農糧處農政科　彭鳳振

　　歐盟執委會2000年中，曾針對稻米提出新政策。整個改革起因於過高的庫存產生過高的財政負擔，而不得不採取行動，宣示要消除價格干預與執行休耕減產並變更進口制度。其整體政策背景與我國情頗為相似，不論將來實際執行結果如何，基於它山之石可以攻錯，歐盟現行稻米政策與新政策的內涵，對我國現行保價政策頗具啟發意義，足資借鏡。

一、近年稻米供需概況

　　歐盟自1996/97年施行稻米政策與制度之改革以來，已造成市場呈現超額供給情況，干預庫存量在2000年6月已高達62萬公噸白米，比1999/2000年期初存貨增加13萬公噸。其原因是由於生產與進口均呈現增加，及境內消費處於穩定狀態並受到烏拉圭回合協定（URA）出口補貼限制所造成。

　　1999/2000年期歐盟生產面積39.4萬公頃，較上一年期40.8萬公頃少；生產155.1萬公噸白米，略低於上一年期156.2萬公噸；進口量高達54.9萬公噸白米，比上一年期48.2萬公噸多出14﹪。

　　同年期之消費量為177.3萬公噸白米，較上一年期173.5萬公噸微增；出口22.5萬公噸白米，較上一年期28.6萬公噸少；估算期末存貨為62.2萬公噸（公糧占40萬公噸），比上一年期52萬公噸（公糧30.3萬公噸，占產量20﹪）多，其近年稻米供需數量詳如附表1pdf。

　　在干預收購數量方面，1996/97年起開始辦理收購，連續4年期收購量分別為9.1、22.8、17.1、13萬公噸白米，其中主要為梗米，前3年分別占1.8、20.3、11.9萬公噸（如表2pdf）。在時間方面，歐盟為減少干預，已將干預期間由7個月縮短為4個月（每年4~7月）。在干預成本方面，每收購10萬公噸白米就要立即支出1千萬歐元，而且每年儲存成本要4百萬歐元。如果現狀持續下去，未來每年干預庫存量要增加25~35萬公噸稻穀（相當於15~21萬公噸白米），將產生沉重的財政負擔。又稻米價格對於庫存量的高低相當敏感，因此，現行政策將促使市價下跌。

　　主要市場義大利、西班牙、希臘等，近年市價均低於干預價格，並呈現不斷下滑趨勢，其中以希臘秈米價格最低（表3pdf）。

　　干預係為因應生產過剩而設計的安全網，但常變成市場流通性與需求導向的生產障礙。如歐洲南部之會員國生產梗米（圓粒與中粒米），而北部會員國卻需要進口長粒米消費，雖然於1988~1993年間以直接補貼方式鼓勵種植秈稻，但目前秈米自足率也只能達到55﹪。又干預庫存不斷累積產生昂貴的支出成本，因受到預算制度（Budget discipline）的限制將被終止，現狀無法被允許繼續下去。

二、新稻米政策

　　值上述之故，為了增加市場競爭與流通性，經縝密思考整體產業問題與WTO規範相容性（Compatibility）的要求，歐盟執委會（EC Commission）終於2000年6月7日公告新的稻米改革政策，於2001/2002期作開始實施1年，目的是要減少生產過剩。新政策的中心在於消除價格支持之干預措施，結束委託收購與倉儲的干預體制。其具體內容包含市場安定、生產政策、進口制度、出口補貼、國內市場之特殊地區等五方面。

　　(一)市場安定

　　為避免驟然取消價格干預可能造成之市場不穩定，故特別保留權限給執委會，於價格低迷時，可透過協助民間部門倉儲的方式支持市場。

　　(二)生產政策

　　在生產政策方面，要將稻作完全納入作物（主要為穀物與油籽）耕作系統（Integration of rice into arable crop system），有利於簡化並使農民能自由選擇作物以得到市場平衡，這也就是意味稻作必須配合其他作物耕作系統辦理休耕。當可耕作面積在政策與制度限制下達到減產時，取消價格支持會從提高對地給付方式來補償達到相同水準。這項機制目的在解決每年庫存增加的問題。

　　基於保護環境及農業多功能性（Multi-functionality）和傳統種植地區之水資源管理的重要性，要求會員國於2003年12月31日前，對於施行新政策與措施，提出環境衝擊的特別報告。

　　歐盟區內所有稻米生產與加工業者，基於法律（COM INTERNAL MARKET Article 6）規定，均有義務呈報生產種類、面積、單位面積產量、庫存量等資料。每年會員國應向執委會彙報相關統計資訊。

　　(三)進口制度

　　消除價格干預對於進口也有很重要的涵義，因為這項制度已自1995年7月開始實施至今，主要是依據烏拉圭回合協定所採用的白米與糙米進口關稅之估算程序。糙米與白米之進口關稅，是由實際的買入干預價格之某一百分比為價格上限，及其與相對應具代表性之c.i.f.到岸進口價格間的價差導出。

　　當缺乏稻米干預價格時，上述關稅估算方法將不再適用。這可能意味著糙米與白米進口要被徵收WTO約束下的稅率（Fixed tariff），正如現在稻穀與碎米進口的情形一樣。然而，依據GATT 1994總協定第28條（減讓表之修正），這個改變要和WTO有利益相關的會員協商。為更清楚了解進出口稅制與演進，茲分述如後：

1. 固定關稅（Fixed tariff）
   URA規定各種課稅可以轉換成固定稅率並逐年削減，到2000年要削減36﹪。稻米依此規則換算之進口固定關稅如表4pdf。

2. 上限制度（Ceiling system）
   歐盟與美國簽訂布萊爾協定（Blair Accord），同意在GATT減讓表（Schedule）中加入一項特別的註釋7（Headnote），承諾進口糙米繳完關稅後的價格上限為：

   梗糙米：188﹪稻穀干預價格

   秈糙米：180﹪稻穀干預價格

   梗白米：267﹪稻穀干預價格

   秈白米：263﹪稻穀干預價格

   　　上限價格不因進口之價格或品質而異，在實務上，這意味著高價米會有較低的稅率，與一般從價稅（ad valorem）的作用不同。

   　　因Basmati 香米價格較計算稅率所用參考進口價格每公噸約高出250歐元，故特別授予適用的關稅再減250歐元，使得每公噸進口稅為0或很低的水準。

   　　本制度在1995年7月-2000年2月期間實際執行結果，關稅從每公噸390歐元下降至200歐元，於1999/2000年度每公噸比固定關稅少89歐元。

3. 累計回復體制（Cumulative Recovery System，CRS）
   美國認為歐盟穀類（Cereals）及稻米進口採用的代表性價格體制（Representative price system）與GATT 的規範不一致，分別於1995年11月與1997年2月共兩次提出要求，聲言要訴諸WTO爭端解決小組（Dispute settlement panel），要求執行Headnote的規範要採取分批（Consignment by consignment）計算的方式。歐盟為避免在爭端解決小組對簿公堂，而推出CRS體制，提出先針對糙米於1997年7月1日至1998年12月31日試辦的辦法，實施期間依據每一批申報價格（Prices declared）計算應課的進口稅。該年度試辦的結果，使一般糙米進口稅降至每公噸約200歐元的水準，更進一步削減了外部的保護程度。

4. 現行進口稅計算方式
   CRS體制事後證明不只是行政管理相當繁瑣，也是貿易失真的源頭，經於1998年12月歐盟與美國雙方會商的結果，決定不再推廣。因此，才又重新實施之前的代表性價格體制，使秈糙米增加8﹪稅率而達到現在每公噸約200歐元的水準。又歐盟境內有一群消費者相當偏好Basmati香米，為照顧這些消費者，特別決定仍維持每公噸進口稅最高減250歐元的計算方式，但此一計算方式在新政策實施後，可能被取消。

5. 優惠進口（Preferential imports）
   優惠條件：除上限制度外，歐盟有相當可觀的數量是在優惠條件下進口，其中最重的是給ACP/OCT（非洲及加勒比海與太平等地屬歐盟會員國殖民地之組織/其他領地）16萬公噸糙米的配額（ACP進口一般關稅為35﹪，OCT進口稅為0﹪）。

   關稅配額（TRQ）：按GATT 1994總協定第24條第6節（加入新會員國之市場開放）規定，每年還必須以0關稅開放進口6.3萬公噸白米，及以關稅每公噸88歐元進口糙米2萬公噸。

   這些進口量占總進口量約40﹪，平均進口稅約為GATT關稅減讓表規範下之固定關稅的15﹪而已。在上限制度下沒有進口數量上限的規定，但優惠條件與關稅配額下之進口量則受一定數量的限制。

   TRQ的管理方式：依據法規委員會（COUNCIL REGULATION）稻米市場共同組織第10條（on the common organization of the market in rice；COM）之規定，可以採取先到先配（First come , first served）或是同時調查按比例分配給所有登記者（Simultaneous examination）或是參照傳統進口型態分配（Traditional importers / new arrivals）或是其他分配方法（Other methods），會員國可以採取任何措施，只要沒有用不公平或歧視的方式對待市場大、小操作者（Operator），則任一TRQ的管理方式都可被允許。

　　(四)出口補貼

　　每一筆出口補貼水準由執委會不定期召開穀物管理會議（Grain management meeting），視當時市場供需、價格水準、出口地區等情形，在平衡市場供需目標下，訂定各批不同出口目的地的出口補貼值，但每年總的出口補貼必須受到GATT規範的出口量與補貼值的限制，每年能補貼之最大出口量為13.34萬公噸。至於糧援出口部分（主要為處理生產過剩問題），近年已逐漸由商業性銷售取代而減少。糧援對象主要為北韓、俄羅斯等第三世界國家，以及包括歐盟境內弱勢者。

　　(五)國內市場之特殊地區

　　法屬留尼旺島（French overseas department of Reunion，位於非洲東南方馬達加斯嘉島Madagascar之東方偏南外海）在新政策中，仍保有每一批自歐盟進口可獲得補貼的法律基礎（legal base to subsidies consignments ），相關的基本規範提升到與新政策法規相等的法律地位。

　　法屬蓋亞那（French Guyana）是稻米生產地區，在新政策規範中被賦予特殊地位。於2001年7月1日起，可豁免於休耕的規定，並可不受最大支持面積上限規定的約束。

三、結語

　　歐盟預估稻米完全整合進入可耕作面積之作物機制時，每年需要增加花費2千7百萬歐元，但取消干預價格與政府庫存後，每年可節省3千8百萬歐元。新政策每年可產生財政純益1千1百萬歐元，約為新台幣3億餘元，為便於讀者對照，茲將現行稻米政策與新政策內涵整理比較如表5pdf。

　　促使歐盟取消干預價格與結束收購的最大動力來源得自於預算制度的把關功能，現有政策若不更改會面臨自動被終止的命運，這逼使執委會竭盡所思來作政策轉型，此一起因值得吾人深思。

　　新政策改採休耕並重視環境保護的措施，雖然新方案尚需通過法規委員會等相關單位審核通過才能生效，同時，也須會員國配合訂定相關施行細則才能落實執行政策，然而整個方案力求周延的精神與有魄力的做法值得欽佩。另外，從其進口制度的演進歷程中，處處可見鬆緊程度的拿捏，於保護生產者與消費者之間求取平衡，渠等用心值得學習。