能力。若一項產品具競爭性，表示在國內產出無法滿足國內需求時，得以在市場上與進口品共存，且能夠出口。若不具競爭性，則表示產品需要被保護才得以與進口品對抗，且無法出口。

   　　該報告重點在於就特定國家特定產品有關保護及出口表現的競爭力概念以及影響農業部門競爭力的公共政策議題。

   　　Wulf 博士提出有關保護方面的衡量指標有「名目保護率」（nominal protection）、「有效保護率」（effective protection）以及「間接保護率」（indirect protection）等。此外，有關出口表現的競爭力衡量指標則有「貿易績效指數」（Trade Performance Index, TPI）、「國家出口貿易圖表」（National Export Trade Maps and Tables）等。

   　　其指出實務上沒有單一的指標得以對農業生產的競爭力作全面性的衡量，往往受限於資料的缺乏與理論方法的不一致。但綜合這些指標，仍得以檢視該部門之競爭力，並據此擬定提升競爭力的具體措施計畫，以評估其成效。這些指標因具有透明化與客觀之特性，對政策制定有所助益。

3. 提升農業部門競爭力之政策改革 (比利時的L. De Wulf 博士)

   　　任何部門提昇競爭力之政策可分為兩個領域。首先，著重於排除生產過程中的競爭障礙，其次著重於降低商品至市場上的成本，包括生產成本及交易成本。

   　　第一類的政策包括：(1)確保具競爭性之匯率；(2)消除出口稅；(3)消除關稅上對製造業之優惠；(4)強調糧食安全而非糧食自給率之農業政策。第二類的政策包括降低生產成本及交易成本，以增加其競爭力，藉由政策引導提高農業生產、運銷制度及基礎設施之效率。

   　　Wulf博士特別指出當我們討論提昇競爭力之政策時，應釐清甚麼是政府該做與不該做的。其強調政府只有在市場失靈時才能進行干預，在政府與民間部門具有相同的處理能力時，則應留給民間部門去做，唯有在政府出面能使事情做得更好時，才應由政府負責該工作。

   　　例如當私人部門無法處理外部性問題時，政府可在農業部門生產成本的降低上著力更多，像是傳統上政府農業部門所做的研發工作、推廣服務及市場與氣象資訊服務等。此外政府在提供信用擔保、低於成本的農業投入以及基礎建設、健康及教育服務方面亦應扮演適當的角色。即政府應致力於建構良好的產銷環境，以提昇農業競爭力。

4. 競爭性經濟架構下政府與市場角色的重新定位 (印度的S. C. Jha 博士)

   　　Jha 博士曾多次來台，對台灣農業之發展知之甚詳，因此多次以台灣經驗為例，驗證他的觀念。他指出全球化的經驗說明快速的工業化與經濟成長必須倚靠有活力的農業經濟，而具競爭優勢的農企業將成為世界市場的要角。然而在大多數開發中國家，由於對國內農產品的生產、加工及運銷制度過度保護及管制，使得農業經濟的成長受到限制。東亞及東南亞國家已逐漸修正此一管制政策，而南亞國家則起步較晚，對於「市場」所扮演的角色及其效益仍缺乏充分的了解。

   　　亞洲的許多國家皆有待建立健全的競爭市場架構及私人部門的積極參與。制度上的改革包括：(1)法制架構，如訂定自由進出市場及定價之法令；(2)產品的品質控制；(3)金融系統之配合；(4) 貿易機制的開放。在市場自由化的開放經濟下，政府的角色應予重新定位，由直接的控制干預，轉變為密切監督市場的情況，而採取強化市場功能的措施。欲達成這樣的目標，政府必須加強市場資訊蒐集的能力及有關標示、產品檢驗及認證系統的規範制定。

   　　Jha博士強調政府於競爭力的提昇上，無疑扮演最重要的角色，但做的好比做的多更重要。政府必須致力於規範架構的建立，以提供誘因機制促進投資。在全球化競爭越來越激烈的環境下，政府必須減少干預的程度，由主要干預者轉變為協助者的角色，建立市場公平競爭的環境。在要素面，政府可以支持教育訓練、科技的研發、基礎建設的維護與升級，以及有關市場、技術及競爭情況資訊的發布；在需求面，則包括政府採購以及產品加工的規範之建立等。

5. 提升農業競爭力的創新做法 (尼泊爾的P. K. Mudbhary 博士)

   　　Mudbhary博士指出競爭力係指經濟體調整市場條件之能力，市場條件係指資源組合、所付價格及生產組合的調整。因此，價格、產品品質、產品差異性及消費者便利被界定為競爭力的主要決定因素。因而提升競爭力有賴於產銷效率的提昇，包括生產要素的最適組合、具生產力技術之採用、專業化與經濟規模，以及最小成本之生產後加工過程。

   亞太地區農業生產競爭力面臨的挑戰有：

   (1)難以達到降低貧窮及提昇糧食安全之基本農業成長率。

   (2)人口增加帶來都市化與所得成長，進而產生需求結構的變化。

   (3)不斷採用具生產力之技術以達生產目標，卻忽略了水土資源的維護。

   (4)由於非農業部門的快速成長，使得部門間所得日益不均。此外，總體政策偏向非農業部門，加速勞動力、資本及其他資源不斷由鄉村移至都市。

   (5)由於全球化以及烏拉圭回合協定之執行，而面臨日益激烈之國際競爭壓力。

   　Mudbhary博士因而建議傳統農業要走向現代化、永續具競爭力的做法如後：

   (1)發展高度生產力及永續性技術，以降低生產成本，同時提倡農業多元化與適宜不同農業生態條件，減低自然資源之破壞，並減少貧窮。

   (2)投資於研究、灌溉、排水及鄉村基礎建設，以發展適宜之技術，降低交易成本。

   (3)注重人力資源發展及強化鄉村機構，以促進先進技術之運用。

   (4)發展農業多元化及農業工業化，以提昇附加價值、提高所得及改善競爭力。

   (5)實施土地改革，以確保財產權。

   (6)實施總體政策改革，以確保農業生產未被扭曲。

   (7)在處理全球化問題方面，應增加對WTO新貿易規則之了解，分析其對國內農業之影響進而形成該國之談判立場，發展適當法制及制度，以處理專利及其他有關基因資源之財產權議題，採用適當的動植物防疫及檢疫規範，同時參與國際規範之建立，以及發展健全、透明化且規範良好之金融市場。

四、國情報告與分組討論會議

　　我國於孟加拉之後第二位完成國情報告，報告內容係以「台灣的農業發展與政策選擇」為題，首先說明台灣農業的概況，並回顧台灣過去的農業政策，接著就近十年來農業結構調整之成效予以評析，並說明全球化下，加入ＷＴＯ對我國農業之影響，最後提出二十一世紀我國提昇農業競爭力的做法。

　　我國代表於報告中特別指出二十一世紀是知識經濟的時代，傳統農業亦可藉由知識的創新與運用成為知識型產業，提高產品的附加價值進而提昇競爭力，而知識經濟著重的重點在於「科技」，「資訊」及「人才」，因而我國提昇競爭力的主要策略為：

1. 推動台灣農業策略聯盟，以解決台灣農業小農經營的問題。

2. 發展食品加工業，帶動農業工業化與企業化經營。

3. 發展有潛力的精緻農業與休閒農業。

4. 發展具市場導向的農業科技。

5. 提昇資訊科技於農業產銷上之運用，建立農業資訊體系。

6. 改進農業訓練與教育制度。

　　我國完成報告後，除獲得各國代表極大的掌聲外，幾位基礎分析報告的主講人，特別讚許我國報告相當完整且清楚，為相當成功的報告，並指出我國極佳的發展經驗值得各國學習。

　　由各國代表提出的國情報告，可得知農業在亞太國家經濟中仍為相當重要的產業部門。近幾年來，許多國家的農業佔GDP比重急速下降，但仍然為各國農村人口的主要就業來源，甚至提供經濟體中主要的外匯收入。近來由於國際間對永續發展、糧食安全、鄉村發展及貿易自由化等議題的關切，使得有關農業部門的政策成為關注討論的焦點。

　　此外，烏拉圭回合貿易協議對各國農業造成不同的影響，也使得市場導向的改革措施更形迫切。對出口國而言，維持其在世界市場的競爭力，可促進其利益的擴展。就其他必須進口大量農產品的國家而言，廉價的進口品影響其國內農業之生產。由於GATT/WTO協定的執行，使得各國對生產者的保護逐漸減少，在這樣的環境中，生產者被迫必須更具競爭力。

　　因而，在此區域中的大多數國家已展開改善農業部門競爭力的方案。例如，從總體經濟政策面的改革，像是採用較具競爭性的匯率，消除關稅及稅率結構的不公平性，以及致力於降低產銷成本，如採用現代化的技術及管理技巧，充實鄉村基礎建設及農業設施等。不同國家提出的主要措施有：

1. 提倡農業多元化發展，尤其是鼓勵農產加工業及高附加價值農產之生產。

2. 改善農產運銷環境。

3. 推動策略聯盟。

4. 發展市場導向的農業科技。

5. 資訊科技充分運用於農業產銷上。

6. 改善農產教育及訓練制度。

7. 改善品質標準及注重健康與生態安全。

8. 發展鄉村基礎建設及對外聯繫系統。

9. 改善市場資訊的傳播體系。

10. 對農業科技與人力資源發展的加速投資。

　　在一天半的國情報告之後，2月3日上午進行分組討論，我國、印尼、菲律賓、泰國及越南被分在同一組，由我國代表陳明健教授擔任主席，並由Wulf博士從旁協助，其餘國家則在另外一組。本組討論的重點有二：（1）全球化與貿易自由化趨勢對亞太區域國家競爭力產生的問題；（2）因應這些問題，應該採取何種措施以提昇農業部門的競爭力。經過前幾天的基礎分析報告及國情報告與相互討論，各國代表在工作小組討論時相當投入，對問題的釐清有相當的助益，會議最後各組均列舉出因應全球化時，各種問題之解決策略。

　　在討論中，筆者體認到農業要更具競爭力，無非要產品品質好或價格更便宜，雖然提出許多政策，但多半僅是目標而已，對於如何設計良好的制度以達成目標則較少提出，其實一個具有誘因機制的制度設計，就是政策制定中極重要的一環。

五、實地參訪

　　2月5日全體人員實地參訪二個日本愛知縣的農業協同組合（相當於我國的農會），分別是渥美農會（JA Aichi Atsumi Cho）及向日葵農會（JA Himawari）。第一站的渥美農會佔地極廣，幾乎涵跨整個渥美半島，本區域由於灌溉的發達及園藝設備之廣設，使其成為日本主要園藝作物區域。

　　該農會目前共有3,905個農戶會員、23位主管級208位正式人員及11位雇員。主要從事切花及盆栽之生產，以1999年為例，該農會小菊花（chrysanthemum）的銷售額達118億日圓，盆栽為52億日園。

　　我們實地參訪該農會所設立之小菊花（chrysanthemum）自動分級包裝場，該場係於1977年時，在政府資助及國際牌公司技術援助下設立，其設立不僅節省花農的勞力成本、增加生產力並使會員得以有更多的休閒時間。

　　該場透過sony公司所設計的電腦自動辨識系統可將花卉分為8級及3個次級，從剪枝、分級、裝箱、測重、標示等直至送進冷藏庫房，均採自動化在輸送帶上完成。

　　農民每枝花需支付3.9日圓作為分級及包裝費用，而每枝批發價約為80至100日圓，零售價則為200圓。相對於韓國及荷蘭進口花卉，本地產品的價格約高出30﹪左右。目前共有184個農場使用該設備，平均每戶產值為3,000萬元，淨收入約為1,000萬日圓。

　　第二站參訪的向日葵農會則是由愛知縣境內的22家農會所合併，並以向日葵（Himawari）重新命名，該區域座落於東Mikawa區，由於良好的氣候條件，適宜作物生長，主要作物為蕃茄、蜜瓜、草莓及花樹。

　　向日葵農會共有13,167個農戶會員，計有23個主管及738個職員。1999年，該農會總銷售額為130 億元，其中蔬菜為45.4億元，花卉42.3億元，水果29.7億元，其餘則為畜產、米及其他產品。該農會目前推廣農業的做法有：（1）持續改善農民組織；（2）引進品牌提昇會員收益；（3）倡導對環境無礙之農業，如有機農業及農業廢棄物循環利用；（4）改善運銷網路系統。

　　該區域之蔬菜及水果大部分於溫室中生產。我們實地參訪蕃茄及草莓之溫室栽培，其每間溫室大小約0.1公頃，種植期為每年九月至隔年六月。每間溫室造價為500萬日圓，而每年生產蕃茄產值約600萬日圓，其中大約30﹪為生產成本。其所生產的產品價格為進口品之二倍，不過由於強調有機生產以及產期錯開，故來自進口品的競爭壓力不大。

　　整體而言，實地參訪行程雖然相當勞累，但由於日本的農業環境無論在農業規模、類型與農民組織方面均與我國相當類似，此次參訪的分級包裝自動化設備與精緻農業溫室栽培亦為我國產業輔導的重點，故對我國代表而言，此行收穫頗豐。

六、結論與建議

　　本次在日本的研習及參訪，可做成數點結論與建議，說明如後：

1. 在會議安排方面，大會邀請之四篇基礎分析報告均相當具參考價值，惟主辦單位並未事先發送各會員代表，若能先行閱讀，不但有助於充實我國情報告之內容和理論基礎，更能增加與會代表的投入程度。此外，本次參與的會員國中，由於我國的經濟程度與其他國家差異較大，而與我國經濟發展較類似的日、韓等國並未派代表參與，使得會場上之討論議題對我國而言，受益程度較不顯著。

2. 由此次的研習會得知，事實上面對全球化的趨勢，許多國家尚未準備好因應此一更為激烈的競爭經濟環境，因而威脅到國內農業的發展。顯然地，一個國家貿易越自由化越應致力於透過政策，促使農業生產過程更具效率，所以改善農業生產力及效率為提昇農業部門競爭力之重要課題。

3. 藉由此次研習會，得以有機會了解到經濟發展程度各異的亞太各國，農業部門受近年來全球化趨勢的影響，以及提昇農業競爭力的不同論點，同時亦提供我國代表一極佳的機會去檢視我國農業結構調整的結果，並討論全球化下農業政策與農業競爭力的問題。讓我國代表了解到農業政策必須是全面性的，事前必須適當地分析其全盤的影響，同時執行的過程中也需要完善之制度架構設計與支持，才得以發揮其效果。因此我國對於日漸增加全球化的影響，必須有較佳的正確評估，才能作為決策參考，制定合乎時宜的政策，同時此種評估亦有助於強化我國在國際諮商中的立場，以使我國農業部門得以永續發展。